TOETS0408Onlangs deed de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raadvan State uitspraak in de beroepsprocedure over de N210,de provinciale weg tussen Krimpen aan de IJssel en Bergambacht. De bezwaren zijn ongegrond verklaard. Nu deruimtelijke procedure is afgerond, is niet alleen de wegdefinitief vrij voor de vernieuwing van de N210, maar ook voor een artikelover dit bijzondere project: bijzonder in de manier waarop bij dit projectde publieke procedure (m.e.r. en bestemmingsplan) en private procedure(aanbesteding in de vorm van een contract waarin zowel ontwerp als aanleg en onderhoud zijn opgenomen) zijn verweven. Overigens richtte hetberoep zich niet op het MER, maar op een aantal andere onderdelen van deprocedure (verkeersgegevens, geluidhinder, noodzaak voor aanleg van eenrotonde en een aansluitend wegvak).N210:eenbijzonderewegDe provinciale weg N210 is de belangrijkste weg door de Krimpenerwaard.De weg verbindt Krimpen aan de Lek ? bij de Algerabrug over de HollandseIJssel ? via Schoonhoven met IJsselstein. Voor de ontsluiting van de Krimpenerwaard is de N210 essentieel.De ondergrond in de Krimpenerwaard bestaat uit een ruim 10 meter dikpakket veen: zeer ongeschikt als fundering voor een weg. In de jaren dertigen veertig van de vorige eeuw is in dit gebied de N210 aangelegd. Daarbij isdestijds gekozen voor een unieke constructie. De weg is niet op een zandbedPubliEkENPrivaaTMaaTwErklEvErTrESulTaaTDeoverheidstreeftnaareengroterebetrokkenheidvandemarktbijhetontwikkelenenuitvoerenvanoplossingenvoor(bijvoorbeeld)bereikbaarheidsproblemen.Datkantotgevolghebbendatbijdevoorbereidingvaneenprojectdepubliekeprocedures(m.e.r.enruimtelijkplan)samenopgaanlopenmetdeaanbesteding(privateprocedure).Ditbiedtkansen,maargeeftookrisico's,envraagtdaaromomeenuitgekiendeafstemmingtussendebeideprocedures.DitartikelgaatinopdeaanpakdieisgevolgdbijdeprovincialewegN210,eenaanpakdiehetmogelijkheeftgemaaktomrelatiefsnelmetdedaadwerkelijkeuitvoeringtestarten.lexruniapubliek-privaatgelegd, zoals veel andere wegen in dergelijke gebieden, maar steunt op(houten) palen. De fundering van de N210 bestaat uit betonnen bakkenmet een lengte van ongeveer 24 meter, die steunen op een groot aantalhouten palen die tot de pleistocene zandondergrond reiken. In de bakkenis een zandbed aangebracht waarop de asfaltverharding ligt. Deze constructie is ? in tegenstelling tot andere funderingen ? nagenoeg zettingsvrij. De weg ligt er dan ook nog strak bij, zonder de voor wegen in veengebieden kenmerken hobbels ter plaatse van duikers en (gefundeerde) bruggen. En de weg ligt inmiddels iets hoger dan de enigszins door inklinkinggedaalde omgeving.De bijzondere constructie van de weg is echter ook de oorzaak van specifiekeproblemen: als de palen onder een betonbak het begeven, verzakt de gehelebak en ontstaat in een zeer kort tijdsbestek ? binnen een dag ? een voor wegverkeer onneembare barri?re. Als zo'n verzakking zich voordoet, is van de eneop de andere dag de Krimpenerwaard nog nauwelijks bereikbaar. En het adhoc herstellen van de schade vraagt veel inspanningen.Rond de eeuwwisseling deed zich een aantal van dergelijke calamiteiten voor.De oorzaak van het falen is waarschijnlijk gelegen in een combinatie vanfactoren: veel verkeer en (veel) hogere aslasten van het (zware) vrachtverkeerdan waarmee bij de aanleg is gerekend, gecombineerd met een zijdelingsedruk op de palenconstructie door de parallelweg, die niet op palen is gefundeerd, maar in de loop der tijd geleidelijk is voorzien van een dikke laag verhardingsmateriaal. Ook de dalende grondwaterstand kan een rol spelen.TOETS0408DE AUTEURLex Runia (0162487395, lex.runia@oranjewoud.nl) is senioradviseurruimte en milieu bij ingenieursbureau Oranjewoud BV en redacteurvan Toets.en beheer is interessant voor marktpartijen in een `design, build and maintain'contract. Vanwege het cruciale belang van de weg werd vastgelegd datN210 niet voor verkeer mocht worden afgesloten.De opdracht van GS om de vernieuwing voortvarend aan te pakken ?n demarkt te betrekken bij ontwerp en onderhoud leidde al snel tot enkele conclusies. Vernieuwing van de N210 bleek, vooral vanwege de eis om de wegduurzaam veilig te maken, niet mogelijk binnen de vigerende bestemmingsplannen; voor een nieuw bestemmingsplan was een m.e.r. noodzakelijk. En:het inschakelen van de markt kon niet wachten tot de ruimtelijke procedures zouden zijn afgerond, zowel vanwege de tijd als vanwege de inhoudelijke relaties tussen aanbesteding en bestemmingsplan. Besloten werd tothet parallel doorlopen van enerzijds het opstellen van het MER en het bestemmingsplan en anderzijds de aanbestedingsprocedure.Kort na het besluit van GS om de N210 aan te pakken is gestart met eenverkenning van de mogelijkheden voor de vernieuwing van de N210. Daaruit kwamen in principe twee oplossingsrichtingen naar voren, namelijkvernieuwing van de (constructie van de) bestaande N210 of het vervangenvan de N210 door een nieuwe weg in een 30 meter brede strook ten zuidenvan en direct naast de bestaande weg. Een nieuw trac? werd niet overwogen.Voor beide oplossingsrichtingen is een breed scala aan technische mogelijkheden aanwezig.ruimtevoordemarktDe aard van de problematiek ? lastige ondergrond, geen mogelijkheid omverkeer stil te leggen, de afweging tussen aanleg en onderhoud ? was debasis voor de keuze van de contractvorm. Er werd gekozen voor een contractwaarin de markt, op basis van een grotendeels functioneel programma vaneisen, werd gevraagd een duurzame wegverbinding tot stand te brengen,voor een lange periode te onderhouden, en na afloop van die periode over tevoortvarendeaanpakVoor de gebruikers, de streek en de eigenaar en beheerder van de N210, deprovincie ZuidHolland, was deze onzekere situatie ? elk moment kan eenvolgende bak het begeven ? onacceptabel. Zonder maatregelen zou onzekerheid blijven bestaan over een goede bereikbaarheid van de Krimpenerwaard.In 2003 besloot ZuidHolland daarom tot een voortvarende aanpak van devernieuwing van de N210.EENbijzONDErEONDErgrONDENEENbijzONDErEcONSTrucTiEgEvENbijzONDErEPrOblEMENEr werd een budget beschikbaar gesteld, een streefdatum voor het openstellen van de vernieuwde N210 vastgesteld, en de keuze gemaakt om marktpartijen een belangrijke rol te geven bij de vernieuwing. De bijzondere situatie? een onmisbare weg door een lastig gebied ? leek geschikt om de markt tevragen om creatieve oplossingen voor de vernieuwing. Ook de afwegingtussen enerzijds de constructie en de kosten van aanleg en anderzijds de kosten en gevolgen (zoals een tijdelijke afsluiting van de weg) van onderhoudTOETS0408dragen aan de provincie. De vergoeding voor de aannemer is onder anderegebaseerd op de mate van beschikbaarheid van de weg.De creativiteit werd verwacht, en is uiteindelijk ook gekregen, bij het bedenken van een funderingsconstructie voor de vernieuwde N210, en voor eenaanlegfasering die ervoor zorgt dat het verkeer op de N210 zo weinigmogelijk hinder ondervindt. Uiteindelijk zijn, na een selectiefase, driemarktpartijen geselecteerd om een aanbieding te doen. Hiervan heeft uiteindelijk ??n aannemer het contract gekregen.verknopingvanpubliekenprivaatIn een vroeg stadium van het project is nagedacht over de manier waaropde publieke en private procedures afzonderlijk en in samenhang zoudenmoeten worden aangepakt. Onder andere op basis van het vooronderzoek? dat nog maar een beperkte (ruimtelijke) bandbreedte liet zien ? is besloten tot een aanpak waarin het MER een zodanige opzet kreeg dat dit devolledige breedte van mogelijke oplossingsrichtingen in beeld zou brengen.Daarbij moesten de conclusies van het MER leiden tot keuzes in het bestemmingsplan en in eisen en randvoorwaarden in de aanbestedingsdocumenten. Er is gekozen voor een opzet waarbij de marktpartijen geen rolspelen in het opstellen van het MER of het aandragen van alternatievenvoor het MER. De startnotitie m.e.r. is gebruikt om de ruimtelijke bandbreedte in te perken.publiek-privaatMErenbestemmingsplanVoor het MER is vanzelfsprekend als uitgangspunt gehanteerd dat de daarinopgenomen alternatieven zowel de bandbreedte van de op basis van hetvooronderzoek ingeperkte oplossingsrichtingen moet afdekken, als de doorde markt (in een later stadium) aangedragen concrete, technische plannenmogelijk moeten maken. De uiteindelijke, mede op basis van het MERbepaalde bandbreedte voor de oplossingsrichtingen is overgenomen in hetbestemmingsplan. Daarbij zijn, mede op grond van het MER, beperkingenen randvoorwaarden zijn benoemd. Meer concreet: in het bestemmingsplanis de gehele zone ? bestaande weg plus strook van 30 meter ? opgenomenmet de bestemming `verkeersdoeleinden', maar met een duidelijke beperking ten aanzien van de toegestane breedte van de verharding. Dit gaf aande marktpartijen de keus tussen het vernieuwen van de bestaande N210 enhet aanleggen van een nieuwe weg langs de bestaande. In het laatste gevaldient de `oude' N210 te worden verwijderd.In de richtlijnen is specifieke aandacht gevraagd voor de effecten in de aanlegfase; deze zijn vanzelfsprekend sterk gerelateerd aan de wijze van funderen van de weg. Om dit aspect te kunnen beschrijven was vanwege de parallelle procedures een marktconsultatie niet mogelijk. In plaats daarvan is ineen werksessie een aantal deskundigen geraadpleegd over mogelijke innovaties op het gebied van wegfundering. De resultaten hiervan zijn gebruiktvoor het MER.Figuur1.Deverknopingvanpubliekenprivaat.publieke procedure private proceduregezamenlijkestrategieenplanningstartnotitieeninspraakMErenvoorontwerp-bestemmingsplaninspraak,adviesentoetsingOntwerp-bestemmingsplanvastgesteldbestemmingsplanvervolgproceduresverkenningaanbestedings-documentenselectiefaseaanbiedingsfasewinnende aanbieding /keuze marktpartijvervolgcontracteringenuitwerkingTOETS0408DeverknopingindepraktijkVoor de verknoping van de parallelle procedures is een gedetailleerd stappenplan gemaakt. Hierin zijn de onderlinge relaties en afhankelijkhedentussen de stappen in beide procedures opgenomen. Het zwaartepunt van deverknoping lag in de periode tussen het afronden van het MER en het vaststellen van het bestemmingsplan door de gemeenteraden. In deze periode,die ongeveer een jaar duurde, vond dus zowel de inhoudelijke en procedurele afronding plaats van MER en bestemmingsplannen, als het uitnodigen van de marktpartijen, het selecteren van drie aanbieders en het kiezenvan de winnende aanbieding.In de verknoopte procedure leverde het (concept)MER en het (concept)voorontwerpbestemmingsplan input voor het programma van eisen, selectiecriteria en gunningscriteria in de aanbestedingsprocedure. Het MER en de aanbestedingsdocumenten zijn gezamenlijk in GS behandeld en goedgekeurd.In de verschillende stappen van de aanbesteding is rekening gehouden methet inbrengen van de resultaten van inspraak en advies op MER en voorontwerpbestemmingsplan. In de aanbestedingsprocedure was, zoals gebruikelijk, op een aantal momenten rekening gehouden met het verstrekken vaninlichtingen aan de aanbieders. In dit geval zijn de inlichtingen mede bedoeld en gebruikt om de groeiende duidelijkheid (en eventuele nieuwe inzichten door inspraak en advies) in de publieke procedure in te brengen inde private procedure. En bij de finale beoordeling van de drie aanbieders iseen toets uitgevoerd of deze passen binnen de definitief vast te stellen bestemmingsplannen (en binnen de effectbeschrijving van het MER). Op dezemanier werd de aanbieders ruimte geboden om een goede oplossing te bedenken en uit te werken, maar werd tevens gewaarborgd dat deze werd gedekt door MER en ruimtelijk plan.besluit:bestemmingsplanindriegemeentenHet probleemtraject van de N210 ligt in drie gemeenten: Krimpen aan deIJssel, Nederlek en Bergambacht. Om de vernieuwing mogelijk te makenwas een concreet ruimtelijk plan nodig: een bestemmingsplan. Dit leverdeals extra complicatie voor de planning de noodzaak om de m.e.r. en bestemmingsplanprocedure in drie gemeenten te doorlopen. In de procedure tradde provincie op als initiatiefnemer en de drie gemeenten als bevoegd gezag.Om de procedures en de besluitvorming in de drie gemeenteraden soepel telaten verlopen is ? op kosten van de provincie ? een co?rdinator aangesteld.Uiteraard is ??n MER opgesteld en ??n bestemmingsplan, dat in de driegemeenten voor het op hun grondgebied betrekking hebbende deel is vastgesteld.EENParallEllEaaNPakvaNPrOcEDu-rESMaakTEENSNEllEaaNlEghETMOgElijkEnkele data: in 2003 is in het programma van het nieuwe ZuidHollandsecollege van GS de `hernieuwbouw' van de N210 als een speerpunt opgenomen; de startnotitie m.e.r. werd door de initiatiefnemer (GS van ZuidHolland) vastgesteld op 14 december 2004; het toetsingsadvies van de Commissie m.e.r. dateert van 20 maart 2006. Het bestemmingsplan voor de vernieuwing van de N210 is door de drie gemeenten vastgesteld in september 2006,waarna in april 2007 de provincie goedkeuring heeft verleend. De bouwwerkzaamheden zijn medio 2007 gestart.Figuur2.DeconstructievolgenswelkedeN210momenteelwordtgerealiseerd.afdrachtbelastingTOETS0408Kortom: de parallelle aanpak van de procedures heeft het mogelijk gemaaktom in een tijdsbestek van ongeveer vier jaar te komen van een voornementot daadwerkelijke uitvoering. In deze periode heeft tevens de grondverwerving plaatsgevonden. Een belangrijke factor in het snel doorlopen is uiteraard ook strakke regie van de provinciale projectgroep geweest.conclusieHet voorbeeld van de N210 laat zien dat een op maat gesneden verknopingvan de publieke procedures (bestemmingsplan en m.e.r.) met de private procedure (het selecteren van een marktpartij voor ontwerp, aanleg en onderhoud) snel en succesvol kan zijn. Een belangrijk doel van de provincie ? hetbenutten van de creativiteit van de markt ? is hierbij gerealiseerd.Naast de door Rijkswaterstaat uitgewerkte `vervlechting' dan wel `verknoping' van aanbesteding en m.e.r./ruimtelijke besluiten (procedure van deTrac?wet) bestaan er andere mogelijkheden voor de gecombineerde aanpakvan de beide procedures. Welke aanpak voor een gegeven project wordt gekozen hangt af van een aantal factoren, zoals de mate waarin en voor welkeonderdelen creativiteit van de markt wordt gevraagd, de snelheid die wordtbeoogd en de risico's die men bereid is te lopen. Uiteraard spelen ook deprojectkarakteristieken een rol. De casus van de N210 ? geen trac?alternatieven, duidelijke bandbreedte voor de oplossingen ? is in dit opzicht niet alte ingewikkeld.Randvoorwaarde is uiteraard dat wordt voldaan aan de formele vereistenvan zowel m.e.r. en bestemmingsplan als van de aanbestedingsprocedures.Voor m.e.r. geldt bijvoorbeeld op basis van Wm artikel 7.10, lid b sub 2 dat`de redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven' moeten wordenonderzocht. Als het aandragen van oplossingsrichtingen (in het MER: alternatieven) aan de markt wordt overgelaten ?n de selectie van aanbiedersmede wordt gebaseerd op gunningscriteria die niets met milieugevolgen temaken hebben, ontstaat het risico dat niet wordt voldaan aan deze wettelijke bepaling. Dit vraagt van MERmakers een kritische houding en betrokkenheid bij de aanbesteding. Daarnaast is van belang dat de aanpak zodanigmoet zijn dat marktpartijen daadwerkelijk bereid zijn hun creativiteit inhet project te steken: (ook) voor hen moet het iets opleveren.bETrEkMEr-MakErSOOkbijDEaaNbESTEDiNgSPrOcEDurEEn tot slot: een zorgvuldige aanpak van inhoud en procedures is noodzakelijk. In het geval van de N210 is in het kader van zowel de private als de publieke procedure de rechter om een oordeel gevraagd. In beide proceduresheeft overigens de aanpak van de procedures geen rol gespeeld. Ook bij andere projecten ? het gaat immers om grote belangen voor de marktpartijenen om projecten met duidelijke milieugevolgen ? is de kans groot dat bijeen rechter verantwoording moet worden afgelegd. publiek-privaat