TOETS0407KOSTEn/baTEn-raTiOinEngElandvEElbElangrijKErMarKTEngEldbijhOOgwaTEr-bESchErMingindetweevoorafgaandeeditiesvanditbladverschenenartikelenoverdeprocedureleenprocesmatigeverschillenbijhoogwaterbescherminginEngelandennederland.hetgesprekmetonzeburenwordtinditslotakkoordvanhetdrieluikafgerond.hetaccentligtopdefinanci?leenzakelijkekant.derolvangeld,derolvanmarktpartijen,derolvankosten/baten-analyses?watdatbetreftiserechteenwereldvanverschiltussennederlandenEngeland.vooreendeelkomtditdoordatoverstromings-risico'sinEngelandnueenmaalvaneenandereordezijn,wanterisbijnaaltijddrooglandnabij.Maarerisookeenverschilin`cultuur'.roelnijsten,lydiaTuteinnolthenius,MarinetteMulenjannuesinkHOOGWATERFOTO:sxc.hudeMaasinrustigetijden.TOETS040725bij de hoogwaterbescherming zijn er belangrijke verschillentussen Engeland en Nederland. Het belangrijkste verschil is degeografische context en het gevolg hiervan voor de risico's bijoverstromingen. Nederland is een delta met enkele grote laag-landrivieren. Van het land ligt 60% onder NAP, waaronder dehele Randstad. Daarmee is de kans op dodelijke slachtoffers bij een over-stroming veel groter dan in Engeland. Dit maakt dat de Nederlandse over-heid van oudsher tot doel heeft het land tegen het water te beschermen endat normen wettelijk vastgelegd zijn. Inmiddels wordt circa 65% van hetBruto Nationaal Product beneden de zeespiegel verdiend. De risico's voorbewoners en economie zijn groot.Omdat de risico's in Engeland lokaler en kleiner zijn ? er is (bijna) altijddroog land nabij ? zijn de normen slechts indicatief geregeld. Ook zijn deeconomische risico's minder groot, hoewel de Londense City laag ligt. Ditgebied kent als enige een hoog beschermingsniveau van 1:1.000 per jaar (tervergelijking: voor onze Randstad geldt 1:10.000).Kosten/baten-ratioHoewel Engeland dicht bij Nederland ligt, zijn er grote culturele verschil-len. In Engeland is het ondenkbaar dat de overheid haar geld besteedt aanniet-renderende projecten. De manier waarop de verhouding tussen de kos-ten en de baten van een project wordt bepaald, is cruciaal voor de slaagkansvan een project. Investeren in een project met een kosten/baten-ratio klei-ner dan 1 staat, in het Angelsaksische denkmodel, gelijk aan verkwanselingvan belastinggeld en is `not done' en derhalve (wettelijk) niet toegestaan. Opdeze regel is slechts ??n uitzondering mogelijk, namelijk wanneer schadeaan Natura 2000-gebieden optreedt.In beide landen is geld een belangrijk sturend middel. Maar in Engeland isbij hoogwaterbeschermingsprojecten de rol van de kosten/baten-ratio extragroot. Niet alleen bepaalt deze ratio of er geld in het project ge?nvesteerdwordt, ze bepaalt ook het voor het gebied realistische beschermingsniveau.Doordat er geen wettelijk verankerde veiligheidsnormen zijn, is in hoogwa-terbeschermingsprojecten de kosten/baten-ratio doorslaggevend bij hetbepalen van een realistisch beschermingsniveau.De alternatieven in Engelse MER'en beschrijven verschillende bescher-mingsniveaus. De alternatieven die worden ontwikkeld zijn veelal:1. niets (aan de kering) doen, laat de rivier de ruimte nemen (`managedretreat');2. doe het minimum (onderhoud);3. handhaaf het huidige beschermingsniveau (onderhoud);DE AUTEURsRoel Nijsten (015-2518343; roel.nijsten@rws.nl) is adviseur bij het Trac?/m.e.r. centrum, Dienst Weg- en Waterbouwkunde, Rijkswaterstaat.Lydia Tutein Nolthenius (06-51515533; Lydia.tuteinnolthenius@dhv.nl)is senior adviseur omgevingsmanagement planstudies bij DHV. Mari-nette Mul (033-4683174; marinette.mul@dhv.nl) is adviseur planstudiesbij DHV. Jan Nuesink is senior adviseur planstudies bij DHV.4. handhaaf de huidige beschermingskans van overstromen in overeen-stemming met de verwachte klimaatsverandering;5. verhoog het beschermingsniveau, rekening houdend met klimaats-verandering.In elk Engels hoogwaterproject wordt de discussie over de mogelijke veilig-heidsnorm gevoerd. Afhankelijk van de te beschermen waarden wordt eenveiligheidsniveau gerechtvaardigd. Ook een verlaging van het veiligheidsni-veau is een re?el alternatief. De keuze tussen de alternatieven wordt ingrote mate bepaald door de maatschappelijke kosten/baten-ratio en het lan-delijk jaarlijks beschikbare budget. Hierdoor kunnen de beschermings-niveaus dan ook op zeer korte afstand van elkaar verschillen.In Nederland worden de alternatieven alleen op niveau 4 ontwikkeld. Allealternatieven zijn erop gericht het beschermingsniveau minimaal te behou-den, vooruitlopend op veranderende klimaatcondities. De discussie gaatover de manier waarop de veiligheid bereikt wordt. In die discussie spelende aanleg en onderhoudskosten van de alternatieven een belangrijke rol.Voor de PKB Ruimte voor de Rivier had het Kabinet een budget van 1,9 mil-jard euro. Er bleken re?le alternatieven te zijn voor dat bedrag, maar geko-zen is voor een duurder pakket van 2,2 miljard euro waarbij onder anderemeer ruimtelijke kwaliteit wordt bewerkstelligd en waarvoor een groterdraagvlak is. Het Kabinet heeft dit bedrag tot en met 2015 beschikbaar.De rol van geld kan in Engeland zo veel zwaarder wegen, omdat de kans opdoden en gewonden lager is dan in Nederland en de cultuur veel meer opzelfredzaamheid is gericht.Figuur1.areaalbenedenzeespiegelniveauinnederland.TOETS040726MKbaalszeefVoor de PKB Ruimte voor de Rivier heeft het Centraal Plan bureau (CPB)een maatschappelijke kosten/baten-analyse (MKBA) uitgevoerd. Het CPBheeft deze in twee delen gesplitst:? Is verhoging van de veiligheid langs de rivieren nu een nuttige zaak? Ditis het eerste deel, het veiligheidsonderzoek.HOOGWATER? Wat is de relatieve effici?ntie van de voorgestelde maatregelen tegen over-stroming? Dit is het tweede deel, de kosteneffectiviteitsanalyse (KEA).Uit het veiligheidsonderzoek komt naar voren dat investeren in de veilig-heid economisch nuttig is. De kosteneffectiviteitsanalyse was een hulpmid-del om uit 600 mogelijke maatregelen de alternatieven voor een hele rivier-tak samen te stellen. Daarvoor werden de maatregelen op kosteneffectiviteiten op veiligheidswinst, ruimtelijke kwaliteit, potentie voor natuurontwik-keling en recreatie beoordeeld. De uitkomsten dienden als `de grove zeef'.Elk mogelijk alternatief is vervolgens beoordeeld op technische haalbaar-heid en draagvlak. De drie factoren kosteneffectiviteit, technische haalbaar-heid en draagvlak waren uiteindelijk bepalend voor de keuze van het voor-keursalternatief door het Kabinet.jaarlijksbudgetIn Engeland wordt jaarlijks in de overheidsbegroting het bedrag voor `floodprotection' vastgesteld. De omvang van dit bedrag bepaalt welke projectendoorgang kunnen krijgen. Dit zijn de projecten met de beste verhoudingtussen baten en kosten. Kosten en baten worden bepaald op basis van econo-mische, sociale en milieufactoren.Het Environment Agency heeft een systeem ontwikkeld dat deze geldstroomverantwoordt. Dit systeem bestaat uit vier stappen.? Als eerste zijn op nationaal niveau de gebieden bepaald met de grootsteoverstromingsrisico's. Dit op rivierdynamiek gebaseerde model geeftrode, oranje en groene gebieden aan.? In de tweede stap worden alleen voor `high risk areas' (de rode gebieden)projecten uitgevoerd om de overstromingsrisico's te reduceren. Op ditmoment zijn er al te veel rode projecten voor het beschikbare budget;voor de oranje en groene gebieden is dus geen geld van de nationale over-heid beschikbaar.? In de derde stap wordt voor de geselecteerde projecten een MER gemaakt.Van de alternatieven in het MER wordt de kosten/baten-ratio bepaald. Debaten van het voorkeursalternatief moeten de kosten overstijgen.? In de vierde stap wordt een ranking gemaakt van de kosten/baten-ratio'sFOTO:sxc.huEErlijKEvErgElijKingwanneerdekosten/baten-analyseeenbeslissenderolindebesluitvor-mingheeft,ishetvanbelangdatiedereendezeanalyseopdezelfdemanieruitvoert.Perslotvanrekeningiseenkosten/baten-analyseeenmodelberekening.hetisbekenddatdeinvoerdeuitkomstvanhetmodel bepaalt. voor projectleiders en belanghebbenden is het zeerverleidelijkdekosten/baten-ratiozogunstigmogelijktelatenuitpak-kenomzohoogmogelijkinde`ranking'teeindigen.voordeeerlijkevergelijking van projecten en een snelle besluitvorming is dit echterfunest.deEngelseEnvironmentagencyheeftdaaromeennationaalteam(nationalreviewgroup)datcontroleertofdekosten/baten-ana-lyse eerlijk en volgens de standaard regels uit de handleiding is gemaakt.integenstellingtotinEngelandzijninnederlandkosten/baten-analy-ses nog niet ge?nstitutionaliseerd bij investeringsprogramma's voor waterprojecten.hetMinisterievanverkeer&waterstaatwerktsinds1januari 2007 wel met een `OEi' (`Overzicht Effecten infrastructuur')voor natte projecten. deze vereenvoudigde kosten/baten-analysewordtnutoegepastopeenaantalpilots,maarzaloptermijngeneriektoegepastwordenopalleprojecteninhetkadervanwaterbeheeren/ofwaterkeren(`SniP-projecten').lastigpuntinzowelEngelandalsneder-landbetrefthetmonetariserenvanzachtewaardenzoalsnatuur.TOETS040727van alle projecten. De projecten met de beste verhouding tussen opbrengsten kosten staan het hoogst op de lijst en hebben de meeste kans op finan-ciering.KosteneffectiefenduurzaamOpvallend is dat Engeland bij investeringen op het gebied van waterveilig-heid de keuze baseert op economische factoren ?n milieufactoren. De MKBAen het plan-MER zijn via een planningscyclus aan elkaar verknoopt en wor-den gebruikt om keuzes binnen het investeringsprogramma te maken. InNederland is een dergelijke integrale benadering van duurzaamheid en eco-nomie nog geen gemeengoed.Een voorbeeld van deze integrale benadering is het kustbeheer. De Engelsenkiezen op een aantal locaties voor `managed retreat', waarbij de kust (inclu-sief de aanwezige woningen) langzaam afkalft. Dit is in Nederland ondenk-baar. Het niet uitvoeren van kustsuppleties is in Engeland niet enkel ingege-ven door een slechte kosten/baten-ratio, maar ook door de gedachte datvoortdurende kustsuppleties niet duurzaam zijn. In dezelfde lijn ligt hetvraagstuk of het duurzaam is om laag gelegen gebieden en polders in Enge-land droog te blijven pompen.EarlymarketinvolvementHet Engelse Environment Agency heeft veel ervaring met innovatief aanbe-steden. Het meest opvallende element daarbij is dat er standaard een aan-nemer (tegen betaling) wordt betrokken in het planproces. Hiervoor heefthet Environment Agency een raamcontract met een groep aannemers afge-sloten. In de uitvoering is dan sprake van `partnering': aannemer, opdracht-gever en ingenieursbureaus zorgen gezamenlijk voor een geoptimaliseerdproject. Risico's en meevallers kunnen met elkaar worden gedeeld op basisDEFRA = Department of Environment Food and Rural AffairesEA = Environment AgencyNEAS = National Environment Assessment ServiceCFMP = catchment flood management planSEA = strategic environmental assessment (plan-m.e.r.)EIA = environmental impact assessment (besluit-m.e.r.)Tabel1.vergelijkingvandebeschermingtegenhoogwaterinEngelandennederland?watkanenwatmoet.Engeland NederlandGeografie97relatiefkleinestroomgebiedengelegeninmiddelhooglandenlaagliggendemondingennaarzee.grote,grensoverschrijdendestroomgebieden;laagland,deltavanrijnenMaas.Gevolgengrotegebiedenlopenkansopoverstroming.circa1,8miljoenhuishoudens(ca.5miljoenmensenen140.000bedrijven)lopengevaar.velemalenperjaaroverstromingswaarschuwingen.Meerdandehelftvanhetlandoverstroomtzonderbedijking:denatieisafhankelijkvanbeschermingtegenoverstroming.circa10miljoenmensenlopengevaar.Veiligheidsnormenindicatiefpertypelandgebruik.Plaatselijkgeselecteerdbinnendenationalerichtlijn,gebaseerdopkosten/baten-ratio.van1/50perjaarinhetbinnenlandtot1/300perjaarlangsdekust;1/1000perjaarinlonden.centraalvastgelegdindewetopdewaterkering.van1/1250perjaarlangsderivierentot1/10.000perjaarlangsdekust.Institutiehoogwaterbescherming1ministeriedEFrametuitvoeringzoweldoorlagereoverhedenalsgemeentenalsdoorhetnationaleagentschapEametregionalecimmissies.1ministerievanverkeer&waterstaatmetuitvoeringdoorlagereoverheden:provinciesenwaterschappen.Aanpak m.e.r.-internopstellenrichtlijnendoornEaS.-internetoetsdoornEaS.-consulterenomgeving.-wettelijk:inspraakstartnotitieenMErenadviezendooronafhankelijkecommissiem.e.r..adviezenzijnopenbaar.-rwSTrac?-m.e.r.centruminternevoortoetsenrwSprojecten.Planningscyclus-cFMPmetvrijwilligSEa;samenhangendesetbeleidsmaatregelen;iedere5jaarherzien.-StrategischplanmetvrijwilligSEa;typemaatregelenenlocatie.-Schemedesign/ontwerppermaatregelmetsomsEia(afhankelijkvanmilieueffecten).-PKb(=samenhangendpakketmaatregelenmettypemaatregelenlocatie)metstrategischMEr(=nuplan-MEr).-inrichingsplanpermaatregelmetbesluit-MEr(indienm.e.r.-plichtig).Budgetnationaalbudgetvooronderhoud,bedieningennieuwbouwvoordekustengroterivieren.nationaalbudgetvoornieuwbouw;onderhoudenbedieningvoornamelijkuitlokalewaterschapslasten.TOETS040728van `target cost'. Het belangrijkste voordeel voor de opdrachtnemer en op-drachtgever is dat zij reeds in de planstudiefase weten dat oplossingen`buildable' zijn. Uit concurrentieoogpunt valt er, vanuit de EU-richtlijnen,het nodige af te dingen op dergelijke raamovereenkomsten waarbij aanne-mers reeds vroeg gecontracteerd worden. In de loop van 2007 zal het sy-steem worden geoptimaliseerd, zodanig dat er gedurende de planvormingvoldoende concurrentie mogelijk blijft.Ook in Nederland is er een duidelijke trend naar intensiever en vroeger be-trekken van de markt bij het planproces van overheidsprojecten. Waar bijvoor-beeld het Ministerie van Verkeer & Waterstaat traditioneel planvoorbereidingen ontwerp in eigen hand hield en het uit te voeren werk als kant-en-klaar be-stek aanbesteedde, zijn nu innovatieve contractvormen als DBFM (Design,Build, Finance and Maintenance) in opkomst.Een van de nieuwigheden in aanbestedingsland waarmee volop ervaring wordtopgedaan, is de concurrentiegerichte dialoog. In de consultatiefase wordt metgeselecteerde marktpartijen gesproken over defini?ring van de scope, de wen-sen en risico's en hoe ruimte te cre?ren voor optimalisaties. In de dialoogfaseworden de kaders vastgesteld en kan de opdrachtnemer bepalen in hoeverre hijbepaalde risico's naar zich toe wil trekken en dat doorvertalen in de prijs vaninschrijving. De opdrachtgever beoordeelt de inschrijvingen en gunt aan deeconomisch meest voordelige inschrijver. Deze aanpak is vooral te zien in groteinfrastructuurprojecten, maar in de toekomst waarschijnlijk ook in de nattesector, zoals bij de uitvoeringsprojecten van Ruimte voor de Rivier.Wanneer de aanbesteding en het ruimtelijke spoor van de Trac?wet of de Rijks-projectenprocedure worden gekoppeld voordat er een definitief uitvoeringsbe-sluit ligt, hebben we te maken met vervlechting van procedures. De meerwaar-de van vervlechting zit hem in de mogelijkheid vroegtijdig de innovatievekennis van de markt in te brengen in het planproces. Dat kan financi?le voor-delen, optimalisaties en meer zekerheid over de prijsstelling bij standpuntbe-paling opleveren. Om `cherry picking' te voorkomen is zorgvuldigheid gebo-den wanneer de op vertrouwelijkheid gebaseerde aanbestedingsprocedurewordt gekoppeld aan het openbare trac?/m.e.r.-traject. Er kunnen ook nadelenaan kleven in de vorm van hogere transactiekosten. Het Trac?/m.e.r.-centrumvan Rijkswaterstaat heeft dit model uitgewerkt in de `Werkwijzer vervlech-ting'. Rijkswaterstaat doet momenteel ervaring op met vervlechting in eenaantal praktijkprojecten.Resumerend kan gesteld worden dat er in de Engelse aanbestedingspraktijksprake is van standaard vroeg betrekken van marktpartijen (partnering) metvroegtijdige gunning. In Nederland bestaat de trend eveneens uit het eerderbetrekken van marktpartijen, maar vindt de gunning relatief laat in het pro-ces plaats.controleenkwaliteituitbestedingEnvironment Agency laat ingenieursdiensten zoals het schrijven vanMER'en en het maken van ontwerpen volledig over aan de markt. Er vindtperiodiek overleg plaats tussen Environment Agency en de branche. In dezeoverleggen komen niet alleen de tevredenheid van de opdrachtgever over demarktpartijen, maar ook actuele inhoudelijke ontwikkelingen in het werk-veld aan bod. Rijkswaterstaat besteedt ook ingenieursdiensten zoals verken-ningen, planstudies of het opstellen van MER'en in toenemende mate uitaan de markt. Er is een intern systeem van voortoetsen waarbij de kwaliteitvan door de markt of in regie geleverde producten door de specialistischediensten wordt getoetst. De beoordeling en evaluatie van het geleverde werkblijft in principe tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.Het openbare eindoordeel over de aanvaardbaarheid en kwaliteit van elkMER door het bevoegd gezag en de Commissie m.e.r. vormt de tweede kwa-liteitstoets in het Nederlandse systeem. Veel opdrachtgevers eisen van hunopdrachtnemer als product een aanvaard MER.conclusiesDe rol van geld, de rol van de uitkomsten van een maatschappelijke kosten/baten-analyse ? op deze punten is er een verschil van dag en nacht tussenEngeland en Nederland. Dit wordt ingegeven door het verschil in risico dat debeide landen lopen en het verschil in cultuur. In Nederland is het van levens-belang dat het land beschermd wordt tegen overstroming. De vraag is niet ?fmaar h?e het land beschermd wordt. In de laatste discussie spelen de kostenen baten een belangrijke rol. In Engeland is het deel van het land dat overstro-mingsrisico's kent veel kleiner. In de besluitvorming is de rol van de verhou-ding tussen kosten en baten en de duurzaamheid van de investering groterdan in Nederland. De verhouding kosten/baten bepaalt of en in welke mateeen gebied beschermd wordt en hoe hoog een gebied op de nationale priori-teitslijst staat.De Engelse kosten/baten-analyse is een maatschappelijke kosten/baten-analyse:zowel economische als sociale en milieukosten en -baten worden verwerkt. DeEngelsen bepalen niet alleen of een investering economisch betaalbaar is,maar ook of de investering ecologisch/maatschappelijk duurzaam is.De Engelse overheid stelt zich harder op dan de Nederlandse. Ze geeft geenfinanci?le compensatie aan burgers voor hun schade als gevolg van overstro-mingen of kusterosie.De Engelsen zijn verder in `early market involvement'. Ze betrekken demarkt eerder, maken gebruik van de ervaringen van de markt, maar ookvoor hen is het een uitdaging om de concurrentie onder druk te houden enniet ??n marktpartij op voorsprong te brengen.HOOGWATERdeafgelopenzomerisduidelijkgewordenwaterkangebeurenalshetwaterindezeEngelserivierstijgt.deschadeiswellichthogerdanbeschermingsmaatregelengekostzoudenhebben.FOTO:sxc.hu