TOETS021322Natura 2000DE AUTEUrArmand Lahaije (0570 697162, a.lahaije@witteveenbos.nl) is juristomgevingsrecht bij Witteveen+Bos.WijzigingEnbElangrijkvOOrnaTuurimpacTpErmanEnTEcriSiS-EnhErSTElWETDecrisis-enherstelwet(chw)uitmaart2010,bedoeldombouwprojectensnelleruittekunnenvoerenendaarmeedecrisistegentegaan,zoueigenlijkin2014aflopen.Op25april2013isdewettothetpermanentmakenvandecrisis-enherstelwet(pchw)inwerkinggetreden1.Detijdelijkemaatregelenuitdecrisis-enherstelwetdievantoepassingzijnopeenafgebakendelijstvanprojec-ten,krijgendaardooreenpermanentebasisinderegulierewetgeving.Ditbiedtderechtszekerheiddatdieregelingenookindetoekomstbijnieuweprojectenkunnenwordentoegepast.DewetisnuvooronbepaaldetijdverlengdenzaluiteindelijkopgaanindeOmgevingswet.hetthemanatuuriseenonderwerpdatbijveelruimtelijkeeninfrastructureleprojecteneenbelangrijkerolspeelt.Doordepchwwordenookenkelewijzigingendoorgevoerddievanbelangzijnvoornatuur.Ditartikelgeefteenbeknoptoverzichtvandezewijzigingen,waarbijalleendewijzigingeninhetkadervandenatuur-beschermingswet1998(nbw1998)aandeordekomen.armandlahaijeDe Nbw 1998 beschermt naast Natura 2000-gebieden ookBeschermde natuurmonumenten (BNM). De pChw wijzigtde Nbw 1998 op het gebied van de BNM. Het gaat dan speci-fiek om de externe werking van `oude doelen'2 van BNM. Inde praktijk komt het vaak voor dat bij toetsing sprake is vaneen overlap tussen een BNM en een Natura 2000-gebied. Voor definitief aan-gewezen Natura 2000-gebieden waarbinnen zich een of meerdere BNMbevinden, gelden niet alleen de instandhoudingsdoelstellingen ter uitvoe-ring van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn, maar ook de zogenaamdeoude doelen met betrekking tot natuurschoon of de natuurwetenschap-pelijke betekenis, dan wel soorten of planten.Op grond van artikel 65 Nbw 1998 gold voor oude doelen ook de zogenoem-de externe werking. Er moet daardoor bij toetsing rekening worden gehou-den met mogelijk schadelijke handelingen die buiten het natuurgebiedworden verricht. Dit is niet door de regering beoogd: het regime van artikel65 Nbw 1998 is alleen van toepassing op gebieden die hun status als BNMbehouden en dus niet op gebieden die deze status verliezen als ze definitiefals Natura 2000-gebied worden aangewezen. Om zeker te stellen dat voorde oude doelen geen externe werking geldt, wordt in de Nbw 1998 explicietopgenomen dat artikel 65 hierop niet van toepassing is.Oftewel, per inwerkingtreding van de pChw hoeven projecten of activitei-ten die buiten de begrenzing van een BNM worden uitgevoerd niet langer1.Voluit: `Wet van 28 maart 2013 tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wettenin verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkeleverbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht'.2. Het gaat dan om Beschermde natuurmonumenten die zijn aangewezen onder Natuurbeschermings-wet (oud), dus v??r inwerkingtreding van de gewijzigde Natuurbeschermingswet op 1 oktober 2005.In de praktijk gaat het dan om vrijwel alle aangewezen Beschermde natuurmonumenten.TOETS021323kader van de nog vast te stellen Programmatische aanpak stikstof (PAS). Hethuidige kabinet beoogt om de PAS per 1 januari 2014 in werking te latentreden. Totdat de PAS er is moet het regime zoals opgenomen in artikel19kd Nbw 1998 uitkomst bieden.Kort gezegd brengt artikel 19kd Nbw 1998 met zich mee dat stikstofdeposi-tie bij de vergunningverlening op grond van art. 19d Nbw 1998 buiten toe-passing mag worden gelaten als per saldo ten opzichte van de referentieda-tum geen sprake is van een toename op het Natura 2000-gebied. E?n van detwee methoden waarop dit kan plaatsvinden is door aan te tonen dat de toe-name van de stikstofdepositie als gevolg van het project wordt weggenomenmet maatregelen, zoals be?indiging van ??n of meer veehouderijen. De pChwwijzigt artikel 19kd op een aantal punten die hierna aan de orde komen.Aanpassen referentiedatumNaar aanleiding van de uitspraak van 7 september 2011 van de AfdelingBestuursrechtspraak Raad van State3 (hierna: Afdeling) is de referentieda-tum in artikel 19kd door de pChw aangepast. Deze referentiedatum hieldrubensmit/rwste worden beoordeeld op mogelijke aantasting van de oude doelen voorzover het BNM een overlap heeft met een Natura 2000-gebied en dat Natura2000-gebied definitief is aangewezen.In de praktijk geldt dat veel Natura 2000-gebieden op dit moment nog nietdefinitief zijn aangewezen. Dat betekent dat in die gevallen bij toetsingnog wel rekening moet worden gehouden met externe werking ten aan-zien van oude doelen. Onlangs is bekend geworden dat StaatssecretarisSharon Dijksma van Economische Zaken van plan is voor deze zomer alleNatura 2000-gebieden definitief aan te wijzen.Wijziging artikel 19kdMede vanwege een overmaat aan stikstofdepositie, als gevolg van wegen,industrie en veehouderij, staat de natuur in Nederland onder druk. Eenkleine toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige vegetatietypen ineen Natura 2000-gebied kan projecten vertragen of onmogelijk maken alsde instandhoudingsdoelen daardoor in gevaar kunnen komen. Daar waarde stikstofdepositie te hoog is moeten maatregelen worden genomen omde depositie terug te dringen, zodat de instandhoudingsdoelen, op termijn,kunnen worden gehaald. Deze maatregelen worden deels genomen in hetAlle Natura 2000-gebieden worden waarschijnlijk voor de zomer van 2013 definitief toegewezen.3.ABRvS 7 september 2011, zaaknr. 201003301/1/R2.TOETS021324Natura 2000namelijk geen rekening met het verschil tussen Vogel- en Habitatrichtlijn-gebieden. In deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de referentie-datum van 7 december 2004 niet in overeenstemming is met de Habitatricht-lijn, voor zover het gaat om Vogelrichtlijngebieden die reeds v??r diereferentiedatum zijn aangewezen.De Afdeling oordeelde dat voor Vogelrichtlijngebieden die zijn aangewezenv??r afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn, de referentie-datum van 10 juni 1994 geldt. Voor Vogelrichtlijngebieden die later zijnaangewezen, is de referentiedatum de datum van aanwijzing van het ge-bied (bijvoorbeeld 1 januari 2000). Op basis van de nieuwe wettekst kanechter betwijfeld worden of deze in overeenstemming is met de Habitatricht-lijn. In de wettekst wordt nu voor Vogelrichtlijngebieden alleen uitgegaanvan de aanwijzingsdatum en is het hierboven genoemde onderscheid tus-sen 10 juni 1994 en de latere datum van aanwijzing niet aanwezig. Aange-zien de Vogelrichtlijn reeds van 1979 dateert, kan hierdoor ook een referen-tiedatum van v??r 10 juni 1994 gelden, waardoor de pChw op dit puntstrenger lijkt dan nodig. Dit verhoudt zich niet met de wens van de wetge-ver om niet meer te doen dan op basis van de richtlijnen nodig is. Van eenversoepeling van de regelgeving lijkt dus geen sprake.Toevoeging `significante gevolgen'In artikel 19kd is de tekst zo gewijzigd dat indien voldaan wordt aan devereisten van dit artikel, de gevolgen van het project niet worden gezien als`significante gevolgen' als bedoeld in artikel 19d, lid 1. Voor het project isdan geen passende beoordeling nodig, mits ook op grond van andere rele-vante factoren (bijv. geluid) geen sprake is van significante gevolgen. Deaanleiding voor deze wijziging komt volgens de Memorie van Toelichtingbij de wetswijziging voort uit het feit dat in de praktijk onduidelijkheidbestaat over de vraag of er nog een vergunningplicht geldt voor projectendie voldoen aan de vereisten van art. 19kd. De Afdeling heeft op 7 septem-ber 2011, op basis van de oude wettekst van 19kd, duidelijk gemaakt dat devergunningplicht niet vervalt. Voor zover de nieuwe wettekst wel beoogdde vergunningplicht te laten vervallen, lijkt dat niet mogelijk.De wetgever heeft beoogd 19kd te verduidelijken, maar roept door alleen teverwijzen naar `significante gevolgen' juist vragen op. Dit komt namelijkniet overeen met de formulering in artikel 19d, lid 1, waarin gesprokenwordt over `verslechterende of significant verstorende gevolgen' en nietover ?significante gevolgen?. Valt daar bijvoorbeeld ook (niet-significante)verslechtering onder? Waarschijnlijk is dit wel beoogd, maar dat kan opbasis van de nieuwe tekst sterk worden betwijfeld. Op het moment dat ditniet zo is, dan moet op basis van artikel 19d nog steeds in een separatebeoordeling (verslechteringstoets) worden aangetoond dat geen verslechte-ring optreedt. Bovendien blijft in geval van verslechtering een vergunningnodig. Aangezien in de praktijk uitbreiding van bedrijven en veehouderij-en nogal eens voor verslechtering kunnen zorgen lijkt 19kd in die zin dusniet voor een oplossing te zorgen.19kd ook van toepassing op plannenDe praktijk laat zien dat voor plannen (bijvoorbeeld bestemmingsplan bui-tengebied) een met projecten vergelijkbare problematiek rondom stikstof-depositie speelt. Doordat bij het opstellen van de Chw de focus in eersteinstantie op projecten lag, waren plannen niet in artikel 19kd meegeno-men. In de pChw wordt artikel 19kd ook van toepassing verklaard op plan-nen middels een verwijzing naar artikel 19j Nbw 1998 (plantoets). Dat heefteen aantal gevolgen die hierna worden toegelicht.Ten eerste betekent deze wijziging dat bij toepassing van dit artikel opplanniveau geen passende beoordeling nodig is, mits er geen andere aspec-ten dan stikstof zijn met mogelijke significante gevolgen. Dat heeft tot ge-volg dat dan in specifieke gevallen ook geen plan-MER hoeft te worden op-gesteld, aangezien artikel 7.2a Wet milieubeheer dan niet van toepassingis. Wanneer het plan om andere redenen wel significante gevolgen kanhebben, zal ten aanzien van de elementen die leiden tot een mogelijke aan-tasting van natuurwaarden, nog wel een passende beoordeling moetenplaatsvinden van het plan.Daarnaast is het interessant dat in de bestemmingsplanpraktijk bij hetbepalen van de stikstof toe- of afname in het kader van artikel 19j uitge-gaan wordt van een vergelijking met de feitelijke bestaande situatie.4 Doorartikel 19kd van toepassing te achten op de plantoets van artikel 19j komtde vraag op welk referentiekader nu moet worden gehanteerd. Dit is bij-voorbeeld zeer relevant voor bestemmingsplannen in het buitengebied.Moet worden vergeleken met de feitelijke situatie of de vergunde situatiegebaseerd op artikel 19kd?Deze en andere vragen worden ook door de Commissie m.e.r. in een briefvan 29 april 2013 voorgelegd aan de minister van I&M.5 De Afdeling oor-deelde in een uitspraak van 1 mei 20136 in overeenstemming met artikel19kd, in die zin dat een vergelijking werd gemaakt met de stikstofdepositie4. Zie de uitspraken van 24 april 2013, zaaknr: 201200457/1/R2 (radio Kootwijk) en 5 december 2012, zaaknr: 201109053/1/R2 (Buitengebied Zelhem).5. Zie http://www.commissiemer.nl/actueel/2013april/Wijziging_art__19kd_Natuurbeschermingswet_19986.ABRvS 1 mei 2013, zaaknr: 201202866/1/R1 (Buitengebied Markelo).TOETS021325op de peildatum 7 december 2004 en dus niet met de feitelijke bestaandesituatie. Dit lijkt een breuk met de bestaande rechtspraak, waarin de feite-lijke situatie centraal staat. In de praktijk bestaat nu grote behoefte tot eenduidelijke toelichting over welk referentiekader moet worden toegepast,waarbij het niet uitgesloten is dat de twee referentiekaders naast elkaarblijven bestaan, afhankelijk van het specifieke geval.Nieuw artikel 19db Nbw 1998Door de pChw wordt een nieuw artikel 19db in de Nbw 1998 opgenomen.Dit artikel is alleen van toepassing op een ontwikkelingsgebied als bedoeldin artikel 2.2 Chw en heeft vooralsnog dus een beperkt toepassingsbereik.7Dat maakt de mogelijkheden niet minder interessant. Voor deze gebiedenkan een bestemmingsplan worden vastgesteld met daarin voorwaarden,voorschriften en beperkingen waaronder nieuwe projecten zich in een ont-wikkelingsgebied mogen vestigen. Deze voorwaarden zijn gebaseerd op devoor het bestemmingsplan opgestelde Passende beoordeling. Met dit arti-kel wordt dus bereikt dat een bestemmingsplan voor een ontwikkelings-gebied op voorhand de voorwaarden kan vastleggen waaronder projectenop grond van de Nbw 1998 kunnen worden toegelaten. De wetgever beoogtdaarmee de rechtszekerheid voor bedrijven die zich in dat gebied willenvestigen te verbeteren. De vraag is of een dergelijke constructie in overeen-stemming is met de Habitatrichtlijn, die ook op projectniveau een Passen-de beoordeling vereist als er sprake kan zijn van significante gevolgen.Er is in geval van 19db op het moment dat een project wordt uitgevoerdnaar aanleiding van dat bestemmingsplan geen aparte Passende beoorde-ling meer nodig. Het doel is om te voorkomen dat onnodig een dubbele7. Het gaat alleen om bestaand stedelijk gebied, bestaand bedrijventerrein of een gebied ter uitbreiding van de haven van Rotterdam. In de parlementaire stukken is echter ook gesproken over een verruiming van ditinstrument tot het buitengebied. Die discussie zal echter gevoerd worden in het kader van de toekomstige Omgevingswet.Voorbeelden van aangewezen ontwikkelingsgebieden zijn Havengebied Rotterdam, DijklaanBergambacht, Blokhoeve Nieuwegein en Haarlemmermeer Masterplan Badhoevedorp-Centrum.De Vogelrichtlijn dateert van 1979.joopvanhoudt/rwsTOETS021326toetsing van de effecten van een project voor de natuur plaatsvindt, eerstop planniveau en daarna nog eens op projectniveau. De ondernemer heeftsnel duidelijkheid en wordt niet geconfronteerd met een lange en durevergunningsprocedure, aldus de minister in de Memorie van Antwoord.8Dit stelt hoge eisen aan het bestemmingsplan en de daaraan verbondenPassende beoordeling, want de Habitatrichtlijn vereist ook op project-niveau een nauwkeurige toetsing aan de instandhoudingsdoelen.Daarvoor zal de passende beoordeling niet alleen de bestemmingen, maarook de op grond daarvan toegestane activiteiten en de mogelijke effectendaarvan op Natura 2000-gebieden gedetailleerd moeten beschrijven. DeHabitatrichtlijn vereist immers dat significante effecten op de Natura 2000-gebieden met zekerheid zijn uitgesloten. Dit betekent ook dat in het plande grenzen van de effecten van dergelijke projecten moeten worden bepaald,zodat duidelijk is dat zij geen significante effecten op Natura 2000-gebie-den hebben. Daarbij moet rekening worden gehouden met de locatie waarde projecten worden gerealiseerd en met de cumulatieve effecten.Hoewel dus geen aparte Passende beoordeling op projectniveau meernodig is, zal wel een vergunning moeten worden aangevraagd. Instemmingvan het bevoegd gezag voor de vergunningverlening is wel vereist en doorhet project moet voldaan worden aan de in het plan opgenomen voorwaar-den. Dan kan de vergunning in theorie veel sneller worden verleend. Ditlijkt een goede oplossing, maar de voorwaarde is dan wel dat gechecktwordt of de eerder voor het plan uitgevoerde Passende beoordeling nogsteeds actueel is: wat is de situatie van de betrokken natuurwaarde op datmoment? Alleen zo kan gewerkt worden conform de Habitatrichtlijn.ConclusieDe wijzigingen in de pChw met betrekking tot de Nbw 1998 lijken somshun doel voorbij te schieten of zijn simpelweg nog niet duidelijk genoeg,waardoor toepassing in de praktijk niet vanzelfsprekend is. Zo zal de wijzi-ging ten aanzien van de externe werking voor oude doelen van BNM pasecht werken als ook Natura 2000-gebieden definitief worden aangewezen.Het salderingsartikel 19kd beoogt de stikstofproblematiek een helpendehand toe te steken, maar roept nog steeds veel vragen op omtrent de refe-rentiedatum, de vergunningplicht en de toepassing op plannen. Tenslotteis de nieuwe regeling ten aanzien van bestemmingsplannen voor een ont-wikkelingsgebied interessant, maar vooralsnog beperkt toepasbaar.Natura 2000harryvanreeken/rws8. Eerste Kamer, vergaderjaar 2012?2013, 33 135, C.