TOETS031018BESluiTvOrmingSpOOrzOnEBrEda"JOdOcuSOpgladiJS"Stroperigebesluitvormingsproceduresvertragenbelangrijkeprojecten.daaroverisinnederlandvrijweliedereenheteens.maaraanwieofwatligtdat?aanambtenarendiebesluitenmoetenvoorbereiden?aanbestuurdersenpoliticidiebesluitennemen?Ofaanbezwaarmakersdieheternietmeeeenszijn?ditartikelillustreertdeweerbarstigepraktijkvanbesluitvormingineenconcretecase,beziendooreenargelozebewoner,namelijkikzelf.renierKoenraadtBEWONERSDE AUTEUrRenier Koenraadt (06 51225236, renier.koenraadt@wanadoo.nl) woontaan de Terheijdenseweg in Breda en heeft de besluitvormingsprocedureals bewoner van zeer dichtbij meegemaakt. Hij werkt ruim twintig jaarin het bedrijfsleven, sinds eind jaren negentig als procesmanager ge-biedsontwikkeling. Naast zijn werk is hij schrijver/columnist.mijn case speelt zich af in de Bredase wijk Belcrum, opeen steenworp afstand van het station. De gemeenteBreda wil de komende jaren het station vernieuwen ener omheen, in de Spoorzone, vijfduizend woningen entientallen kantoren bouwen. De gemeente knipte deSpoorzone op in acht deelgebieden waarvoor aparte bestemmingsplannenworden opgesteld. De Wet milieubeheer verplichtte de gemeente om eenm.e.r.-procedure te doorlopen, waarbij het de bedoeling was om in debesluitvorming het milieubelang ? tussen alle andere belangen ? een vol-waardige rol te laten spelen. In november 2005 aanvaardde de gemeente-raad een milieueffectrapport, waarin werd uitgegaan van de aanleg vaneen nieuwe weg, zodat de Spoorzone goed bereikbaar zou worden en deTerheijdenseweg, een bestaande woonstraat tussen het station en de noor-delijke rondweg (Crogtdijk - Nieuwe Kadijk), zou worden ontzien. Maar methet aantreden van de nieuwe gemeenteraad in 2006 verdwenen die plan-nen direct in de prullenmand. Het kersverse College van B&W besloot eerstte bouwen. De nieuwe weg, de Stationslaan, werd ingekort en aangelegdtussen de Belcrumweg en de Terheijdenseweg. De rest kwam wel nadat deSpoorzone volledig zou zijn volgebouwd. In 2025.Niet onderzochtIn de nieuwe plannen zou de Terheijdenseweg veel drukker worden. Hoedruk? Dat wist niemand. Een situatie met een ingekorte Stationslaan wasnamelijk niet onderzocht. Ook niet in het milieueffectrapport dat degemeente, tegelijkertijd met het voorontwerpbestemmingsplan voor heteerste deelgebied (het Stationskwartier) en drie andere rapporten, in 2005voor inspraak vrijgaf. De inspraakprocedure liep van twee weken v??rSinterklaas tot vijf dagen na kerst. Daags na pakjesavond organiseerdede gemeente een zes uur durende inloopavond, waarin alle rapporten derevue passeerden. Bewoners en wijkraden werden boos. Waarom inspraaktijdens een vakantieperiode? En waarom zo veel stukken tegelijk? De ge-meente beloofde beterschap, maar een jaar later werd het ontwerpbestem-mingsplan met drie andere rapporten in precies dezelfde periode voorinspraak vrijgegeven. Dit keer toonde de wethouder zich coulant: de in-spraakperiode werd met een week opgerekt. Tot de dag na Nieuwjaar.De kritiek van bewoners van de Terheijdenseweg op de plannen was nietmals. Ze vreesden een verkeerschaos en schrokken van de architectuur ende hoogte van de nieuwe bebouwing. Op hun vraag waarom de Stations-laan niet meteen over de volle lengte werd aangelegd, zodat de Terheijdense-weg ? zoals oorspronkelijk de bedoeling was ? kon worden afgesloten voordoorgaand verkeer, reageerde de gemeente: `Het afsluiten van wegen is eenTOETS031019uiterste maatregel, die slechts wordt genomen indien sprake is van eenonhoudbare situatie. Daarvan is nu geen sprake.'De Terheijdenseweg had twee rijstroken met aan weerszijden vrijliggendefietspaden. Aan de weg wonen honderd gezinnen en liggen twee basisscholen.Op dat moment reden er gemiddeld tien- tot dertienduizend auto's per dagdoor de straat. De situatie was al onhoudbaar. Dat werd in dezelfde tijdbevestigd in een apart schrijven van de afdeling Leefomgeving van degemeente Breda.Vaststellingsbesluit gemeenteraadBewoners en wijkraden spraken in bij de Commissie Milieu en Mobiliteit,het adviesorgaan van de Bredase gemeenteraad. Tevergeefs. De gemeente-raad vond dat de opvattingen van belanghebbenden duidelijk waren mee-gewogen en dat de plannen op onderdelen waren veranderd ten gunste vanbewoners. Het moest bewoners duidelijk zijn dat ze inspraak hadden, maargeen medezeggenschap. Bovendien vond de raad dat de inrichting van deopenbare weg (zoals vormgeving, aansluitingen tussen wegen, oversteek-baarheid en verkeersveiligheid) buiten de werkingssfeer van het bestem-mingsplan viel. Daarvoor was een aparte bereikbaarheidsvisie opgesteld.De raad besloot dan ook unaniem het bestemmingsplan vast te stellen eneen staande ovatie te brengen aan de ambtenaren en het college voorgedane arbeid. Dat de milieueffecten van een ingekorte Stationslaan nietwaren onderzocht, was geen reden om de besluitvorming uit te stellen. HetCollege vond dat bewoners en wijkraden sportief moesten zijn en zeggen:`Ja, we hebben er goed over gediscussieerd, we hebben de argumenten uit-gewisseld, maar ik heb mijn zin niet gekregen.' Dat ging er bij hen niet in.Goedkeuring door provincieBewoners in de Terheijdenseweg voelden zich het kind van de rekening.Wat was er gebeurd met het adagium `voorkomen is beter dan genezen'?Was dat niet de kern van de Europese richtlijn voor milieueffectbeoorde-ling? Het ontstaan van vervuiling of hinder van meet af aan vermijden,veeleer dan later de gevolgen ervan te bestrijden? Wat was het nut vaneen milieueffectrapport, nu de bestemmingen uit bestemmingsplan Sta-tionskwartier werden gerealiseerd, alvorens de in het milieueffectrap-port beschreven (infrastructurele) maatregelen waren zekergesteld?Waarom werden de milieugevolgen van een ontwikkeling ?berhaupt ineen afweging betrokken, als de noodzakelijk geachte voorschriften tochniet aan het besluit ? in dit geval tot vaststelling van bestemmingsplanStationskwartier ? werden verbonden?Massaal dienden de bewoners hun bedenkingen in bij de provincieNoord-Brabant. Ze vonden dat hun (milieu)belang niet goed in het be-sluit tot vaststelling van het bestemmingsplan was meegewogen en warenhet niet eens met de gemeenteraad die vond dat de inrichting van deopenbare weg buiten de werkingssfeer van het bestemmingsplan viel.Artikel 10 van de Wet ruimtelijke ordening bood immers wel degelijk demogelijkheid om infrastructurele maatregelen als een voorwaardelijkeverplichting in het bestemmingsplan mee te nemen. Na een ambts-bericht van de gemeente Breda en een maand of zes bedenktijd, beslootGedeputeerde Staten net voor kerst 2007 praktisch alle bezwaren on-gegrond te verklaren. Daags na een bericht hierover in de krant, ont-vingen bewoners een keurige brief waarin Gedeputeerde Staten hun be-sluit motiveerden. Samengevat: `Pas indien dit tot negatieve gevolgenSpoorzone Breda met de belangrijkste wegen.TOETS031020leidt vanwege te grote verkeersintensiteiten op bepaalde trajecten, moetoverwogen worden dat er verkeersmaatregelen genomen moeten wor-den.'Uitspraak Raad van StateWijkraden en bewoners lieten het er niet bij zitten en stelden beroep in bijde Raad van State. Ondertussen ging het college van B&W gestaag door methet afgeven van sloop- en bouwvergunningen. Bewoners aan de Terheijdense-weg stonden machteloos, omdat ze geen vrij uitzicht hadden op de projectenof er te ver vandaan woonden en daarom geen belanghebbende waren inde vergunningenprocedure. In het tempo van het college zouden het stationen een deel van de woningen en kantoren al vergund zijn, nog voor de Raadvan State ?berhaupt uitspraak had kunnen doen. De Raad van State wei-gerde echter in te grijpen. Tegen het bouwen van woningen en kantorenkon in een bestemmingsplanprocedure geen bezwaar gemaakt worden. Erwas geen sprake van onverwijlde spoed.In juli 2008 ging de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak in opdrachtvan de Raad van State op onderzoek uit. Haar conclusie: `Bestudering vande stukken wijst uit dat de afzonderlijke gevolgen van het realiseren vanhet bestemmingsplan niet (direct) inzichtelijk zijn gemaakt.'In maart 2009 organiseerde de Raad van State een drie uur durende hoor-zitting. Ter verweer voerde de provincie aan dat het Rijk inmiddels hadbesloten om financieel bij te springen, zodat de Stationslaan nu toch overde volle lengte kon worden aangelegd. Voorwaarde aan deze financi?lesteun was dat de weg in 2011 moest zijn aangelegd. "Bewoners en wijk-raden maken zich dan ook ten onrechte zorgen", aldus de advocaat van deprovincie. De Raad van State dacht daar anders over. In mei 2009 verklaar-de de Raad het beroep van de bewoners gegrond. De gemeente Breda hadde milieugevolgen van een situatie met een ingekorte Stationslaan betermoeten onderzoeken. De Afdeling vond het niet onaannemelijk dat hetverkeer van en naar het station nu in belangrijke mate via de Terheijdense-weg naar de Noordelijke Rondweg zou rijden, terwijl in geval van een door-getrokken Stationslaan ? zoals voorzien in het milieueffectrapport ? deTerheijdenseweg juist zou worden ontlast. De Raad schrapte de bestem-ming `Verkeersdoeleinden' uit het plan. De rest van het bestemmingsplanbleef evenwel overeind, omdat voor het gebied nog niet eerder een bestem-mingsplan was opgesteld. De ontwikkeling van het station, de woningenen de kantoren mocht ondanks de uitspraak van de Raad van State dus ge-woon doorgaan. Sterker nog: de bouw van het station werd opgenomen inde staart van bijlage twee van de Crisis- en herstelwet. Helaas gold dat nietvoor de Stationslaan. Daarvoor bleef dezelfde besluitvorming gelden alsvoorheen.Reparatie door B&WNet voor de uitspraak van de Raad van State kwam de gemeente Breda plotstot een opmerkelijke conclusie: het afsluiten van de Terheijdenseweg wasrandvoorwaardelijk voor een goede afwikkeling van het openbaar vervoer.Voortschrijdend inzicht. Bovendien wilde de gemeente haast maken metde aanleg van de Stationslaan, dit keer niet verkort, maar over de vollelengte. Het College heeft het voorontwerpbestemmingsplan voor de Stations-laan in juni van dit jaar voor inspraak vrij gegeven.Wat leren we van deze case?Het duurde al met al meer dan vijf jaar om te komen tot een gerepareerdvoorontwerpbestemmingsplan. Ruim twee jaar was gemoeid met het vast-stellen van een milieueffectrapport en de eerste versie van het bestem-mingsplan, nog eens zeven maanden met de verzending aan en de goed-keuring door de provincie Noord-Brabant en bijna anderhalf jaar met devernietigende uitspraak door de Raad van State. Vervolgens had de gemeen-te Breda meer dan een jaar nodig om een nieuw voorontwerpbestemmings-plan op te stellen. Met de nieuwe Wet ruimtelijke ordening valt de goed-keuring van de provincie er tussenuit, maar voor de rest verandert ereigenlijk niet veel.De hamvraag: Aan wie ligt het dat de besluitvormingsprocedures zotraag verlopen? Dat is moeilijk te zeggen. In deze case is wel duidelijkdat de gemeente beter niet had kunnen afwijken van het milieueffect-rapport. De gemeenteraad heeft de status van het rapport onderschat enBEWONERSHET spoor bijsTErIn september verscheen het boek Het spoor bijster. Het boek speelt zich afin de Bredase wijk Belcrum. Aan de hand van persoonlijke verhalen beschrijfthet boek het dubbele gevoel van de hoofdpersoon: aan de ene kant raakt hijsteeds meer verknocht aan zijn wijk, terwijl aan de andere kant de ontwikke-ling van de Spoorzone geleidelijk steeds meer zijn leven gaat beheersen. Doorzijn groeiende verbondenheid met de wijk en zijn toenemende aversie tegenhet stadsbestuur, wordt hij voortdurend heen en weer geslingerd tussen vech-ten en vluchten. Uiteindelijk is er voor hem geen weg meer terug en wordt hijlangzaam maar zeker ondoorgrondelijke inspraakprocedures ingezogen.Het boek beschrijft op een treffende manier de logica van betrokken burgers enis daarmee ook illustratief voor andere stedelijke vernieuwingsprojecten in Ne-derland. Het houdt bestuurders, politici, ambtenaren en andere professionalseen spiegel voor, in de hoop dat ze zich meer bewust worden van de impact vanhun handelen.Het spoor bijster is te bestellen bij uitgeverij PapierenTijger te Breda (www.papierentijger.org, ISBN 9789067282512).TOETS031021heeft ? bewust of onbewust ? een groot risico genomen. Bij aanvaardingvan het milieueffectrapport was het de raad duidelijk dat wanneer deresultaten van het rapport niet voldoende zouden worden meegewogenin de verdere besluitvorming, niet voldaan werd aan de Wet milieu-beheer en de Raad van State besluiten over het bestemmingsplan wegenseen motivatiegebrek best eens zou kunnen vernietigen. "Na het milieu-effectrapport is hier en daar een knip toegevoegd", aldus een raadslidtijdens de vaststelling van het bestemmingsplan, "dat lijkt ons bloedje-link, oftewel Jodocus op glad ijs."Bovendien was het de raad duidelijk dat er vanuit bewoners en wijkradenveel bezwaren waren tegen het bestemmingsplan. Toch was dat voor deraad geen reden om het vaststellingsbesluit op te schorten. Na de uit-spraak van de Raad van State zag het er even naar uit dat het projectflink in de vertraging zou raken, maar de Crisis- en herstelwet bood uit-komst.In deze case is verder opvallend dat de ontwikkeling van de Spoorzoneinmiddels in volle gang is, terwijl de aanleg van de Stationslaan ? eenvan de belangrijkste maatregelen uit het milieueffectrapport ? procedu-reel niet is zekergesteld. De bestemmingsplanprocedure die de aanlegmogelijk moet maken, is alleen nog informeel opgestart. Ook bij deDe Terheijdenseweg.financi?le zekerheidsstelling zijn vraagtekens te plaatsen. Afgaande opinformatie van de provincie Noord-Brabant, wordt de financiering vande weg voor een substantieel deel gedekt door de investering door hetRijk. Voorwaarde aan deze investering is dat de Stationslaan er in 2011moet liggen. Het is nog maar zeer de vraag of dat nu nog gaat lukken,zeker nu alleen het station en niet de Stationslaan op de Crisis- en her-stelwet is opgevoerd. Lukt dat niet, dan dreigt mogelijk een financieeltekort.Tot slot is ook de houding van lokale bestuurders en politici interessant.Natuurlijk is het zo dat bewoners en wijkraden geen medezeggenschaphebben, maar door de beroerde timing van de inspraakperiodes, destrategie die bestuurlijk werd gevolgd (eerst bouwen, daarna bekijkenhoe hinder kan worden bestreden) en het daverende applaus waarmeede gemeenteraad het bestemmingsplan vaststelde, voelden bewoners enwijkraden zich geschoffeerd. In zo'n emotioneel drukvat mag je niet lan-ger van ze verwachten dat ze zich klakkeloos neerleggen bij het besluitvan de gemeenteraad, zelfs al is dat besluit democratisch genomen. Datbesef je pas wanneer het jezelf overkomt.