De tweejaarlijkse m.e.r.-dag op 13 oktober was een dag vol inspiratie en ontmoetingen voor overheden, adviesbureaus en kennisorganisaties. Met een gevarieerd programma bood Rijkswaterstaat-WVL veel nieuws en verdieping van kennis aan. In dit artikel blikken we terug en geven we nog een inhoudelijke impressie van enkele werksessies. Hoe ga je bijvoorbeeld om met desinformatie in je project? Tips van advocaat Marcel Soppe over recente jurisprudentie. En hoe wordt participatie in m.e.r. waardevol?

Hoeveel m.e.r.-dagen heb jij al meegemaakt? En hoe lang werk je eigenlijk al aan m.e.r.? Met dit soort vragen ontlokten duo-dagvoorzitters Hoogleraar Milieu en Infrastructuur Planning aan de Rijksuniversiteit Groningen Jos Arts (56) en adviseur planvorming en m.e.r. Hanneke Koedijk (28) van Royal HaskoningDHV uitspraken aan de deelnemers. Wie er jong is? En wie er oud is? Eigenlijk gaat het daar niet om, betoogden beiden. De grote generatiewissel: oftewel het uitfaseren van de (na-oorlogse) baby-boom generatie veroorzaakt een groot vertrek van mensen en kennis. En dat terwijl er grote thema’s liggen en de arbeidsmarkt krap is. “We moeten het sámen doen!” stelde Jos Arts. “Laten we daarom zoveel mogelijk leren van elkaar. Jong en oud, fris en ervaren. Samen gaan we aan de slag met het prachtige instrument m.e.r., de planvorming en de opgaven voor de toekomst!” Een instrument met meer dan 35 jaar ervaring.

Inspiratie bieden was het doel van de dag. Hoe ga je zorgvuldig om met het milieubelang? En hoe kunnen we ons nog meer openstellen voor nieuwe inzichten en ideeën? Zo vertelde secretaris-generaal van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat Jan Hendrik Dronkers hoe hij al vroeg in zijn eigen carrière het belang van milieu ingeprent kreeg. Een tijd waarin het milieu nog nieuw was in planvorming. Zijn boodschap aan de deelnemers: “Zie nieuwe inzichten niet als lastig, maar sta er voor open.” Uit eigen ervaring weet hij dat het je helpt om beter werk te leveren. Deze open blik stond ook centraal in de plenaire bijdragen van trainer en procesbegeleider Karl Raats en milieujurist Jessica den Outer. 

“Luister vooral naar lastige mensen als het gaat om milieubelangen,” adviseerde Jan Hendrik Dronkers de deelnemers. Zelf heeft Dronkers een lange traditie met milieueffectrapportage binnen Rijkswaterstaat. Milieu-adviseur Bert Stegehuis was door de jaren heen zijn inspiratiebron, die hem leerde kijken naar de effecten van een nieuwe weg. Dronkers koos daarom in zijn eerste project A28 bij Zwolle om niet één, maar twee tracés voor een besluit aan te bieden. Dat werkte, want de keuze van de minister viel op het tracé waarbij meer natuurwaarden gespaard bleven. 

Het milieubelang is sindsdien voor Jan Hendrik Dronkers alleen maar belangrijker geworden. “Als ik mijn carrière nu moest beginnen zou ik van meet af aan breder kijken dan alleen veiligheid of mooie boogstralen. Nu zie ik dat andere aspecten minstens zo belangrijk zijn.” Ook merkt hij steeds meer dat opgaven integraal zijn en dat goed onderzoek een totaalafweging mogelijk moet maken. In dat licht ziet Dronkers ook een risico voor het Milieueffectrapport (MER) als afzonderlijk rapport voor milieu. In het totaal aan informatie kan een los rapport over milieueffecten te gemakkelijk aan de kant worden gelegd. Milieu moet daarom wat hem betreft nóg meer in het DNA komen met een volwaardige plek in de plan- en besluitvorming.

Hoe creatief zijn MER-makers? De populaire Belgische facilitator vroeg zich dit af in de aanloop naar de werksessies. De denker die aan 3 seconden genoeg heeft om te kunnen reageren kwam in zijn boeiende analyse van denkprocessen aan bod, maar ook de 10-seconden-denker die wat meer denktijd nodig heeft en daardoor soms niet aan reageren toekomt. Dromers, realisten, ambassadeurs en critici in de zaal kregen allen 2 minuten op hun eigen podium om hun idee, reactie of oplossing zonder onderbreking te vertellen. Bleef het al na 30 seconden stil? Dan toch werd er doorgeluisterd en tot hersenkrakens toe nagedacht. En daarmee liet Karl Raats de waarde zien van het vrijuit spreken, nadenken en het luisteren om creatieve ideeën tot wasdom te brengen.  

Van de 15 werksessies was de sessie met ‘de belangrijkste wijzigingen voor m.e.r. onder de Omgevingswet’ opvallend populair. Een deelnemende provinciemedewerker voelde de werksessie hierover als een verademing:  “Andere deelnemers worstelen met precies dezelfde dingen als wij.” Een nieuwe medewerker van een milieuadviesbureau gaf aan dat de werksessies voor hem vooral handig waren om zich in het m.e.r.-proces te verdiepen: “Het heeft me laten zien hoe je ook vanuit een ander perspectief kan kijken.”

In de werksessie over desinformatie mochten deelnemers heikele onderwerpen inbrengen, waarin zij zelf te maken krijgen met desinformatie. Zo ging het bijvoorbeeld over verdraaide feiten bij vergunningverleningen. Factchecken werd als remedies benoemd tegen desinformatie. Echter, niet bij alle onderwerpen is dat mogelijk. Zo benoemen nijdige voor- en tegenstanders van de wolf zowel rooskleurige beelden als doemscenario’s om hun gelijk te krijgen. Waarbij uiteindelijk niemand nog echt weet hoe het gedrag van de wolf in Nederland zich gaat ontwikkelen. Vaak gaat het niet om desinformatie, leerden de deelnemers maar het gaat veel meer om het vrijelijk omgaan met argumenten. Wel was men het erover eens dat ‘liegen’ desinformatie is. De werksessie bood hiervoor een handelingsperspectief. Thijs Kraassenberg en Steffie Bes van bureau WesselinkVanZijst voor strategisch omgevingsmanagement doken samen met de deelnemers in de strategieën rondom desinformatie.

Het fenomeen desinformatie zien we steeds vaker bij lastige politieke items en grote opgaven zoals klimaat, de energietransitie en de stikstofcrisis. Ook in projecten van de overheid waarin voor- en tegenstanders tegenover elkaar komen te staan hebben we ermee te maken. Het zorgt voor spanning doordat er meerdere ‘feitenstromen’ rondgaan. Wanneer is het dan desinformatie? En wie bepaalt wat waar is? In de werksessie stond het omgaan met desinformatie bij planvorming en m.e.r. centraal.

Werksessieleider Thijs Kraassenberg ziet vaak dat het stempel ‘desinformatie’ te gemakkelijk wordt geplakt op een feitenstroom. “Desinformatie is bewust verkeerde informatie verspreiden met als doel om schade te berokkenen. Wat wij veel vaker zien is dat mensen oprechte zorgen en angst hebben, waarna ze zelf hun informatie verzamelen. De feiten waarmee ze geconfronteerd worden herkennen ze niet en daarom zoeken ze informatie die hun eigen beeld bevestigt. Dat leidt dan tot verschillende feitenbeelden. Je krijgt dan twee of meer informatiestromen. Ze zijn verschillend, maar hoeven allemaal niet onwaar te zijn.”

Verwijdering voorkomen

Deelnemers aan de werksessies herkenden zelf in hun werk ook dat verschillende feitenbeelden ontstaan. Of het nu gaat over de komst van de wolf, een windmolenpark of een nieuwe brug over de Maas. “Met het etiket ‘desinformatie’ moet je voorzichtig zijn,” waarschuwt Thijs. “Stel dat bewust onjuiste informatie wordt verspreid, dan nog heb je er weinig aan om daar een conflict over te hebben. Je komt dan snel tegenover elkaar te staan. Het gaat dan niet meer over de inhoud en het maakt samen aan de slag gaan alleen maar lastiger.” In de werksessie gaf hij handreikingen om hiermee om te gaan. Zo moet je erkennen dat er meer feitenbronnen zijn dan alleen die van de overheid. “Probeer te zoeken naar een gezamenlijk feitenbeeld en ga niet mee in ‘wij’ en ‘zij’ tegenstellingen. Daal af van die veilige 7^e verdieping, zoek verspreiders van andere feitenbeelden op en probeer samen het vraagstuk op te lossen door te onderzoeken waar verschillen op gebaseerd zijn.” Zijn advies was om altijd verwijdering te voorkomen, zelfs als beroep bij de rechter in de lijn ligt. “Ook al erken je de zorgen en verzamel je gezamenlijk feiten, dan nog kun je elkaar treffen bij de rechter omdat je het niet eens wordt. Ook dan blijft een zorgvuldig doorlopen feitenproces van belang.” 

Veel mensen kozen voor de werksessie over jurisprudentie voor de m.e.r.-praktijk, waarin actuele arresten werden voorgelegd. In de uitspraak over Windpark Delfzijl Zuid werden bijvoorbeeld criteria en modaliteiten behandeld voor toekomstige vergunningen. Het schuurt af en toe tussen de Nederlandse m.e.r.-regelgeving en het Europese recht. Zo oordeelde de Raad van State op basis van richtinggevende arresten van het Europese Hof dat de landelijke windturbinebepalingen ten onrechte niet door een plan-m.e.r. vooraf zijn gegaan. Maar ook andere kaderstellende regels en beleidsdocumenten kunnen plan-m.e.r.-plichtig zijn. Bovendien blijft de m.e.r.-richtlijn voor projecten de gemoederen flink bezighouden. Tenslotte zijn er diverse relevante uitspraken verschenen over o.a. de te volgen procedures en de inhoud van MER’en. Marcel Soppe van Bureau Soppe en Gundelach Advocaten drukte de deelnemers op het hart om de jurisprudentie goed te blijven volgen en gaf daarvoor een aantal tips.

Plan-MER voor regelgeving windturbinepark of (water)wegen?

Een MER kan verplicht zijn bij een Provinciale Omgevingsverordening met regels over windturbines. Dat blijkt niet uit nationaal recht, maar vloeit rechtstreeks voort uit EU-recht. Marcel Soppe adviseert om hier altijd alert op te zijn. Het Hof van Justitie heeft namelijk bepaald dat ook voor wet- en regelgeving een MER verplicht kan zijn. “De plaatselijke omstandigheden zijn dan doorslaggevend,” legt hij uit. Zo kan een provincie in een omgevingsverordening aangeven waar bijvoorbeeld landbouw óf natuur prioriteit hebben en/of waar ruimte is voor grootschalige windturbineparken.

Deze m.e.r.-plicht kan spelen bij alle vormen van regelgeving waarin kaders worden gesteld voor projecten, zoals de aanleg  of uitbreiding van wegen en waterwegen. Dit kan aan de orde zijn als er voor deze plannen geluidsnormering wordt vastgelegd. Of bij windturbineparken waarbij in de regelgeving bijvoorbeeld normen worden opgenomen over geluid of slagschaduw van windturbines. In het nationale wetboek staat niet dat bij regelgeving hierover er een plan-m.e.r. -plicht bestaat. Toch is dit voor kaderstellende regelgeving wel het geval. Marcel constateert dat dit ook het geval is voor gemeentelijke verordeningen met kaderstellende normstelling over m.e.r.-(beoordelings)plichtige projecten.

Voorstudie om alternatieven te trechteren
Niet nieuw, maar wel duidelijkere jurisprudentie, is er volgens Marcel inmiddels over het meenemen van alternatieven in een MER. Zo zijn er bij grootschalige ingrepen zoals de aanleg van een rondweg, een grote afvalwaterzuiveringsinstallatie of windturbineparken vaak best veel alternatieven mogelijk die in een MER  meegenomen zouden kunnen worden. Dat vergt wel veel onderzoek, waardoor Marcel in zijn praktijk vaak ziet dat er wordt gekozen om niet al deze alternatieven mee te nemen. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om alternatieven waarvoor geen bestuurlijk/politiek draagvlak bestaat.  “Tegenstanders roepen dan al gauw dat niet alle relevante alternatieven volwaardig in het MER zijn betrokken.” Door recente uitspraken is duidelijk geworden dat de Raad van State accepteert dat niet alle denkbare alternatieven op gelijke wijze in het MER hoeven te worden beschreven. “Het is acceptabel dat voor het opstellen van een MER een voorstudie wordt gemaakt waarin wel het ruime scala aan denkbare alternatieven worden getrechterd tot uiteindelijk bijvoorbeeld twee alternatieven,” licht hij toe. De milieufactoren moeten dan wel worden betrokken, zij het dat dit op globaal niveau kan worden onderzocht. Het MER kan zich vervolgens beperken tot een beschrijving van de milieueffecten van de geselecteerde alternatieven.

Wat is een plan-m.e.r.-beoordeling?
Als voor een bestemmingsplan een passende beoordeling moet worden gemaakt vanwege de effecten op een Natura 2000-gebied, dan moet in beginsel een plan-MER worden gemaakt. Dat is sinds een wetswijziging in 2020 niet het geval als dat plan betrekking heeft op een klein gebied van de gemeente. Onlangs deed deze situatie zich voor bij een omvang van het bestemmingsplan van niet meer dan 1% van het gemeentelijk grondgebied, waarvoor een plan-m.e.r.-beoordeling moest worden gedaan. Dat houdt in dat wordt onderzocht of het plan dermate aanzienlijke milieueffecten kan hebben, dat er toch een plan-MER moet worden gemaakt. De Raad van State heeft aangegeven dat een plan-m.e.r.-beoordeling inhoudelijk niet anders is dan een project-m.e.r.-beoordeling. Met dit in de wet verankerende instrument is al veel ervaring opgedaan. Vaak is de uitkomst van een project-m.e.r.-beoordeling dat een MER niet nodig is. De verwachting is dat dit bij een plan-m.e.r.-beoordeling niet anders zal zijn. In de Omgevingswet zal volgens Marcel in nog meer gevallen dan nu met een plan-m.e.r.-beoordeling kunnen worden gewerkt. De uitspraak van de Raad van State is ook om die reden van groot praktisch belang.

Regien Visser en Tom Schuurmans van de Directie Participatie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat gingen in de werksessie in gesprek over participatie. De kennis en belangen van inwoners en organisaties worden gezien als verrijking van de plannen van overheden. Daarom werd in de sessie de waarde besproken van zowel m.e.r. als de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD). Ook oefenden deelnemers samen met werksessieleider Wout van der Gun van Rijkswaterstaat-WVL met een casus uit het droge of natte werkgebied. 

Gezamenlijk participatieproces
Waardevolle participatie is gebaseerd op verschillende internationale principes en de ‘Mutual Gains’. Deze principes leiden in een duurzame gebiedsontwikkeling tot optimale onderhandelingen tussen overheden, inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven. “Het zijn dé succesfactoren voor  het proces met de omgeving,” stelt Regien. De inbreng van relevante stakeholders zou daarom al vroeg in de planvorming moeten beginnen. Dat betekent dat deelnemers alle informatie en middelen moeten krijgen die zij nodig hebben voor een goede inbreng. Dat begint al bij het maken van een participatieplan op maat en een gezamenlijk participatieproces waarbij wensen en belangen van alle stakeholders in beeld worden gebracht. Duidelijk moet zijn dat de inbreng serieus wordt genomen, gewogen en ook teruggekoppeld naar de deelnemers.

Participatiemoment
Dat de inbreng van inwoners en andere belanghebbenden een waardevolle aanvulling is wordt algemeen onderschreven. Het is daarom volgens Wout van der Gun jammer dat zij bij het begin van de m.e.r.-procedure nauwelijks van zich laten horen. En dat terwijl het bij de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) om een formeel participatiemoment gaat. Zij moedigde daarom de deelnemers van alle overheden aan om nog meer van de expertise van de Directie Participatie gebruik te maken. “Kennisuitwisseling is dé manier om verder te komen en om het gesprek met de omgeving aan te gaan.”

Inbreng in m.e.r. en NRD
Deelnemers in de werksessie discussieerden over de waarde van de inbreng van de omgeving in m.e.r. en in de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD). Dit leverde voor m.e.r. een volmondig ‘Ja’ op. Dit kan bijvoorbeeld leiden tot nieuwe ideeën en alternatieven naast het overheidsalternatief. De ervaringskennis en gebiedskennis (wisdom of the crowd) blijkt altijd weer een grote meerwaarde naast de cijfers en modellen van de overheid. Ook voor de NRD wordt deze inbreng van de omgeving waardevol gevonden. Een kanttekening is dat de inhoud van de NRD een te hoog abstractieniveau heeft voor een participatieproces met de omgeving. In dat geval is een publieksversie van het informatiemateriaal een voorwaarde.

De inhoud van het MER kwam terug in meerdere werksessies. Welke kwaliteit zou een MER moeten hebben? En wat is nodig om een goede afweging te kunnen maken? Daarnaast was ook belangstelling voor specifieke thema’s als een gezonde leefomgeving of het beoordelen van circulariteit in het MER en de steeds grotere rol van de ondergrond in plan- en project-MER’en. Afsluitend gaven veel deelnemers aan dat het heel nuttig was om te praten met collega’s bij andere werkgevers. Een van de deelnemers merkte daarover op: “In mijn werk ben ik een van de weinigen die het belang van m.e.r. tussen de oren probeert te krijgen. En hier is iedereen daarmee bezig.”