TOETS031310MERTOEpaSSEnvuiSTrEgElSEnExpErTjudgEmEnTinm.E.r.KanEffEcTbEpalingniETEEnvOudigEr?Hetmeertoepassenvanvuistregelsenexpertjudgementbijdebepalingvaneffectenzorgtvoorminderonderzoekslastenengroteretransparantievanbeslisinformatie.Eenvoudigereeffectbepalingisdewensvanallem.e.r.-actoren.Tochwordtindepraktijkvaakteruggegrepenopgedetailleerdedoorrekeningenmetcomplexemodellen.bijzoweldeoverheid,adviesbureausenmEr-schrijversalsdecommissievoordem.e.r.bestaanbelemmeringenvoorhettoepassenvanvuistregelsenexpertjudgement.ditartikelgeeft,onderanderegebaseerdopervaringenmetm.e.r.voorinfrastructureleprojecten,aanbevelingenomdeimpassetedoorbreken.geertdraaijers,jananneannema,WimKorver,HenkOtte,pauldevosenmariekevanrhijn.theavandenheuvel/rwsTOETS031311DE AUTEUrsGeert Draaijers (030 2347666, gdraaijers@eia.nl) is werkgroepsecretarisbij de Commissie voor de m.e.r. Jan Anne Annema (015 2788912,j.a.annema@tudelft.nl) is universitair docent aan de TU Delft. Wim Kor-ver (0570 666842, wkorver@goudappel.nl) is hoofd onderzoek en ont-wikkeling bij Goudappel Coffeng. Henk Otte (030 2207536, henk.otte@grontmij.nl) is projectleider verkeersmodellen bij Grontmij. Paul de Vos(paul.devos@rhdhv.com) is strategisch adviseur ruimte en geluid bijRoyal HaskoningDHV. Marieke van Rhijn (030 2347666, mvanrhijn@eia.nl) is plaatsvervangend voorzitter bij de Commissie voor de m.e.r.? een grotere transparantie van de beslisinformatie ten opzichte van dehuidige voor velen ondoorzichtige black-box-modellen, en daarmee eenbetere communicatie over het verhaal achter de cijfers en de argumen-tatie van keuzes, en? last but not least, een vermindering van onderzoekslasten (kosten- entijdbesparing) en een kortere doorlooptijd.Eenvoudigere effectbepaling helpt dus de relevante milieu-informatie ophet juiste detailniveau, op het juiste moment en sneller beschikbaar te krij-gen.Welke belemmeringen?Ondanks dat m.e.r-actoren de urgentie voelen, wordt voor de effectbepa-ling lang niet altijd gebruik gemaakt van vuistregels en expert judgement.In tegendeel, vaak wordt teruggegrepen op gedetailleerde doorrekeningenmet complexe modellen. E?n en ander hangt wellicht samen met de pro-ject-MER-historie van veel m.e.r.-actoren, waardoor de verleiding bestaatook plan-MER op een gedetailleerde manier aan te vliegen. Belemmeringenvoor het toepassen van vuistregels en expert judgement zitten zowel bij deoverheid, adviesbureaus en MER-schrijvers en de Commissie voor de m.e.r.OverheidBestuurders en ambtenaren zijn in de verkenningsfase of plan-MER voorbijvoorbeeld infrastructurele projecten sterk gericht op het uitsluiten vanmogelijke juridische risico's later in het planproces. Dit geldt zeker in gevalvan maatschappelijke weerstand wanneer de kwaliteit van de input van demodellen nogal eens ter discussie wordt gesteld. Vaak wordt toegegevenaan de roep om meer detailonderzoek in de hoop daarmee latere beroeps-procedures te voorkomen. Ook leeft het vaak onterechte idee dat men el-kaar met meer of aanvullend onderzoek wel kan overtuigen. Het tegendeellijkt eerder het geval: niet zelden kruipen partijen nog dieper in de loop-graven. Zie in dit verband ook het artikel `Verkleinen kloof MER en besluit-vorming' in Toets 2012/4.Het uitsluiten van juridische risico's gebeurt door gedetailleerd en uitput-tend onderzoek uit te voeren, en het toepassen van schijnnauwkeurigerekenregels voor normtoetsing. Denk in dit verband aan de huidige gede-tailleerde ministeri?le rekenvoorschriften voor lucht en geluid.Als argument wordt vaak aangevoerd dat bij kleine verschillen tussen alter-natieven, of bij verwachte uitkomsten om en nabij de norm, in ieder gevalin meer detail gerekend moet worden. De winst die daarmee bereikt wordtis dat de onzekerheidsmarge in de uitkomst (veelal beperkt) wordt ver-kleind. Van belang is en blijft echter te beoordelen of, gegeven de onzeker-heden, verschillen tussen alternatieven significant zijn. Er zal sprake blij-ven van schijnzekerheden voor wat betreft het kunnen voldoen aan wettelijkemilieueffectrapportage heeft als doel het milieubelangeen volwaardige rol te laten spelen in de plan- enbesluitvorming. De focus daarbij is de laatste jaren -vooral bij infrastructurele projecten- komen te liggenop de verkenningsfase (plan-m.e.r.) en minder op deconcrete uitwerking (project-m.e.r.). De Commissie Elverding heeft gewe-zen op het belang om in de verkenningsfase van infrastructurele projectente komen tot een afweging van belangen en brede alternatieven (gebiedsge-richte benadering), eenvoudigere effectbepaling en het goed omgaan metonzekerheden. Ook in de beleidsbrief `Eenvoudig Beter' van ministerSchulz aan de Tweede Kamer van 28 juni 2011 is, als uitwerking van hetadvies van de Commissie Elverding en de Sneller en Beter-aanpak, explicietde noodzaak van eenvoudigere effectbepaling aangegeven. Zeker in de ver-kennende fase van plannen en projecten (veelal ondersteund met plan-m.e.r.) lijkt, meer dan nu gebeurt, eenvoudigere effectbepaling mogelijk.Daaronder wordt verstaan: meer dan nu bij het bepalen van effecten vanalternatieven en maatregelen gebruik maken van vuistregels (empirischonderbouwde eenvoudige rekenregels) in combinatie met expert judge-ment (ervaringsregels).Waarom nodig?Het meer toepassen van vuistregels en expert judgement draagt bij aan:? een betere afstemming van het detailniveau van de effectbepaling metde te maken afweging van belangen en brede alternatieven in de verken-ningsfase;? een betere aansluiting op de (on-)nauwkeurigheid waarmee de effectenbepaald kunnen worden en daarmee ter voorkoming van schijnnauw-keurigheden;TOETS031312MEReisen als geen adaptieve strategie wordt toegepast. Zie in dit verband ookhet artikel `Snellere en betere besluiten door erkennen onzekerheden enrisicomanagement' in Toets 2010/4.In procedurevoorschriften, zoals de handreiking MIRT-verkenningen van hetministerie van Infrastructuur en Milieu en Rijkswaterstaat, is vastgelegd datplan-m.e.r. pas ingezet wordt in `zeef 2', als de eerste trechtering van alterna-tieven (`zeef 1') al heeft plaatsgevonden en gefocust is op de bestuurlijk ge-wenste oplossingen. Geregeld is in plan-MER's sprake van een verengde pro-bleemstelling, bijvoorbeeld eenzijdig gericht op het verbeteren van dedoorstroming op een bepaalde rijks- of provinciale weg. Niet-infrastructureleoplossingen ter verbetering van de bereikbaarsproblematiek, die veelal meerrecht doen aan eventuele andere gebiedsdoelen, zoals het verbeteren van dekwaliteit van de leefomgeving, zijn vaak al `weggeschreven' als zijnde onvol-doende probleemoplossend (ten aanzien van verbetering van de doorstro-ming) voordat een plan-MER wordt opgesteld. Het plan-MER krijgt dan algauw een `project-MER'-achtig karakter met meer gedetailleerde effectbepa-lingen. Juist ook de afweging van belangen en brede alternatieven in zeef 1lenen zich voor het gebruik van vuistregels en expert judgement.Adviesbureaus en MER-schrijversHet bevoegd gezag stelt regelmatig nogal rigide eisen aan adviesbureaus ophet gebied van modellen die in planstudies toegepast moeten worden. Ditterwijl dergelijke modellen nog onvoldoende toegerust zijn voor hetmaken van een integrale analyse en afweging van belangen en brede alter-natieven of maatregelen. Sommige adviesbureaus maken op basis vaneigen quick-scan-modellen w?l dergelijke analyses en afwegingen, alvorensde overgebleven alternatieven door te rekenen met behulp van wettelijk endoor opdrachtgevers voorgeschreven (gedetailleerde) modellen. Echter, deuitgangspunten van het bevoegd gezag zijn geregeld sterk sturend waarhet gaat om de uitwerking van alternatieven, het detailniveau van deeffectbepaling en de presentatie van onzekerheidsmarges. Omdat bestuur-ders bijvoorbeeld zekere uitkomsten willen, worden meestal geen onzeker-heidsmarges bij effectbepalingen gepresenteerd en dus ook niet hoe daarbestuurlijk mee omgegaan kan worden, zoals bijvoorbeeld door het toepas-sen van adaptieve strategie. Een houding waarbij de adviseur zich juistricht of kan richten op de meer strategische discussies zal de adviseur naareen hoogwaardiger niveau tillen.Commissie voor de m.e.r.Ook de Commissie voor de m.e.r. lijkt nog niet altijd voldoende doordron-gen van het feit dat, zeker bij plan-MER, een globaler niveau van effectbepa-ling volstaat. Soms wordt meegegaan met schijnnauwkeurige detailbereke-ningen, samenhangend met het idee of de wens Raad van State-proof teadviseren. Ook in het rapport `Doorwerking m.e.r.' van Berenschot (2012) isaangegeven dat bevoegde gezagen en initiatiefnemers de adviezen van deCommissie in sommige gevallen als te gedetailleerd ervaren.Wanneer mogelijk?Noodzaak is bij het opstellen van een plan-MER altijd eerst te bezien hoede effectbepaling zo eenvoudig mogelijk kan. Dus eerst kijken of het ge-bruik van vuistregels en expert judgement voldoende is voor de afwegingvan belangen en brede alternatieven. Als meer diepte van informatie no-dig is om tot een onderbouwing van keuzes te komen, volstaat veelal eenzogeheten quick-scan-model op basis van vuistregels. Zelden is het in dezefase van planvorming nodig om een gedetailleerd model te gebruiken omte bepalen of de alternatieven, gegeven de onzekerheden in de effect-bepalingen, van elkaar verschillen. Toepassen van de stoplichtmethode ofeen adaptieve strategie volstaat voor het aannemelijk maken of een alter-natief kan voldoen aan de wettelijke eisen. De uitdaging voor plan-MER zithem dus vooral in het presenteren van het verhaal achter de belangenaf-weging en de verschillen tussen alternatieven, de verantwoording van derisico's wat betreft effecten en normoverschrijding, de onzekerheden ende mogelijkheden om deze risico's te beheersen.Stoplichtmethode en adaptieve strategieBij de stoplichtmethode wordt aangegeven hoe groot het risico is datbepaalde effecten optreden. Rode en groene scores duiden daarbij opzeker wel respectievelijk geen effecten. Oranje scores geven aan dat on-duidelijk is of effecten optreden en dat nader onderzoek of monitoringen evaluatie van daadwerkelijke effecten nodig is. De adaptieve strate-gie gaat uit van het inzichtelijk maken van onzekerheidsmarges inberekende effecten, de wijze van monitoring en evaluatie van daadwer-kelijke effecten (`oplevertoets') en het aangeven van de beschikbaar-heid en effectiviteit van maatregelen achter de hand.Het meer toepassen van vuistregels en expert judgement of quick-scan-modellen is in principe mogelijk in alle soorten plan-MER's, zeker bijplannen gericht op het oplossen van bereikbaarheidsproblemen. Decomplexiteit van de verkeersrelaties en het verkeersnetwerk bepaaltdaarbij de mogelijkheid voor toepassing van vuistregels en expert judge-ment of dat een quick-scan-model nodig is. Zo zijn vuistregels primabruikbaar voor het bepalen van de bereikbaarheids- en verkeerseffectenin een gebied met weinig complexe verkeersrelaties zoals in weinigverstedelijkt gebied. In sterk verstedelijkt gebied met een complex ver-keersnetwerk moet voor zinvolle effectbepaling eerder teruggegrepenworden op een op basis van vuistregels gebaseerd quick-scan-model.Effecten van mitigerende maatregelen op bijvoorbeeld de luchtkwaliteiten geluidhinder zijn in iedere situatie goed in te schatten met vuistre-gels, dus onafhankelijk van de complexiteit van het verkeersnetwerk.Toepassen van vuistregels vereist voldoende achtergrondkennis om tevoorkomen dat ze in de verkeerde situatie worden gebruikt of op eenverkeerde wijze worden toegepast. Vuistregels en expert judgement moe-ten dus altijd samen gaan en vereisen dus een hoge kwaliteit van deadviseur.TOETS031313Hoe kan de impasse doorbroken worden?1. Zorg als (rijks-)overheid voor voldoende juridische verankering voor hetgebruik van vuistregels en expert judgement om bestuurders en amb-tenaren een steun in de rug te geven en adviesbureaus in staat te stellenop hoogwaardige wijze te adviseren over de grote lijn in het verhaal. Legin de nieuwe Omgevingswet en ministeri?le rekenvoorschriften explicietvast dat in de verkenningsfase of plan-MER voor effectbepalingen ge-bruik gemaakt kan worden van vuistregels en expert judgement, ge-rwscombineerd met een adaptieve strategie voor normtoetsing. Het gebruikvan een adaptieve strategie bij normtoetsing is niet in strijd met Euro-pese richtlijnen. (Zie in dit verband het artikel van Van Rij & Annema,Luchtkwaliteitsregels verplichten ten onrechte tot schijnzekerheid bijrekenmodellen in Milieu & Recht 2010-3). De Raad van State heeft er welop gewezen dat het de vraag is of een besluit waaraan globaler onder-zoek ten grondslag wordt gelegd, de rechtelijke toetsing kan doorstaanals tegen de uitkomst van de oplevertoets geen rechtsbescherming open-Tabel 1.Voorbeelden van vuistregels voor de bepaling van het effect van maatregelen op de geluidbelasting.Type maatregel Afname geluidbelastingAanbrengen extra stil asfalt (ZOAB) 4 dBAanleg laag, middelhoog respectievelijk hoog geluidscherm 5, 10 respectievelijk 15 dBAanpassen maximum snelheid 1 dB per 10 km/uurAanpassen verkeersintensiteit 10logQ-methode met Q de relatieve toe-/afname van de verkeersintensiteitAanpassen afstand bron- en beoordelingspunt 3dB afname met verdubbeling van de afstandHet meer toepassen van vuistregels, quick-scan-modellen en expert judgement is zeker mogelijk in MER's voor infrastructurele plannen.TOETS031314MERstaat en de alsnog te treffen maatregelen achter de hand niet afdwing-baar zijn. In de eerste wettelijke regeling (Trac?wet) die in een oplever-toets voorziet, is geen bezwaar en beroep tegen deze toets opengesteld enevenmin tegen de alsnog te treffen maatregelen. Overigens is in het wets-voorstel voor de Omgevingswet de verplichte oplevertoets uit de Trac?-wet en ook de evaluatieplicht bij project-MER geschrapt.2. Maak een overzicht van nu al bruikbare vuistregels. Nog ontbrekende ofonvoldoende wetenschappelijk dan wel empirisch onderbouwde vuist-regels kunnen ontwikkeld worden door:? evaluatie van daadwerkelijk optredende effecten van plannen en pro-jecten uit het verleden;? vuistregels af te leiden uit modelruns met bestaande (gedetailleerde)rekenmodellen (diverse verkeersnetwerksituaties kunnen daarbij gesimu-leerd worden), en? gebruik te maken van deskundigenoordelen en -panels, zo nodig viatoepassing van de Delphi-methode. Hierbij wordt de mening van eengroot aantal experts gevraagd over een onderwerp waar geen consen-sus over bestaat. Door de antwoorden van de andere experts (anoniem)terug te koppelen wordt in een aantal rondes geprobeerd totconsensus te komen.Geef in het overzicht aan hoe en in welke situaties de vuistregelsgebruikt kunnen worden en met welke onzekerheidsmarges rekeninggehouden moet worden. Update het overzicht van vuistregels om de vijfjaar en zorg voor voldoende wetenschappelijke verankering, bijvoor-beeld via accordering door het Planbureau voor de leefomgeving (Pbl) enhet Kennisinstituut voor Mobiliteit (KIM).3. Ontwikkel een op vuistregels gebaseerde quick-scan-tool voor integraleanalyse en afweging van brede alternatieven of maatregelen, bijvoor-beeld die zijn opgenomen in de Ladder van Verdaas. Sluit aan bij bestaan-de initiatieven in die richting, zoals de ontwikkeling van Urban Strategydoor TNO, de Mobiliteitsscan door KPVV en Tiresias door Rijkswater-staat. De eisen waaraan een dergelijke tool moet voldoen staan beschre-ven in het rapport `Towards a suitable quick scan transport model' vanGoudappel Coffeng en TU Delft uit 2012.4. Leg in interne procedurevoorschriften, zoals de handreiking MIRT-verkenningen, vast dat plan-m.e.r. ingezet moet worden vanaf zeef 1 enin eerste instantie gericht moet zijn op het, op basis van vuistregels enexpert judgement, afwegen van belangen en brede alternatieven. Trech-ter vervolgens verder richting het voorkeursalternatief. Doe dat ookzoveel mogelijk op basis van vuistregels en expert judgement.5. Weersta als bestuurder bij maatschappelijke weerstand de neiging totmeer of aanvullend detailonderzoek. Ga in plaats daarvan na hoe stake-holders beter betrokken kunnen worden, waar de wederzijdse belangenelkaar raken, en wanneer oplossingen acceptabeler worden. Het gebruikvan vuistregels maakt de discussie voor omwonenden en belanghebben-den beter te volgen waardoor de dialoog constructiever wordt. Succeshangt af van de intentie van alle partijen om tot een oplossing te willenkomen. Infrastructuurprojecten worden bijvoorbeeld vaak acceptabelerindien voldoende compensatie wordt geboden voor de financi?le schadeof de achteruitgang in woonkwaliteit. Vergelijk in dit verband de ervarenhinder van windturbines: bij financi?le compensatie, bijvoorbeeld in devorm van een korting op de energierekening, blijkt door omwonendengeen of veel minder hinder ervaren te worden.Rol Commissie voor de m.e.r.De Commissie voor de m.e.r. gaat, meer dan nu het geval, in haar adviezenvoor reikwijdte en detailniveau aangeven welke effectindicatoren het besteaansluiten op de bereikbaarheidsdoelen en het abstractieniveau van devoorliggende keuzes. Dit is contextafhankelijk. Is het voor de afweging vanalternatieven en maatregelen conform de Ladder van Verdaas bijvoorbeeldaltijd nodig de effecten op de verkeersintensiteiten, -samenstelling en ?af-wikkeling op alle wegvakken te bepalen? Of kan wellicht worden volstaanmet een inschatting van de effecten op het totale vervoeraanbod en -vraag(verplaatsingsbehoefte) in het gebied? En volstaat een inschatting in de ver-andering in emissies (lucht en geluid) en zijn geen specifieke lucht- engeluidberekeningen nodig? De Commissie gaat ook nadrukkelijker aange-ven wanneer welke vuistregels gebruikt kunnen worden en strenger toetsenop het inzichtelijk maken van onzekerheidsmarges, de significantie vanFiguur 1 Onzekerheden overschrijding grenswaarde en relatie bestuurder en wetenschapTOETS031315verschillen tussen alternatieven, de wijze van ex-post monitoring en evalu-atie en de beschikbaarheid en effectiviteit van maatregelen achter de hand.In toetsingsadviezen gaat zij specifiek aangeven wanneer te gedetailleerdgerekend is. Het uitgangspunt is: globale en kwalitatieve effectbepaling alshet kan en all??n gedetailleerd rekenen als het moet voor de onderbouwingvan keuzes en conclusies.Tot slotMeer toepassen van vuistregels en expert judgement in MER vraagt om eencultuuromslag bij zowel bestuurders en ambtenaren (`accepteren van onze-kerheden en toepassen risicomanagement'), MER-schrijvers (`niet rekenenomdat het kan, alleen als het nodig is') en Commissie voor de m.e.r. (`speci-fieker aangeven welk detailniveau nodig is voor de onderbouwing vankeuzes en conclusies'). De nieuwe Omgevingswet kan daarvoor het nood-zakelijke comfort bieden door expliciet aan te geven dat zeker in de verken-nings- en plan-MER-fase voor de effectbepaling gebruik gemaakt magworden van vuistregels en expert judgement en voor normtoetsing van eenadaptieve strategie. Van belang is dat na realisatie wordt gecontroleerd ofin het MER voorspelde gevolgen daadwerkelijk optreden en waar nodigextra maatregelen worden genomen om effecten te beperken. Evaluatievan de effectbeoordeling is ook essentieel om in de plan- en besluit-voorbereiding via het toepassen van vuistregels en expert judgement deonderzoekslast te kunnen beperken en de kwaliteit van toekomstigeeffectbeoordelingen te kunnen verbeteren. Als gelijktijdig in ministeri?lerekenvoorschriften nu al toepasbare bruikbare vuistregels worden op-genomen en nog onvoldoende wetenschappelijk en empirisch onderbouw-de vuistregels verder worden ontwikkeld kan de huidige impasse wordendoorbroken.Effecten van mitigerende maatregelen op geluidhinder zijn in iedere situatie goed in te schatten met vuistregels.