TOETS040918NiEuwEwaTErwETKaNSvOOrdErEgulEriNggEmiSTHetwetsvoorstelvoordenieuwewaterwetiseerderditjaarzonderstemmingdoordeEersteKameraangenomenenvervangtbinnenkortachtbestaandewettenophetgebiedvanwaterbeheerinNederland.dewaterwetregelthetbeheervanhetoppervlaktewater?nhetgrondwater.daarnaastisverbeteringvandesamenhangtussenderuimtelijkeordeningenhetwaterbeleid??nvandedoelen.inditartikelnemenwedeproefopdesom.iserwelsamenhangtussenderuimtelijkeordeningenhoogwaterveiligheid?JanmuntingaenwietseBurgerWATERWETPast dijkverbetering binnen het bestemmingsplan?TOETS040919DE AUTEUrsIr. J.K. Muntinga (0570-697947, j.muntinga@witteveenbos.nl) en W. Bur-ger MSc. (0570-697715, w.burger@witteveenbos.nl) zijn respectievelijksenior-projectleider en projectmedewerker bij de adviesroep Plan-studies en Verkenningen van Witteveen+Bos.E?n van de wetten die is opgegaan in de nieuwe waterwet is deWet op de waterkering (Wwk). De Waterwet bevat daarmee deregels voor de vaststelling van een `dijkversterkingsplan'(artikel 7 Wwk), dat onder de Waterwet (in artikel 5.5) als pro-jectplan wordt aangeduid. In de praktijk komt het veel voordat, tegelijkertijd met het vaststellen van het dijkversterkingsplan, ??n ofmeer bestemmingsplannen moeten worden aangepast (afdeling 3.1 Wetruimtelijke ordening). Deze aanpassing is dan noodzakelijk, omdat debestemde oppervlakte met waterstaatkundige doeleinden niet toereikendis voor de verbeterde en daarmee vaak verbrede dijk. Hiertoe dient dan deprocedure tot wijziging van het bestemmingsplan, volgens de Wet ruimte-lijke ordening (Wro), te worden doorlopen. Dit roept de vraag op of hetbestemmingsplan kaderstellend is voor het hoogwaterveiligheidsvraag-stuk. Of niet?Kaderstellende plannen zijn plan-m.e.r.-plichtigDe Wet milieubeheer bepaalt dat wettelijke en/of bestuursrechtelijk ver-plichte plannen plan-m.e.r.-plichtig zijn wanneer zij kaderstellend zijnvoor m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten. Een dijkverbetering kanzoals genoemd aanpassing van het bestemmingsplan noodzakelijk maken.Om vertraging te voorkomen, is het dan verstandig om de aanpassing vanhet bestemmingsplan min of meer gelijk op te laten lopen met het opstel-len van het dijkversterkingsplan. Hierdoor kan het zo zijn dat het bestem-mingsplan eerder wordt vastgesteld dan dat het dijkversterkingsplan wordtgoedgekeurd. De vraag ontstaat dan of het bestemmingsplan kaderstellendis voor de m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteit: de dijkverbetering? Over-heden zullen ? vanuit risicomijdend gedrag ? al snel geneigd zijn om tekiezen voor de veilige weg en daarmee uit te gaan van kaderstellendheidvan het bestemmingsplan, waarmee sprake is van een plan-m.e.r.-plicht. Opde dan te volgen procedure en de (on)zin daarvan wordt hieronder inge-gaan. De stelling kan ook worden verdedigd dat het bestemmingsplan nietkaderstellend is voor de dijkverbetering. Ook hierop wordt verder inge-gaan.Wel kaderstellendWanneer geconstateerd wordt dat een dijkverbetering niet past binnen eengeldend bestemmingsplan, kan het bestemmingsplan als kaderstellendworden beschouwd voor deze verbetering. Immers, om de verbeteringmogelijk te maken moet eerst de planologische voorwaarde daarvoor wor-den gecre?erd. Dit heeft dan aanzienlijke consequenties voor de te volgenprocedure. De m.e.r.-procedure voor dijkverbetering wordt dan niet alleendoorlopen voor de activiteit zelf (dijkverbetering), maar ook voor de vast-stelling van het ruimtelijke plan dat deze activiteit mogelijk maakt. Datbetekent dat de dijkverbetering niet alleen besluit-m.e.r.-plichtig (project-plan) is, maar ook plan-m.e.r.-plichtig (bestemmingsplan). Gelukkig voor-ziet artikel 14.4b van de Wet milieubeheer (Wm) erin, dat in het geval erzowel een plan-MER als een besluit-MER voor ??n activiteit moet wordenopgesteld, ??n procedure moet worden doorlopen: namelijk die van hetbesluit-m.e.r.. Parallel aan het opstellen van het besluit-MER loopt de proce-dure voor het vaststellen van het project- of dijkverbeteringsplan ?n voorhet vaststellen van het (gewijzigde) bestemmingsplan. Beide proceduresmoeten zelfstandig worden doorlopen, met de daarbij behorende rechts-zekerheidswaarborgen.In deze situatie is er ??n startnotitie nodig, die zowel de start van de proce-dure voor plan-MER als besluit-MER vormt. Er wordt ook ??n MER gemaakt,die zowel als besluit-MER en als plan-MER fungeert. Dit MER levert zowel demilieu-informatie voor het Bevoegd Gezag dat het dijkverbeteringsplan? 2. ProjEcTProcEDUrE wATErsTAATswErkEnArtikel 5.5 ? Deze paragraaf is van toepassing op projectplannen tot aan-leg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen en, in de gevallenbij of krachtens provinciale verordening bepaald, op projectplannen vanbesturen van waterschappen voor de aanleg of wijziging van andere water-keringen dan primaire waterkeringen en op andere waterstaatswerken vanbovenlokale betekenis die met spoed en op geco?rdineerde wijze tot standmoeten worden gebracht.waNNEErEENmErzOwElalSBESluiT-mErENalSplaN-mErfuNcTiONEErT,iSdaTiNEffici?NTENEENdOuBlurEiNdEBESTuurliJKEprOcEdurE.TOETS040920WATERWETmoet goedkeuren (Gedeputeerde Staten), als voor de gemeenteraad die hetbestemmingsplan moet vaststellen. Parallel worden beide procedures door-lopen met de bijbehorende tervisielegging.Dit samengaan is, naar onze mening behalve ineffici?nt ook een doublurein de bestuurlijke procedure. Het betekent bijvoorbeeld dat belanghebben-den die bezwaar hebben tegen de dijkverbetering, diezelfde bezwaren inbeide procedures naar voren kunnen brengen. Op diezelfde bezwaren moetdoor beide Bevoegde bestuursorganen worden gereageerd. Met het risicodat een verschil in reactie weer wordt aangegrepen door belanghebben-den. Nog afgezien van de mogelijkheid dat beide Bevoegde bestuursorga-nen een verschillende visie kunnen hebben op de dijkversterking. Nog las-tiger wordt het indien in het te wijzigen bestemmingsplan meerdereandere activiteiten worden betrokken, bijvoorbeeld omdat toevallig tochhet bestemmingsplan buitengebied geactualiseerd moet worden. Immers,dan is het gehele bestemmingsplan opeens plan-m.e.r.-plichtig en kan eenbezwaar tegen een ander deel van het plan het hoogwaterveiligheidsbelangin de wielen gaan rijden.Niet kaderstellendIn afwijking van het voorgaande kan ook de stelling worden betrokken dathet bestemmingsplan niet kaderstellend (bedoeld) is. Immers, er is nietprimair een trac?- of ruimtelijke keuze aan de orde die bepaalt waar deversterking moet plaatsvinden (ruimtelijk vraagstuk), maar een technischeafweging met een inpassingsvraag waaruit een ruimteclaim voortkomt.De stelling dat het bestemmingsplan in de geschetste situatie bij de dijkver-betering niet kaderstellend is, vraagt er vervolgens wel om de vaststellingvan beide plannen in de goede volgorde op te nemen in de planning. Deplanning van het project moet dan zodanig worden opgezet, dat eerst degoedkeuring van het dijkversterkingsplan door Gedeputeerde Statenplaatsvindt en pas daarna het bestemmingsplan door de gemeenteraadwordt vastgesteld. Het bestemmingsplan is dan niet kaderstellend voor hetproject- c.q. dijkversterkingsplan, omdat het niet `de toon zet' voor dat-zelfde project- c.q. dijkversterkingsplan dat eerder wordt vastgesteld. Waar-om geeft de Wet milieubeheer (Wm) dan het bestemmingsplan wel aan alsmogelijk kaderstellend plan voor een dijkverbetering? Onderstaand voor-beeld kan dit illustreren.Het bestemmingsplan als kaderstellend plan, zoals de Wm hetbedoeld heeftEr zijn ook voorbeelden waarbij een ruimtelijke keuze wel de toon zet vooreen aanpassing van een primaire waterkering. Hoogwaterveiligheid is dandus niet de aanleiding. We geven een voorbeeld. Een aan een rivier gelegenbedrijventerrein wordt geherstructureerd: er zal een woonwijk met eenjachthaven worden aangelegd. Voor de bereikbaarheid van deze jachthavenmoet een doorsnijding of verlegging van de rivierdijk plaatsvinden: eenm.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteit. De ruimtelijke ontwikkeling vanhet gebied is hier dus de aanleiding om een besluit te nemen over de water-kering. Dit plan zet de toon voor het project- c.q. dijkversterkingsplan. Hier-door is het bestemmingsplan dus kaderstellend en wordt daarmee plan-m.e.r.-plichtig. Het plan-MER zal voor een belangrijk deel gaan over demilieueffecten van de aanpassing van de rivierdijk, maar ook de rest van deruimtelijke ontwikkeling. Parallel zal een m.e.r.-(beoordelings)proceduremoeten worden doorlopen voor de aanpassing van de rivierdijk gericht ophet besluit over het project- c.q. dijkversterkingsplan.Doorwerking als in de Trac?wetDe procedure voor aanleg of verbetering van een dijk vertoont overeenkom-sten met de aanleg of verbreding van een weg. Dat laatste is voor hoofd-infrastructuur geregeld in de Trac?wet.De Trac?wet is een wet die eigenlijk fungeert als een co?rdinatieregelingvoor de uitvoering van grote infrastructurele projecten. Met de Trac?wet isvoor de aanleg of het wijzigen van belangrijke infrastructurele trac?s eeneigen procedure in het leven geroepen. Doel is dat deze procedure nietmeer tijd in beslag neemt dan nodig, en toch een zorgvuldige procedure isvoor infrastructurele projecten.In de Trac?wet is opgenomen dat een vastgesteld trac?besluit doorwerkt inde geldende bestemmingsplannen. Gemeenten hebben de plicht hunbestemmingsplannen binnen een jaar aan te passen of te herzien op grondvan het vastgestelde en onherroepelijke trac?besluit, art. 15 lid 9 Trac?-wet. De vraag is waarom dit niet ook zou kunnen gelden voor door Gede-puteerde Staten goedgekeurde dijkversterkingsplannen. Met de Waterwetwordt immers onder meer het veiligheidsbelang gediend, zwaarwegendgenoeg lijkt ons in vergelijking met het mobiliteitsbelang, om doorwer-king ook in de Waterwet op te nemen.Er lijkt dus veel voor te zeggen. De rechtszekerheid is immers al gewaar-borgd in de procedure die in de Waterwet is vastgelegd. Verder is vanbelang dat wordt voorkomen dat er dubbele bestuurslasten optreden. Hetbespaart namelijk de inspanning die moet worden verricht voor de co?rdi-HETiSgEwENSTdaTdEwETgEvErmEErduidEliJKHEidScHEpTOvErHETKadErSTEllENdziJNvaN(ruimTEliJKE)plaNNENvOOrm.E.r.-(BEOOrdEliNgS)-plicHTigEacTiviTEiTEN.TOETS040921natie van beide procedures, voor het voeren van beide openbare proce-dures ?n voor het vaststellen van de plannen door twee bestuursorganen.Via doorwerking kan eenvoudig worden bepaald dat de gemeenteraad hetwaterschapsbestuur volgt, door doorwerking op te nemen in de wet. Alslaatste argument ? maar niet onbelangrijk ? geldt het sneller kunnen door-lopen van procedures. De laatste tijd staat dit, mede door het advies van deCommissie Elverding, nadrukkelijk in de belangstelling.ConclusieGeconcludeerd kan worden dat omtrent het kaderstellend zijn van (ruim-telijke) plannen voor m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten onduide-lijkheid kan bestaan. In de praktijk wordt hiermee door bestuursorganenverschillend omgegaan. Het is gewenst dat de wetgever hierin meer duide-lijkheid schept.Een tweede conclusie is dat er via doorwerking van project- c.q. dijkverster-kingsplannen naar ruimtelijke plannen (maar ook andersom) procedure-winst valt te behalen: je hoeft immers niet meer parallel een plan-MER eneen besluit-MER op te stellen en beide procedures te doorlopen. Dit is ookvoor de burger beter te begrijpen en komt de acceptatie van het m.e.r.-instrumentarium ten goede. Helaas heeft de wetgever bij het opstellen vande Waterwet deze kans laten liggen. Op dit moment is het (waarschijnlijk)te laat om onze suggestie nog in de Waterwet op te nemen. Deze wet isimmers vastgesteld en wordt waarschijnlijk per 1 december 2009 vankracht. Wellicht is het mogelijk om de doorwerking in de bestemmings-plannen op te nemen in de Waterwet als de eerste wijzigingen moeten wor-den opgenomen. In deze tijd, waarin veel aandacht is voor het vereenvou-digen van procedures en het beperken van bestuurlijke drukte, lijkt ons diteen wenselijke regeling. Het vraagt wel dat de gemeente een stukje vanhaar autonomie inlevert. In de procedure voor het vaststellen van het pro-jectplan voor de dijkverbetering heeft de gemeente echter de mogelijkheidom eventuele bezwaren tegen de uitwerking van de dijkverbetering in eenzienswijze in te brengen. Op deze manier is de rechtspositie van de ge-meente gewaarborgd. Is de strook met waterstaatkundige bestemming voldoende voor toekomstige dijkverbetering?