TOETS0216MERINTERN TOETSTRAJECTGEEFT BETEREBESLUITVORMINGAan elk goed projectbesluit liggen onderzoeken van hoge kwaliteit ten grondslag. Zou dat niet het gevalzijn, dan is het risico op een onzorgvuldig besluit met vertragingen groot. Rijkswaterstaat heeft daaromeen traject om, al voor het publiceren van een ontwerpbesluit, de kwaliteit van de onderzoeken te toet-sen. Hoe werkt dit interne toetstraject?4DE AUTEURCommunicatiebureau Geke Kiers, kiersjrn@hetnet.nlMeer informatie:Mascha Lichtendahl, projectmanager Rijkswaterstaat,mascha.lichtendahl@rws.nlHet Projectbureau Verkenningen en Planuitwerking (PVP) orga-niseert het interne toetstraject van Rijkswaterstaat. LarissaBakker en Tom Verhappen van PVP vertellen in dit artikel hoede kwaliteitsborging Rijkswaterstaat helpt om beslisdocu-menten bij de Raad van State staande te houden. Het OntwerpTrac?besluit met bijbehorend MER van de Ring Utrecht is hiervan een voor-beeld. Een complex project dat met glans alle toetsen doorstond.TOETS02165Goede kwaliteit is voor alle producten vanzelfsprekend. Waarom gaat eentoets dan nog een stap verder? Tom Verhappen: "Als Rijkswaterstaat zoekenwe een hoge mate van zekerheid. Sinds we kwaliteit op deze manier interntoetsen, blijkt de kans op vernietiging van besluiten door de Raad van Stateminimaal. Af en toe moeten we wel op onderdelen fouten herstellen. Onzeinterne toets werkt dus goed. Natuurlijk is het nog steeds spannend bij deRaad van State, zeker als je als eerste te maken hebt met nieuwe regelge-ving en de toepassing ervan."Iedere toets is maatwerk. Doorgaans starten de voorbereidingen voor eentoets ruim voordat het besluit genomen moet worden. Bij de Ring Utrechtwas dat zelfs anderhalf jaar van tevoren. Het proces begint met afsprakenover de uitgangspunten. Projecten kunnen complex zijn door de financi?n,bestuurlijke omgeving of technische keuzen. Ook het type project kan be-paalde specialisten vereisen. Zo zal er voor een project als de Afsluitdijkandere kennis nodig zijn dan voor een project door stedelijk gebied. Degrootte van het projectbudget is geen indicatie voor de complexiteit. Over-nachtingsplaatsen Merwedes en het Kierbesluit voor de Haringvlietsluizengelden bijvoorbeeld als kleinere projecten, maar zijn bestuurlijk wel heelingewikkeld.De uitgangspunten gaan naar de onderzoeksbureaus en daarna wordt sa-men de planning voor de toetsen bepaald. PVP regelt de toetsers en hetprojectteam zorgt dat de producten op tijd beschikbaar zijn. Tot aan deaanbieding aan de minister wordt elke stap in een draaiboek exact aange-geven, inclusief de datum en tijdstippen dat het commentaar van de toet-sers terugkomt. Tom Verhappen: "Een strakke planning is echt nodig."RegeerakkoordDe Ring Utrecht heeft, naast druk vanuit de omgeving, de aandacht vanpolitiek en bestuur. Zo staat de Ring genoemd in het regeerakkoord RutteII. Een complex project, waarop de toetsing door PVP dan ook is aangepast.Gekozen is voor drie afzonderlijke toetsen: een reguliere toets, een toetsdoor de projectorganisatie zelf en een toets op het geluidonderzoek. Laris-sa Bakker: "Geluid is afzonderlijk getoetst, omdat hiervoor risico?s op ver-traging werden voorzien. Toch bleek de extra ruimte in de planning ach-teraf niet nodig." Volgens Larissa waren de degelijke voorbereiding engoede kwaliteit van alle producten van de Ring opvallend.MER6TOETS0216Gezamenlijke aftrapProjectteam en toetsers doen een gezamenlijke aftrap en schakelen de ken-nis gelijk. Larissa Bakker: "Voor kleinere wegenprojecten wordt soms eenfilmpje van de weg getoond, gezien vanuit de auto. Van sommige projectenis een animatie, die ook in de communicatie naar de omgeving wordt inge-zet. Dat was bijvoorbeeld het geval bij Knooppunt Hoevelaken. Van water-projecten zijn vaak foto?s beschikbaar van markante plekken in het ge-bied." Vervolgens geven projectteam en toetsers hun visie op deaandachtspunten.PVP verleent op meerdere manieren ondersteuning bij projecten. Niet al-leen organiseren de adviseurs de toets, zij fungeren ook tussentijds alsvraagbaak. Het is niet ongebruikelijk dat projectmedewerkers tijdens detoets vragen stellen aan de toetser. Zo kunnen zij in hun producten zelf alaangeven waar zij twijfels hebben of hun aanpak goed is gekozen.Mascha Lichtendahl, projectmanager Ring Utrecht, heeft gemerkt dat hetessentieel is dat de toetser meegroeit met het project. "Vlieg je aan heteind een toetser in, dan kan dat hooguit nog de `gatekeeper' zijn om je voorde grootste fouten te behoeden. Maar ben je uit op de beste variant, danheb je veel meer aan een toetser die van meet af aan met het projectteammeedenkt." De toetsing zelf wordt altijd overgelaten aan specialisten, dieniet bij eerdere advisering betrokken zijn geweest. Tom: "We hanteren eenstrikte waterscheiding, een toetser moet onafhankelijk kunnen toetsen. Zonodig huren we iemand van buiten Rijkswaterstaat in."Door de begeleiding door PVP van een grote hoeveelheid projecten komt bijhen veel projectkennis bij elkaar. Larissa: "Wij weten wat er speelt in pro-jecten en signaleren ontwikkelingen die in meerdere projecten van toepas-sing kunnen zijn. Dat geldt ook bij nieuwe wet- en regelgeving."Soms wordt de rol van PVP als streng ervaren. "Ja, we kunnen lastig zijn,"stelt Larissa. "De ervaring is dat 95 procent van de processen soepel ver-loopt. Soms vinden projectteams dat ze weinig tot geen interne toets nodighebben. Wij zijn dan vasthoudend. Maar doorgaans zien zowel toetsers alsprojectteam de meerwaarde van de toets als middel om de kwaliteit te ver-hogen." Een toets is volgens haar ook goed voor de burger. Zo wordt nage-gaan of de afweging van belangen netjes is gebeurd en of de productenpublieksvriendelijk en gemakkelijk leesbaar zijn.Better safe than sorryRijkswaterstaat werkt in veel projecten samen met andere overheden. Hetinitiatief ligt dan soms bij andere overheden. Volgens Tom wordt degrondhouding van Rijkswaterstaat ?better safe than sorry? niet altijd ge-deeld. "Soms schatten onze partners de risico?s in een project minderzwaar in dan wij. En daar hebben ze weleens gelijk in. Voor ons is het een7TOETS0216Een intern toetsproces begint bij het planproces. De kwaliteitsborgingwordt al bij de aanbesteding geregeld en komt terug in het ontwerpprocesen het proces met de omgeving. Bij de Ring Utrecht is bewust gekozen omook tijdens het werkproces kwaliteitsverhogende stappen te ondernemen.In het programma `Andere tijden' is nog eens belicht hoe in de jaren1970 is omgegaan met protesten tegen de aantasting van het landgoedAmelisweerd. Het was zelfs d? ommekeer voor de manier waarop Rijks-waterstaat de omgeving betrekt bij projecten. Mascha Lichtendahl: "Wijrealiseren ons voortdurend dat de Ring Utrecht een historisch beladenproject is. Alleen daarom al moet het omgevingsproces driedubbel wor-den gedaan. Ook nu zijn de vragen kritisch. Daarom toetsen we veel vanonze producten intern. De toets van de Commissie Schoof in 2013 wasdaarin een opmerkelijke. Voor ons was het een belangrijke uitkomst dathet besluitvormingsproces goed werd gevonden."Ook werd de methode value engineering drie keer toegepast om bij con-crete vraagstukken stapsgewijs tot een keuze voor de beste oplossing tekomen. Daarnaast zijn binnen het project aanbestedingskeuzen ge-maakt, die de kwaliteit ten goede komen. (Kader 2: Value engineering)Bij de Ring Utrecht ging nadrukkelijk de kwaliteit van het proces en destudie boven snelheid. Mascha: "Kwaliteit is altijd een basisvoorwaarde.Omwille van de zorgvuldigheid hebben wij een aantal keren extra tijduitgetrokken voor nader onderzoek, soms in kleine brokjes." Om die re-den zijn bij de Ring Utrecht alle discussies, argumenten en varianten invooroverleggen en een interne stuurgroep behandeld. Betrokkenen kre-gen alle mogelijkheden voor extra informatie, waaronder ontwerpdes-kundigheid om hun idee?n uit te werken. Met als resultaat dat nog eendertiende, een veertiende en zelfs een vijftiende locatievariant is onder-zocht. Ook achteraf bleek dat de moeite waard en leverde het waarde-volle keuzen op, die binnen het `evoluerend ontwerpen' meegenomenkonden worden. ( Kader 1 Evoluerend ontwerpen)Afbakenen was ook nodig om niet in details te verzanden, ondervond ze."Natuurlijk zijn kabels en leidingen belangrijk, maar in dit geval nietvan invloed op de keuze voor een variant. De variabelen die je kiest,moeten ook passen bij het detailniveau van de projectfase. En stel jezelfsteeds de Bob de Bouwer-vraag: Kunnen wij dat maken? Enkele variantenzijn op die manier afgevallen, bijvoorbeeld omdat hulpconstructies zelfweer nieuwe aantastingen veroorzaakten." Haar advies? "Zoek balans enhak een knoop door als verder studeren niet meer tot andere conclusiesleidt. Niet bang zijn voor discussies hierover binnen het team, het draagtallemaal bij aan de uiteindelijke kwaliteit."Het contract van de Ring Utrecht is bij aanbesteding afgestemd op hetdoel en de kwaliteit die hiervoor nodig zijn. Geluidsonderzoek werd uithet contract gehaald en afzonderlijk uitbesteed om scherper op geluids-deskundigheid te kunnen selecteren. Ook op andere onderdelen is geko-zen voor flexibiliteit. Deze aanbestedingskeuze moest naar de opdracht-gever goed beargumenteerd worden, maar het doel om meer kwaliteit inte brengen gaf de doorslag. (Kader 3: Integraal denken)Mascha twijfelt er niet aan dat ook de extra onderzoeken hun geldwaard zijn: "?Een goede planstudie is `the best way to save money'. Ge-middeld duurt een project van deze omvang twintig jaar, waarvan 80procent in de besluitvorming zit. Toch kost een planstudie maar 4 pro-cent van de totale projectkosten. Dat betekent dat als inderdaad delaatst uitgezochte variant de beste is, dit zichzelf uitbetaalt. Aan heteind van het proces moet duidelijk zijn dat alle re?le alternatieven enoplossingen zijn beschouwd en dat zorgvuldige belangenafweging kanplaatsvinden. En hoe goed je het ook probeert, er zullen altijd enkelebelangen zijn die niet kunnen worden gespaard."RING UTRECHT: TOETSEN, TOETSENEN NOG EENS TOETSENleerpunt dat andere overheden meer risicogestuurd toetsen. Misschienmoeten wij daar nog eens over nadenken."Mascha Lichtendahl vindt het goed om ook op dit punt kritisch te zijn: "Ikheb het idee dat binnen Rijkswaterstaat het toetsen weleens doorschiet.Heb je echt twee luchtspecialisten op ??n project nodig als je met de emis-sie onder de grenswaarden blijft? Ook de Commissie voor de MER vindt datniet altijd nodig, als er maar voldoende kennis binnen het expertteam aan-wezig is. Dat soort keuzen moeten gemotiveerd mogelijk zijn."Opvallend is dat andere overheden doorgaans minder zienswijzen krijgendan Rijkswaterstaatsprojecten. Tom: "Onze projecten staan duidelijk meerin de belangstelling en trekken meer vuur. Wij ontvangen vaak inspraakre-acties van hoge kwaliteit door deskundigen van buitenaf. Deze inbreng iswaardevol en wij doen er binnen het project vaak iets mee."Bij het toetsen kan het lastig zijn als er n?t nieuwe regelgeving is waar noggeen ervaring mee is opgedaan. Tom noemt de geluidsbeleidsregels Swung(Samen Werken aan de Uitvoering van Nieuw Geluidbeleid) als voorbeeld."In projecten is daar best veel om te doen geweest. De ervaring bij het eneproject brengen we in bij andere projecten." Soms is de wet- en regelgevingnog zo in ontwikkeling dat toetsers nog geen klip-en-klaar antwoord heb-ben. In dat geval wordt samen een oplossing gekozen. Tom: "De toetsersmogen pas naar huis als ze een knoop hebben doorgehakt." MER8TOETS0216EVOLUEREND ONTWERPEN IN DE PRAKTIJKOntwerpen uit het begin van een planproces kunnen de basis zijn voornieuwe oplossingen, waarbij gaandeweg betere (deel)oplossingen wordenmeegenomen. Om tot de beste eindoplossing te komen, waren bij de RingUtrecht drie grote denkstappen nodig. Om het basisprobleem ? het ont-weven van de knooppunten Lunetten en Rijnsweerd ? op te lossen, werdaanvankelijk gedacht aan een bypass aan de oostzijde van de huidige rij-stroken. Van hieruit werd met behulp van het omgevingsproces verdergedacht over optimalisaties.1. Door symmetrisch te bouwen (in plaats van asymmetrisch) blijft hetcultuurhistorisch waardevolle Fort Het Hemeltje gespaard, in plaatsvan de oorspronkelijke gedachte om de bypass in zijn geheel aan deoostzijde neer te leggen;2. Oplossingen voor twee verschillende rijrichtingen hoeven niet gelijk aanelkaar te zijn. Door het principe van gelijke oplossingen los te laten, konvoor beide zijden een eigen gunstigste variant worden gekozen; in ver-volg hierop bleek dat door een bocht van de A27 naar de A28 naar bin-nen te trekken, enkele grote kantoorpanden konden worden gespaard.3. Met inbreng door de gemeente Utrecht werd een knelpunt voorkomendoor het splitsingspunt bij Rijnsweerd te verleggen.VALUE ENGINEERING (VE) BIJ RING UTRECHTVE is een methode om volgens bepaalde vastgestelde stappen te komen totde beste oplossing. Een methode die volgens Mascha Lichtendahl geschiktis om in een groep mensen met heel diverse belangen tot een oplossingvoor concrete problemen te komen. Proces en procedure liggen vast. Metrespect voor elkaars belangen en tegenstellingen worden de oplossings-richtingen volgens meerdere criteria beoordeeld.Bij de Ring Utrecht is drie keer value engineering toegepast voor heel ver-schillende afgebakende vraagstukken. Zo is in een eerste VE-sessie een ver-soberingsslag in de varianten gemaakt. In een tweede sessie is de efficiencyvoor Knooppunt Rijnsweerd verbeterd. Daarna is VE nogmaals ingezet omsamen met de regio mogelijke scenario's op te stellen voor de bestedingvan 15 miljoen euro voor extra inpassingsmaatregelen.INTEGRAAL DENKEN: SLEUTEL TOT SUCCESMascha Lichtendahl: "Ik pleit ervoor om bij grote complexe projectenniet automatisch integraal uit te besteden. Zeker als je de omgevingmee wilt laten denken en eigen varianten uit wilt laten zoeken, ishet handig om ruimte te houden om ontwerpen aan te passen. Vaakwordt gedacht dat integraal aanbesteden leidt tot integraal denken.Dat is niet zo: integraal denken staat los van de contractvorm."