TOETS011418OmgevingsvisieMEREncO-cREaTiE:EEnvERniEuwEndEaanpak provincieGelderlandheeftvoorhaarnieuweOmgevingsvisieeenvernieuwende,andereaanpakgekozen.devisieistotstandgekomenineenprocesvanco-creatie:samenmetbestuurlijkeenmaatschappelijkeorganisatiesenburgersnadenkenoverhetnieuwebeleidendeopgavenbenoemen.datisnietalleenin`normale'gesprekkenenoverleggengebeurd,maarookviainternetmetbehulpvansocialemediaendigitaleplannenenkaarten.MaarhoemaakjenueenMERalsjemetelkaaringesprekbentovernieuwbeleid?EenMERistochvooraleentoetsendinstrumentenbijco-creatiepasthetnietom"eventepauze-ren"omeentoetsuittevoeren.Hiermeeverstoorjehetprocesvanco-creatieenisdekansopeenanderehoudingvanstakeholdersinhetprocesgroot.Omtochhetmilieubelanginhetprocestewaarborgenisgewerktmeteenzogenaamd`milieugeweten'.datis??npersoondie,wanneernodigondersteunddoorspecialisten,constantmeteen`milieubril'opmeedoetinhetprocesvanco-creatieenwijstopaandachtspuntenen(on)mogelijkhedenvanbeleidsvoor-nemenstenaanzienvanmilieu.Zoismilieu-informatievroegingebrachtwanneerdatnodigwaseneenbijdrageleverdeaanbesluitvorming.HoeheeftditgewerktenishetmogelijkeenMERteco-cre?ren?MarkGroenendickcorpelTOETS011419DE AUTEUrsMark Groen (06 52 01 86 06, mark.groen@rhdhv.com) is senior advi-seur bij Royal HaskoningDHV. Dick Corpel (026 359 88 38, d.corpel@gelderland.nl) is lid van het kernteam Omgevingsvisie bij de provincieGelderland.nier van sturen door de provincie. Niet vooraf vastleggen wat wel of nietmag. Maar vanuit heldere doelen over economische structuur en kwaliteitvan de leefomgeving ruimte bieden voor initiatieven in een veranderendeomgeving. Een aanpak die uitnodigt, uitdaagt en inspireert om in Gelder-land te ontwikkelen met kwaliteit. Dat betekent in veel gevallen afscheidnemen van regels en maatvoering en in plaats daarvan sturen op doelen.Dit vraagt om een deels aangepaste instrumentenkoffer, met bestaandemaar ook met nieuwe instrumenten.Co-creatie is begonnen met een groot evenement in het Gelredome begin2012. Vervolgens is in een groot aantal bijeenkomsten regionaal, sectoraalen integraal gewerkt aan een ontwerpvisie die in mei 2013 ter inzage isgelegd. De vaststelling van de visie is voorzien medio 2014.Van milieugeweten naar MEROm het milieubelang in bovenstaand proces te waarborgen is gewerkt meteen zogenaamd `milieugeweten'. Dat is ??n persoon die, wanneer nodigDe Omgevingsvisie GelderlandDe Omgevingsvisie integreert en vervangt vijf plannen: de Structuurvisie,het Waterplan, het Milieubeleidsplan, de Reconstructieplannen en hetVerkeer- en vervoersplan. Er zijn drie hoofdthema's. `Dynamisch' duidt opeconomische structuurversterking, duurzaamheid, innovatie en bereik-baarheid. `Mooi' verwijst onder meer naar de opgaven op terrein vannatuur en landschap, gezonde en veilige leefomgeving, cultuurhistorie enruimtelijke kwaliteit. `Divers' duidt op de regionale diversiteit en de ande-re wijze van werken.De Omgevingsvisie moet gezien worden als een eerste stap om samen tewerken aan maatschappelijke opgaven die de provincie en haar partnersdelen. De provincie is een partij die als deelnemer vanuit eigen mogelijk-heden en verantwoordelijkheden bijdraagt aan het geheel en dat vastlegtin de Omgevingsvisie. Het is een visie die richting geeft en ruimte biedt. Endus geen plan met exacte antwoorden waar iets moet en geen plan waarinis aangegeven wat wel of niet mag. De visie moet ruimte bieden om in tespelen op veranderingen in de samenleving. Dit betekent ook dat nog nietalles even concreet vastgelegd kan worden in de Omgevingsvisie. Onderde-len van het beleid moeten nog worden uitgewerkt op een meer concreetniveau. Ook na vaststelling van de Omgevingsvisie gaat het proces dusdoor. In de zogenaamde `rollende agenda' worden diverse thema's naderuitgewerkt omdat hierover op het moment van afronden van de Omge-vingsvisie nog geen concrete besluitvorming kan plaatsvinden. Deze uit-werkingen worden apart vastgesteld in een eigen besluitvormingsproces.De co-creatie met bestuurlijke en maatschappelijke organisaties in `Gelder-land anders' staat voor een nieuwe samenwerking en voor een andere ma-TOETS011420Omgevingsvisieondersteund door specialisten, met een `milieubril' op constant meedoetinhetprocesvanco-creatieenwijstopaandachtspuntenen(on)mogelijkhedenvan beleidsvoornemens ten aanzien van milieu. Zo is milieu-informatievroeg ingebracht wanneer dat nodig was en een bijdrage leverde aan be-sluitvorming (zie ook figuur 1).Voor verschillende thema's is dit op verschillende manieren gedaan. Af-hankelijk van de voortgang van het proces, het procesverloop en het themazelf is het milieubelang ingebracht. Soms is dit meer kaderstellend geweestzoals bij het ontwikkelen van nieuw beleid t.a.v. windenergie. Bij het vast-leggen van een zoeklocatie voor een containerterminal in Rivierenland ishet meer toetsend/controlerend geweest, omdat het proces reeds vergevor-derd was voor het milieugeweten betrokken raakte. De ingebrachte milieu-informatie sloot aan op het niveau van de betreffende besluitvorming (zieook figuur 2). In veel gevallen betrof de besluitvorming nog algemeenbeleid/uitspraken en betrof de ingebrachte milieu-informatie dan ook vaakaandachtspunten en/of mogelijke risico's en geen detailonderzoek.Het milieugeweten heeft ook de planm.e.r. voor de Omgevingsvisie geco?r-dineerd. Het planMER beoordeelt op hoofdlijnen wat de gevolgen zijn voorhet milieu van strategische keuzen in de Omgevingsvisie. Doel is aanneme-lijk maken en desgewenst te onderbouwen of de voorgenomen ruimtelijkeontwikkelingen naar verwachting mogelijk zijn binnen de geldende wet-telijke kaders.Het proces van de planm.e.r. is volgend in de gekozen werkwijze van co-cre-atie. In het proces van co-creatie is het vooraf bepalen van alternatievenniet logisch. Bij co-creatie moesten alle opties open blijven binnen bepaal-de (wettelijke) kaders om te voorkomen dat mogelijkheden waar op voor-hand niet aan gedacht is of waar onverwacht veel draagvlak voor bestaatniet onmogelijk werden gemaakt. Het milieugeweten zag er hierbij op toedat er geen onhaalbare plannen werden gemaakt vanuit milieuoogpunt.Daarnaast zijn diverse onderdelen van de Omgevingsvisie nog onvoldoen-de uitgewerkt waardoor een gedetailleerde milieubeoordeling van te verge-lijken alternatieven niet mogelijk is.In de planm.e.r. is daarom per onderdeel van de Omgevingsvisie (sectoraal)bepaald of deze relevant is om nader te onderzoeken en is het detailniveauwaarop het zinvol is uitspraken over milieugevolgen te doen bepaald. Daar-bij zijn de volgende criteria gehanteerd:? In eerste instantie is de lijst van m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteitenuit het Besluit m.e.r. gebruikt als criterium voor milieurelevantie op hetniveau van de Omgevingsvisie. AIs een onderdeel niet is te vatten ondereen mogelijk m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteit, dan is deze nietdirect meegenomen in de planm.e.r.. Oftewel: het gaat primair om be-leidswijzigingen die kaders stellen voor mogelijk toekomstige m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten.? Daarnaast zijn enkele onderdelen die niet direct onder activiteiten uithet Besluit m.e.r. vallen, maar mogelijk wel in de Passende Beoordeling(PB) worden opgenomen, beoordeeld vanwege het mogelijk optreden vansignificant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden.Voor alle onderwerpen is vervolgens besproken en/of onderzocht of:? het beleid nieuw is en nog niet beoordeeld op milieueffecten in eenander kader (vorige Streekplan, eerdere sectorale of regionale plannen);? het beleid voldoende concreet wordt uitgewerkt om het milieubelang alin te kunnen brengen. En zo ja, op welk niveau dat mogelijk en relevant(detailonderzoek of aandachtspunten/risico's) is. Voor niet-plaatsgebon-den, generiek of nog erg globaal beleid is het namelijk niet mogelijk omuitspraken over effecten op de omgeving te doen, tenzij zeer uitvoerigonderzoek wordt gepleegd naar alle mogelijke scenario's die zich voorrswFiguur 1. Ontwerp omgevingsvisie.TOETS011421kunnen doen. Voorbeeld is het bieden van extra groeiruimte aan agrari-sche bedrijven die zich extra inzetten om met kwaliteit te ontwikkelenop het terrein van duurzaamheid, dierenwelzijn, gezondheid en ruimte-lijke kwaliteit. In dit soort gevallen zijn alleen milieu-uitspraken gedaanin de vorm van aandachtspunten voor het vervolg.De resultaten van de milieuonderzoeken van milieurelevante beleidsvoor-nemens en de Passende Beoordeling zijn opgenomen in het MER en weeringebracht in de besluitvorming.Inhoud MERDe aanpak van co-creatie en de inzet van een milieugeweten om tot eenMER te komen, leverden vooraf de verwachting van een zeer integrale be-nadering en een integraal MER. Door de aansluiting op het proces van co-creatie is echter een relatief sectorale insteek ontstaan. Ieder beleidsveldheeft een eigen invulling gegeven aan wat er voor de visie nodig was. Hetkernteam voor de visie heeft vooral een faciliterende rol gespeeld richtingde beleidsvelden en heeft bewust niet gestuurd op een bepaald gewenststramien of resultaat om het proces van co-creatie ook de ruimte te geven.Het sectorale zat dan in het gegeven dat er vanuit de beleidsvelden werdgestuurd, wat niet betekende dat er niet over de randen van het veld werdgekeken. Dit was wel het geval, maar niet altijd kwam het milieubelangook daadwerkelijk aan de orde. Milieu was in de ogen van de betrokkenentoch vooral normerend en iets wat later wel zou komen. De inbreng vanhet milieugeweten heeft hierdoor wel geleid tot meer integraliteit, maarniet de integrale benadering zoals die vooraf was verwacht.Daarnaast was vooraf de verwachting dat er een aanzienlijk aantal sub-stanti?le wijzigingen in het beleid zouden komen waarbij het milieube-lang zou kunnen of moeten worden ingebracht. De gehanteerde werkwijzemet een milieugeweten bracht naar voren dat dit niet zozeer het gevalwas. Een aantal wijzigingen was dusdanig abstract dat het milieuaspectnog niet echt relevant was, zoals bijvoorbeeld het sturen op doelen enkwaliteiten en het meer inzetten op regionale programmering. Belangrijkewijzigingen waarbij wel een milieubelang aan de orde was, zoudenworden:? herijking EHS;? windenergiebeleid en locaties voor vernieuwde doelstellingen;? beleid ten aanzien intensieve veehouderijen.Daarnaast werd als gevolg van de regionale programmering van bedrijven-terreinen een locatie voor een containerterminal in Rivierenland vast-gelegd.De herijking van de EHS en de locatie voor een containerterminal warenals proces reeds ver gevorderd voordat het milieugeweten bij de omge-vingsvisie werd betrokken. Voor de herijking van de EHS was van belangdat er op basis van co-creatie met diverse partners reeds een akkoord lagover de nieuwe omvang. Dit akkoord was een uitwerking van de door hetRijk opgelegde bezuinigingen op natuur. Het akkoord was beduidendbeter dan alleen op basis van de afspraken met het Rijk was te verwachten.Dit was ook bevestigd door een toetsing door Alterra. De relatieve verbete-ring en de brede steun van partners waren aanleiding om deze herijkingniet verder te beoordelen in het MER. Er was voor zover bekend ook geenaanvullende informatie of belang wat op de besluitvorming van invloedzou zijn.Ten aanzien van de containerterminal bleek uit gesprekken dat binnen deprogrammeringsafspraken ook ruimtelijke afspraken werden gemaakt.Hierdoor was een soort reparatie nodig in relatie tot milieu-informatie;toch meer een toetsing van een voornemen. Naast deze toetsing is daaromFiguur 2. Uitwerkingsniveau besluitvorming.TOETS011422ook over het principe van programmering geadviseerd. Dit komt uiteinde-lijk terug in het zo vroeg mogelijk betrekken van milieu-informatie bij detoepassing van de Gelderse Ladder voor duurzaam ruimtegebruik. De Gel-derse Ladder wordt nog verder uitgewerkt en vormt een belangrijk instru-ment bij nieuwe ontwikkelingen en het sturen op kwaliteiten.Het windenergiebeleid is nog onvoldoende concreet en vergt nog nadereuitwerking. Het beleid ten aanzien van de intensieve veehouderijen isvooral kaderstellend en zal bij meer concrete plannen nader worden inge-vuld. Vanuit milieu zijn op beide onderwerpen nu vroegtijdig kaders meege-geven. Voor windenergie worden deze kaders nu ook gebruikt bij de ver-dere uitwerking.Leerpunten werken met milieugewetenDe Commissie m.e.r. heeft in het kader van haar pilot procesgericht advi-seren, en passend in het proces van co-creatie, hier ook gedurende de tot-standkoming van de visie tussentijds geadviseerd. Het lastigste voor zowelde commissie als de provincie en het milieugeweten was de verhoudingtussen de formele aspecten van m.e.r. en de relatieve vrijheid van co-cre-atie. Waar de commissie veel belang hechtte aan een knelpuntenanalysevan huidig beleid en een toetsingskader voor nieuw beleid, hanteerde deprovincie het principe van het voeren van het goede gesprek over kwalitei-ten en doelen en het bepalen van de maatschappelijke opgaven. Het vin-den van een goede tussenweg vereist een strakke regie.In het MER is geconcludeerd dat co-creatie niet vanzelf ontstaat. Voor co-creatie is een zekere mate van regie en gelijkwaardigheid van belang. Hetis van belang inzicht te hebben in de doelen en belangen van personen ofpartijen die deelnemen aan het proces en het is van belang een gemeen-schappelijke basis te hebben in kennis over een onderwerp. Dit vraagt eenheel duidelijke en georganiseerde regie op de inbreng van kennis, het stel-len van doelen en het uitnodigen van personen of partijen. Voor de Omge-vingsvisie en de veelzijdigheid van onderwerpen een grootse opgave. Vooreen milieugeweten alleen te realiseren door dit per onderwerp aan te pak-ken. Met het onderwerp windenergie zijn we hiermee verder gegaan, maarhet is nog te vroeg om hierover te berichten.Dus is het mogelijk een MER te co-cre?ren? Ja, maar let op de gelijkwaar-digheid en de gemeenschappelijke basis in kennis van de betrokkenen. Enorganiseer de integrale benadering van een onderwerp met strakke regieop de inbreng en de betrokkenheid van partijen. Omgevingsvisie