TOETS0213MERmErEnbuiTEngEbiEd:OnmOgELiJKECOmbinATiE?mErEnbESTEmmingS-pLAnnEnbuiTEngEbiEdVooreengoederuimtelijkeordeningmoetengemeentenbestemmingsplannenvaststellen.Zostaathetindewet.Opditmomentpassenveelgemeentenhunbestemmingsplannenvoorhetbuitengebiedaan.bijnaaltijdishiervooreenplan-m.e.r.nodig.deplannenzijnimmersveelalkaderstellendvooragrarischeactiviteitendiem.e.r.-plichtigzijn,enmeestalisookeenpassendebeoordelingnodigvanwegemogelijkegevolgenvoornatura2000.Alleinspanningentenspijtblijkthetindepraktijklastigomeenbestem-mingsplanbuitengebiedzonderkleerscheurendeeindstreeptelatenhalen.nietalleenisdithetgevolgvansomsonhaalbarebestuurlijkekeuzes,maarookvangebrekkigonderzoek.Hetnutvanhetinstrumentm.e.r.omhierintehelpenwordtnietaltijdgezien.HetmErwordtdanalseenverplichtnummerbeschouwd.EensnelleblikopdewebsitevandeonafhankelijkeCommissievoordem.e.r.leertdanookdathetaantalmEr'senpassendebeoordelingenvoorditsoortbestemmingsplannendatals`voldoende'wordtbeoordeeld,onthutsendkleinis.nuhoefteengemeentezichdaarnietsvanaantetrekken?eenadviesvandeCommissieisnietbindend-maarzemaaktzichdanwelkwetsbaarineventuelejuridischeproceduresrondomhetbestemmingsplan.Voorgemeentenisditeenongewenstesituatie,vanwegetijdverlies,extrakostenenwellichtookomdatzijmogelijkinkomstenvialegesmislopen.Janbakker,KarinZwerverenHugoWoesthuisrubensmit/rwsTOETS0213DE AUTEUrsJan Bakker (06 26384346, jan.j.bakker@rhdhv.com) is strategisch advi-seur. Hugo Woesthuis (06 50809060, hugo.woesthuis@rhdhv.com) isadviseur effectstudies. Karen Zwerver (06 11012976, karen.zwerver@rhdhv.com) is senior adviseur ecologie en milieu. Ze werken alle drie bijRoyalhaskoningDHV.Het MER biedt een platform om die spanning in beeld te brengen, en oplos-singen aan te dragen om uit de impasse te komen. Deze oplossingen kun-nen vervolgens aanleiding zijn om het bestemmingsplan aan te passen.Essentieel voor een uitvoerbaar bestemmingsplan buitengebied is dat hetMER knelpunten en mogelijke oplossingen daarvoor in beeld brengt, en zohet bevoegd gezag in staat stelt om zonodig onderbouwd onpopulaire keu-zes te maken.Er is dus veel te winnen met een goede aanpak van het bestemmingsplanbuitengebied en het bijhorende plan-MER en de passende beoordeling. Ditartikel gaat in op enkele cruciale elementen die nodig zijn voor een goedplan-MER en passende beoordeling op basis waarvan uitvoerbare bestem-mingsplannen buitengebied zijn op te stellen. Allereerst gaan we in op deuitgangspunten voor het MER. Vervolgens gaan we in op de rol die alter-natieven in het beleidsproces kunnen vervullen. Daarna komt het wellichtgrootste struikelblok voor de praktijk aan bod: de effecten op Natura 2000-gebieden via depositie van stikstof. Tenslotte laten we zien hoe uitkomstenvan het MER tot een beter plan kunnen leiden.Maximale mogelijkhedenEen bestemmingsplan gaat over het toelaten van ruimtelijke ontwikkelin-gen. Die toelating kan rechtstreeks zijn, of indirect via wijzigings-, afwijkings-bevoegdheden en dergelijke. Vaak zijn deze mogelijkheden aanzienlijkgroter dan het feitelijke huidige gebruik. En vaak ? zeker voor plannenbuitengebied ? zo groot dat ze nooit helemaal benut worden. Het is daar-om ook verleidelijk om in het MER uit te gaan van een meer re?le ontwik-keling om de effecten van het plan inzichtelijk te maken.Voor een goede onderbouwing van het bestemmingsplan moet het MERechter de milieugevolgen van alles wat het plan mogelijk maakt in beeldbrengen. Aan de hand van deze informatie kan de gemeenteraad als be-voegd gezag zich ervan vergewissen dat zij geen besluit neemt dat tegen dewet ingaat. De vraag is dus wat het plan, inclusief alle wijzigingsbevoegd-heden, maximaal mogelijk maakt en welke milieueffecten hiervan het ge-volg zijn.Het probleem waar de praktijk vervolgens veel mee worstelt, is welke uit-gangspunten het MER hanteert voor de invulling van die maximale ont-wikkelingsruimte. Enerzijds biedt een onrealistische invulling van demaximale mogelijkheden geen soelaas. Bijvoorbeeld alle bouwblokkenmaximaal opvullen met kippen, terwijl er in dat gebied hoofdzakelijkrundvee en varkens worden gehouden. Anderzijds moet wel worden uitge-gaan van de maximale ruimte die het plan biedt, ook al is het onwaar-schijnlijk dat deze ook werkelijk benut wordt. Het komt er op aan in iedergeval een transparante verantwoording in het MER te geven van de keuzesvoor een realistische invulling.bestemmingsplannen buitengebied staan in zekere zin op ge-spannen voet met de werkelijkheid. Zij willen ruimte gevenaan overwegend agrarische ontwikkelingen. Op voorhand isniet duidelijk w??r precies die ontwikkelingen gaan plaatsvin-den. Men weet immers niet welke agrari?r de komende 10 jaarstopt, welke op de oude voet doorgaat en welke groeit. Bovendien hebbenagrari?rs vanuit de vigerende plannen niet verzilverde rechten op ruimte-gebruik die waarde hebben. Afpakken van die rechten in een nieuw planleidt al gauw tot planschade. Het gevolg is dat gemeenten ruim bestem-men, en via afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden de handen vrij willenhouden om in te spelen op nieuwe initiatieven. Wat het bestemmingsplanmogelijk maakt, zal in werkelijkheid dus nooit gebeuren. Maar tegelijker-tijd dwingt een goede ruimtelijke ordening tot afbakening van ontwikke-lingen binnen wettelijke milieukaders. Het is op dit punt dat het kan gaanwringen.TOETS0213MERAlternatieven en scenario'sHet bovenstaande klinkt alsof je alleen achteraf de effecten van het bestem-mingsplan toetst. Zo is het niet. Een toets van de milieugevolgen op basisvan de maximale mogelijkheden kan als uitkomst hebben, dat deze milieu-gevolgen ongewenst zijn, omdat ze niet passen binnen de wettelijkekaders. Het is dan nodig tussentijds oplossingen te onderzoeken waarmeede weg gewezen wordt naar een aangepast, uitvoerbaar bestemmingsplan.Alternatievenonderzoek is een cruciaal onderdeel van het MER. Alternatie-ven stellen het bevoegd gezag in staat om bewuste keuzes te maken. In be-ginsel kan een bevoegd gezag kiezen voor een voor het milieu ongunstigalternatief. Anders wordt het, als dat ongunstige alternatief tot significan-te effecten op Natura 2000 kan leiden. Dan zegt de Natuurbeschermings-wet (Nbw) dat op basis van dat alternatief niet mag worden besloten tenzijaan de ADC-criteria1 wordt voldaan. Toch gebeurt het, dat een gemeentezonder doorlopen van de ADC-toets kiest voor een bestemmingsplan waar-van niet is uit te sluiten dat het de natuurlijke kenmerken van Natura2000-gebieden aantast. Het risico is dat tegen zo'n besluit met succesberoep wordt ingesteld waardoor voor de gemeente een probleem ontstaat.En behalve dat, kunnen ook ondernemers die op basis van het bestem-mingsplan willen ontwikkelen dan voor nare verrassingen komen te staan.Alternatieven sturen keuzeprocesAlternatieven in MER's voor bestemmingsplannen buitengebied hebbendoorgaans geen betrekking op locatiekeuzes. Voor zover dergelijke keuzesaan de orde zijn, zijn deze vaak al in het kader van een structuurvisie afge-wogen. Het gaat bij de alternatieven om de toe te laten ontwikkelingsruim-te en de voorwaarden die daaraan gesteld kunnen worden. Daarmee wordter `gespeeld' met mogelijke beleidsmatige en politieke keuzes, en het MERlaat daarvan dan de milieugevolgen zien. Een belangrijke voorwaarde vooreen goed alternatief is dat vooraf is nagedacht over de beleidsknoppenwaaraan te draaien. Alternatiefontwikkeling wordt zo onderdeel van debeleidsontwikkeling. Het is daarom belangrijk, om bij het ontwikkelen vanalternatieven in het m.e.r.-proces tijdig de verantwoordelijke wethouder tebetrekken. Die zal immers straks tekst en uitleg over de keuzes in het planaan de gemeenteraad moeten geven.Scenario's geven inzicht milieueffectenSoms duiken er scenario's op in MER's voor bestemmingsplannen. Andersdan in een alternatief wordt in een scenario gespeeld met de (niet door degemeente te be?nvloeden) toekomst. Bijvoorbeeld: welke ontwikkelingen inde landbouw kunnen we verwachten als de schaalvergroting in onze gemeen-te sneller gaat dan we nu denken, en welke milieueffecten zien we danoptreden? Het verkennen van dergelijke `wat als' ?redeneringen kan hel-pen om meer gevoel te krijgen voor bandbreedte aan ontwikkelingen diede komende tien jaar te verwachten zijn, en de manier waarop het bestem-mingsplan daarop zou moeten inspelen. Zo kunnen ?n scenario's ?n alter-natieven helpen in het ontwikkelproces richting een aanvaardbaar bestem-mingplan.Passende beoordelingIn bestemmingsplannen buitengebied is er vanwege de ontwikkelings-ruimte voor de landbouw in het plan al snel sprake van mogelijke effectenvia depositie van stikstof. En deze zijn ook snel significant, omdat in demeeste Natura 2000-gebieden nu al teveel stikstof terecht komt. Eenbestemmingsplan kan volgens de Nbw pas worden vastgesteld als signifi-cante effecten op voorhand zijn uitgesloten, of het ADC-traject met succesis doorlopen. Omdat het voldoen aan deze criteria voor een plan als tame-lijk lastig en complex wordt ervaren, ligt de eerste route ? het uitsluitenvan significante effecten - het meest voor de hand. Het wenkend perspectiefvan deze route is, dat als het goed gebeurt, er minder administratieve in-spanningen nodig zijn om de uitbreiding van individuele bedrijven te ver-gunnen. Met de vraag hoe dat te doen, worstelen vele gemeentes en advies-bureaus. Toch kan men daar niet voor weglopen, want vaststelling van eenbestemmingsplan waarvan significante effecten op voorhand niet zijn uitte sluiten, levert een groot juridisch risico op.Impact referentie met nieuw artikel 19kd?Tot voor kort was de vergelijkingsbasis voor de effectbepaling voor de pas-sende beoordeling de feitelijke huidige situatie. De effecten van de maxi-male mogelijkheden van het bestemmingsplan werden daar tegen afgezet.Gezien de ontwikkelingsruimte in de meeste plannen behoeft het geenbetoog, dat dan al snel sprake kan zijn van een forse toename van emissieen depositie van stikstof. Dit probleem wordt vermoedelijk niet opgelostdoor de recente wetswijzigingen van de Nbw, als gevolg van het permanentmaken van de Crisis- en herstelwet. De wetgever heeft daarin onder meerde werking van het wetsartikel 19kd van de Nbw ook op plannen van toe-passing verklaard. Dit artikel geeft kort gezegd aan, dat het bevoegd gezagniet de gevolgen van stikstofdepositie beoordeelt indien het gaat om eenhandeling die in vergelijking met de situatie op een referentiedatum (terelateren aan moment van aanwijzing/aanmelding Natura 2000-gebied)geen toename van stikstofdepositie veroorzaakt. Na de wetswijziging zijndus niet alleen handelingen, maar ook plannen onder de werking van ditwetsartikel gebracht. Op het moment van schrijven is nog niet bekend hoedit gewijzigde artikel in de praktijk gehanteerd wordt. Want ook al zou dedepositie als gevolg van het te beoordelen plan niet toenemen ten opzichtevan het vigerende planologisch kader (terwijl dat wel het geval is ten1. Er zijn geen alternatieven, er is een dwingende reden van groot openbaar belang en natuurschade wordt gecompenseerd.TOETS0213opzichte van de feitelijke situatie). Dan nog moet aannemelijk wordengemaakt ?al was het maar om `Habitatrichtlijn-proof' te zijn - dat het nieu-we plan niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken. Het is goeddenkbaar, dat er ook dan nog steeds mitigerende maatregelen nodig zijnom tot een juridisch uitvoerbaar plan te komen, een plan dus waarvan aan-nemelijk is gemaakt dat vervolgbesluiten niet illusoir zijn. Op de vraag watdit voor de praktijk kan betekenen, gaan we hieronder in.MaatregelenHet MER is er niet alleen voor om de milieugevolgen in beeld te brengen,maar ook om aan te geven met welke maatregelen die gevolgen te beperkenzijn. Uit de praktijk blijkt dat wel eens gegrepen wordt naar niet bruikbareof onjuiste oplossingen:1. Doorverwijzen in MER en bestemmingsplan naar vervolgtoetsen. Datleidt tot de curieuze bevinding in het MER dat het plan geen effectenheeft, omdat de daaropvolgende projecttoets garandeert dat de in hetplan voorziene activiteiten binnen de wettelijke kaders blijven. In hetbestemmingsplan wordt dan opgenomen dat een uitbreiding van eenlandbouwbedrijf wordt toegestaan op voorwaarde dat dat bedrijf eenvergunning voor Nbw krijgt. Zo schuift de gemeente haar eigen verant-woordelijkheid af.waterschapbrabantsedelta2. Ook bieden de provinciale stikstofverordeningen geen soelaas bijhet voorkomen van significante effecten op beschermde habitats.Ook al stelt een verordening strenge eisen aan de emissie van stik-stof bij uitbreiding van landbouwbedrijven, dan nog kan een be-stemmingsplan tot gevolg hebben dat natuurlijke kenmerken wor-den aangetast. Dit komt vooral omdat oude rechten in bestaandevergunningen niet worden meegeteld bij de referentiesituatie voorde toepassing van de stikstofverordening. Dat betekent dat een pas-sende beoordeling van een bestemmingsplan met een beroep op destikstofverordening ten onrechte kan stellen, dat significante effec-ten zijn uit te sluiten. Dit generieke beleidsinstrument biedt dusvooralsnog geen oplossing voor dit veelvoorkomende knelpunt inbestemmingsplannen buitengebied. Er blijft een eigen opgave bijhet gemeentelijk beleid liggen om in het kader van een goede ruim-telijke ordening de bescherming van natuurgebieden tegen teveelstikstof ter hand te nemen.3. Maatregelen ter bevordering van de milieukwaliteit buiten het plangebiedopnemen in de planregels. Dit kan een optie zijn wanneer gedacht wordtaan maatregelen in Natura 2000-gebieden om stikstofeffecten van een be-stemmingsplan te mitigeren. Wanneer het bestemmingsplan niet dezegebieden omvat, is dat echter niet mogelijk, zo blijkt uit jurisprudentie.In bestemmingsplannen wordt rekening gehouden met mogelijke uitbreidingen van boerenbedrijven.TOETS021310MERHet bevoegd gezag is niet verplicht de mitigerende maatregelen over tenemen, maar moet wel in zijn besluit verantwoorden wat het met de aan-bevelingen in het MER heeft gedaan. Deze toch tamelijk belangrijke rol vanhet MER wordt in de praktijk nog wel eens onderschat. Dat kan ook temaken hebben met onbekendheid over welke mitigerende maatregelenwel en niet bij een bestemmingsplan genomen kunnen worden. Dit vraag-stuk is de laatste jaren in beweging. Bestemmingsplan en omgevingsver-gunning lijken steeds meer gelijkwaardige instrumenten te worden ommilieuhinder te reguleren. Zonder nu diep op de jurisprudentie in te gaan,is de trend dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mi-lieumaatregelen, vaak in vorm van voorwaardelijke verplichtingen, in deplanregels toelaat. Ook als het gaat om milieumaatregelen zonder ruimte-lijke component is dat mogelijk, als er geen andere manier voorhanden isom dit te regelen.In dit bestek zijn er twee mogelijke voorbeelden: voorwaarden stellen aanemissie bij uitbreiding van landbouwbedrijven en de mogelijkheden voorexterne saldering. In enkele gemeenten zien we dat de planregels uitbrei-ding van landbouwbedrijven toestaan op voorwaarde dat de emissie niettoeneemt ten opzichte van de huidige situatie. Wanneer de landbouw in degemeente al up-to-date is wat betreft emissiearme stallen, zet zo'n bepa-ling de ontwikkeling feitelijk op slot. In veel gevallen is dat echter niet zoen blijkt er nog ruimte te zijn om een bedrijf te laten groeien met inzet vanemissiebeperkende technieken. Dit mechanisme staat ook wel bekend alsinterne saldering. Overigens vooropgesteld dat de toegelaten grootte vanhet bouwblok dan niet de beperkende factor voor groei wordt. Ook is hetmogelijk dat in de planregels bepaalde diergroepen worden uitgeslotenomdat deze voor relatief veel emissies zorgen. Het MER kan voor de besluit-vorming een nuttige rol vervullen door inzicht te bieden in de groeiruimteen emissiebijdrage die met zo'n bepaling in de planregels bestaat, en daar-mee de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan onderbouwen.De gemeente kan daarnaast sturen op saldering tussen bedrijven. Het iseen landelijk gegeven, dat het aantal landbouwbedrijven al decennialangafneemt en dat deze trend de komende jaren zal doorzetten. In het nieuwebestemmingsplan komen toekomstige stoppers niet voor, simpelweg om-dat ze nu nog in bedrijf zijn. Maar het actief wegbestemmen van reedsgestopte bedrijven en het intrekken van hun milieuvergunningen kanmilieuruimte bieden voor groeiers. Die ruimte wordt groter als de gemeen-te ook in de toekomst actief milieuruimte cre?ert voor groeiers door ver-gunde milieuruimte van stoppers in te trekken. Een andere mogelijkheiddie toegepast wordt is zonering rond natuurgebieden. In de planregelsstaan dan voorwaarden met betrekking tot staltypen en vee-aantallenwaardoor de stikstofbelasting op het natuurgebied afneemt in de toe-komst.Wanneer gevolgen van toenemende stikstofdepositie daartoe aanleidinggeven, dient het MER deze en wellicht ook andere mitigerende maatrege-len in beeld te brengen, en daarmee het bevoegd gezag te helpen bij hetformuleren van de goede regels. Het eerder genoemde iteratieve procesdoet dan zijn werk. Dan kan het echter niet bij een vrijblijvende opsom-ming in het MER blijven. Het MER moet immers zicht bieden op een uit-voerbaar plan. Dat houdt in dat het MER ook moet laten zien in hoeverrede beschreven maatregelen effectief zijn (dus het stikstofprobleem van hetbestemmingsplan kunnen oplossen) ?n uitvoerbaar zijn (aannemelijkmaken dat de gemeente ze op ??n of andere wijze kan borgen). Wanneer dem.e.r-specialist zich hierop richt, dan heeft het MER echte toegevoegdewaarde voor de besluitvorming.Een hele andere oplossingsrichting is de feitelijke huidige situatie bestem-men. Daarmee wordt het probleem van negatieve milieugevolgen door on-duidelijke bestemmingsplanruimte effectief voorkomen. Het nadeel vandeze route is wel dat voor alle veranderingen `postzegelplannetjes' gemaaktmoeten worden. Dit is omslachtig en legt veel lasten bij de ondernemers.Voordeel kan wel zijn, dat via de cumulatietoets alle relevante nieuwe ont-wikkelingen in de omgeving w?l boven water komen, zonder de ballast vande theoretische ontwikkelruimte in een overall- bestemmingsplan.TOETS021311janvandenbroeke/rwsTot slotBestemmingsplan buitengebied en m.e.r. is in de praktijk een veelzijdigmaar weerbarstig onderwerp, waarover nog meer is te zeggen. Zeker is datde recente discussies over m.e.r. en bestemmingsplan het tot voor kort on-derbelichte onderwerp milieugevolgen van bestemmingsplannen buiten-gebied op de agenda hebben gezet. Over `hoe nu verder' is er de nodigeonzekerheid. Ten eerste is de vraag hoe veel ruimte het nieuwe wetsartikel19kd toelaat voor stikstofdepositie als gevolg van een nieuw plan, zonderdat dit in strijd is met de beginselen van de Habitatrichtlijn. Daarnaasthangt de Programmatische aanpak Stikstof (PAS) in de lucht. Economischesectoren waaronder landbouw krijgen hier ontwikkelruimte toebedeeld,in combinatie met herstelmaatregelen ten behoeve van stikstofgevoeligehabitats. Deze ontwikkelruimte is niet gebaseerd op oude rechten uit hetverleden, maar zal afgestemd gaan worden op het vereiste om deze habitatsop den duur in een gunstige staat van instandhouding te krijgen.Ondanks deze onzekerheden biedt dit artikel verschillende handvattenvoor toekomstige MER's bij een bestemmingsplan. We zetten de belangrijk-ste punten nog eens kort op een rij:1. Besteed ruimschoots aandacht aan je uitgangspunten voor de effect-beschrijving: wat maakt het bestemmingsplan maximaal mogelijk,en hoe zouden die mogelijkheden in deze concrete situatie op eenrealistische wijze kunnen worden ingevuld?2. Gebruik scenario's om grip te krijgen op onzekere externe ontwik-kelingen en alternatieven om inzicht te krijgen in effecten vanalternatieve beleidskeuzes. Koppel deze terug naar het beleids-proces.3. Ga met name in de passende beoordeling zorgvuldig na welke refe-rentiesituatie moet worden gehanteerd om een betrouwbaar beeldte krijgen van het risico op aantasting van natuurlijke kenmerken.4. Gebruik het MER als podium voor het ontwikkelen van mitigerendemaatregelen en maak aannemelijk dat deze maatregelen te borgenzijn in het gemeentelijk beleid en dat ze bovendien leiden tot eenuitvoerbaar alternatief.Kortom, MER en bestemmingsplan is geen onmogelijke combinatie, almoeten we ook geen echte wederzijdse liefde verwachten. Een ver-standshuwelijk moet er echter wel in zitten.