Kleine aardverschuivingen hebben de wereld van de m.e.r.-makers de afgelopen jaren regelmatig getroffen. Een aantal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft gevolgen gehad voor de aanpak van procedures en de inhoud van milieueffectrapporten. Spraakmakende uitspraken zijn bijvoorbeeld geweest die van Leeuwarden-Zuid, Teteringen, de Tweede Maasvlakte en Linderveld. In deze zaken zijn, om verschillende redenen, planologische besluiten vernietigd en moesten initiatiefnemers en bevoegd gezag hun huiswerk overdoen. Overigens leidt dat vaak niet tot afstel maar uitstel van de initiatieven. Naast de genoemde zaken zijn er ook gevallen van besluiten en milieueffectrapportages die wel stand hebben gehouden in de beroepsprocedures: die uitspraken bevatten ook leerzame elementen in de vorm van onderdelen met een stempel ‘goedgekeurd door de Raad van State’.
TOETS060722Niet alleen de jurisprudentie, ook de wet -en regelgeving zorgtvoor discussies. De implementatie van de Europese SMB-richt-lijn in de Nederlandse wetgeving en daarmee de introductievan de plan-m.e.r. heeft geleid tot nieuwe vragen over de aan-pak van procedures en de reikwijdte van milieueffectrappor-tages (m.e.r.). En de volgende wetswijziging ? die van de WRO ? staat voor dedeur. Door deze ontwikkelingen verschuift het accent in de advisering overm.e.r.: van aandacht voor de milieubelangen en het meewegen daarvan in debesluitvorming gaat het meer en meer over juridische risico's en hoe die opeen goede manier het hoofd te bieden, met als doel een eventuele beroepspro-cedure bij de Raad van State te overleven.Het gevaar ligt op de loer dat m.e.r. een juridisch moetje wordt. En dat is jam-mer, want m.e.r. kan in belangrijke mate bijdragen aan het verbeteren van dekwaliteit van de plannen en van de plan- en besluitvorming. Het gaat er voorMER-makers om een goede balans te vinden tussen formele vereisten en eenconstructieve bijdrage aan het proces van plan- en besluitvorming. Daarbij iseen uitgangspunt dat de procedures veel ruimte laten voor een eigen invul-ling: maatwerk is mogelijk.VraagstellingDit artikel bevat een beschrijving van een aantal uitspraken van de Afdelingbestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling), vanuit deOVErdEjuridificEriNgVaNm.E.r.ENhOEdaarmEEOmTEgaaNmiliEu-ENrEchTrappOrTagEKleineaardverschuivingenhebbendewereldvandem.e.r.-makersdeafgelopenjarenregelmatiggetroffen.EenaantaluitsprakenvandeafdelingbestuursrechtspraakvanderaadvanStateheeftgevolgengehadvoordeaanpakvanproceduresendeinhoudvanmilieueffectrapporten.Spraak-makendeuitsprakenzijnbijvoorbeeldgeweestdievanleeuwarden-Zuid,Teteringen,deTweedemaasvlakteenlinderveld.indezezakenzijn,omverschillenderedenen,planologischebesluitenvernietigdenmoesteninitiatiefnemersenbevoegdgezaghunhuiswerkoverdoen.Overigensleidtdatvaakniettotafstelmaaruitstelvandeinitiatieven.Naastdegenoemdezakenzijnerookgevallenvanbesluitenenmilieueffectrapportagesdiewelstandhebbengehoudenindeberoepsprocedures:dieuitsprakenbevattenookleerzameelementenindevormvanonderdelenmeteenstempel`goedgekeurddoorderaadvanState'.lexruniaenjanvanBelleJURIDISCHDE AUTEURsJan van Belle (0513-634328, jan.vanbelle@oranjewoud) en Lex Runia(0162-487395, lex.runia@oranjewoud.nl) zijn beiden senior-adviseurm.e.r. en ruimtelijke orderning bij Ingenieursbureau Oranjewoud BV.Lex Runia is tevens redacteur van Toets.praktijk van de MER-makers. We gaan daarbij als niet-juristen in op de vraagwat bij de betreffende uitspraken heeft geleid tot succes of falen. Deze ana-lyse is de basis voor suggesties voor de aanpak van besluitvormingsprocedu-res en m.e.r., binnen de zich wijzigende regelgeving en in een ambtelijke,bestuurlijke en maatschappelijke omgeving die gericht is op het vermijdenvan risico's in de procedures.Oftewel: wat is een goede aanpak van milieueffectrapportage in relatie metRO-procedures?jurisprudentieBij grote ruimtelijke ontwikkelingen is nagenoeg altijd milieueffectrappor-tage aan de orde. In jurisprudentie over dergelijke ontwikkelingen spelende aan de besluiten gekoppelde m.e.r.-procedure en de inhoud van het MERdoorgaans dan ook een rol. Appellanten gebruiken MER als ??n van de aan-TOETS060723grijpingspunten voor hun beroep. Voor MER-makers betekent dit dat de ul-tieme toets van de kwaliteit van hun werk niet zozeer ligt bij de toetsingdoor de Commissie voor de m.e.r., maar bij de Afdeling. Hoewel in enkeleuitspraken adviezen van de Commissie worden gecorrigeerd, staat buitenkijf dat in eerste instantie de toets door de Commissie een belangrijkegraadmeter is.Onderstaand gaan we in op een aantal uitspraken van de Afdeling, die conse-quenties hebben voor de praktijk van de m.e.r.. De voorbeelden illustreren:? het belang van goede informatie: wat is nodig om `in redelijkheid' tot eenbesluit te kunnen komen;? het belang van zorgvuldigheid in het omgaan met procedures.deZuidlandenDe uitspraak van de Afdeling over De Zuidlanden bij Leeuwarden uit 2005heeft nogal wat stof doen opwaaien. De Zuidlanden is een omvangrijkeruimtelijke ontwikkeling, waarbij de initiatiefnemer in het groene buiten-gebied ten zuiden van Leeuwarden een groot aantal woningen wil bouwenen ruimte wil bieden voor diverse vormen van bedrijvigheid. De ABRvS ver-nietigde hier het goedkeuringsbesluit van de provincie Frysl?n over het (eer-ste) bestemmingsplan voor de Zuidlanden. De uiteindelijke grond voor ver-nietiging van dit besluit was het ontbreken van een MER met informatieover de milieueffecten van de gehele (maximale) voorgenomen activiteit,met een detailniveau dat past bij het niveau van het bestemmingsplanbe-sluit in de keten van besluitvorming.Het eerste, vrijwillige MER was nogal abstract en gaf aan dat voor verdereconcretisering van de plannen in het kader van de bestemmingsplannenveel aanvullend onderzoek vereist zou zijn. Het advies van de Commissiem.e.r. wees ook in de richting dat er meer onderzoek nodig kon zijn.In de volgende stap in de procedure is weliswaar een zogenaamde `Oplegno-titie' opgesteld, maar is weinig nieuwe informatie beschikbaar gekomen.Daar komt bij dat de Oplegnotitie alleen handelt over het bestemmings-plan, dat slechts een deel van de totale Zuidlanden betreft. Aan de ene kantkunnen we signaleren dat de uitspraak van de Afdeling dat voor het heleplan een uitwerking nodig is op het niveau dat past bij een bestemmings-plan, voor velen als een nieuw element naar voren is gekomen. Aan de an-dere kant lijkt in het project zelf de lijn vanuit het voortraject ook niet hel-der te zijn opgepakt en doorgezet.De uitspraak over De Zuidlanden is ge?nterpreteerd als een aanwijzing omin m.e.r.-procedures voor grote stedelijke ontwikkelingen, in gevallen waarhet eerste besluit een bestemmingsplan is, voor de gehele ontwikkeling deeffecten op het daarbij passende niveau te beschrijven. Daarbij zou dan re-kening moeten worden gehouden met de gehele bandbreedte van ontwik-kelings- en uitwerkingsmogelijkheden. In de praktijk is dat een nagenoegonwerkbare opgave: het gaat immers om projecten met een lange ontwik-keltijd en nog veel onzekerheden over de concrete uitwerking. En ook deinhoud van een bestemmingsplan kan nogal wat gradaties bevatten, vanconcreet tot zeer globaal (al dan niet met uit te werken bestemmingen). Delatere nuancering dat er wat betreft uitwerkingsniveau onderscheid ge-maakt kan worden tussen de eerste tien jaar en de periode daarna, heeft dezorg in het m.e.r.-veld wel verlicht, maar niet weggenomen.Een vraag bij de procedure over De Zuidlanden is of de uitspraak anders zouzijn geweest ? en wellicht ook minder verstrekkend ? als de voorbereidingfoto:scx.huTOETS060724van de besluitvorming zorgvuldiger zou zijn geweest. Wat was er gebeurdals er, in plaats van een Oplegnotitie, wel een MER zou zijn opgesteld,waarin meer van de aangekondigde milieu-informatie zou zijn opgeno-men, en waarin de balans zou zijn gezocht tussen detail en globaliteit?projectmainportrotterdamOok de uitspraak over het Project Mainport Rotterdam (PMR, vaak vereen-zelvigd met het belangrijkste onderdeel daarvan: de Tweede Maasvlakte)heeft tot de nodige commotie geleid en voor veel extra werk gezorgd. Hetbetreffende besluit ? de planologische kernbeslissing ? is bij de Afdelingonder andere gesneuveld op het ontbreken van voldoende onderzoek naarmogelijke effecten op de natuurwaarden van de Waddenzee, als gevolgvan mogelijke be?nvloeding van slib- en vislarventransport langs de kust.De uitspraak bevat echter ook positieve elementen. Zo is bijvoorbeeld tenaanzien van het locatieonderzoek voor de 750 ha natuur- en recreatiege-bied geoordeeld dat `in redelijkheid' mag worden uitgegaan van het inper-ken van de zoekruimte.linderveldLinderveld bij Deventer is een beoogd bedrijventerrein en ook uit deze uit-spraak (uit 2006) kunnen lessen worden geleerd voor de m.e.r.-praktijk.Ook hier gaat het om een goedkeuringsbesluit van de provincie over hetbestemmingsplan. In deze uitspraak komen enkele punten aan de orde,waarvan er uiteindelijk twee hebben geleid tot vernietiging van het goed-keuringsbesluit. Het eerste daarvan is samengevat gelegen in de vertalingvan het MER in het ruimtelijk besluit, het tweede in de manier waarop isomgegaan met de afwijking tussen het streekplan en het bestemmings-plan. Enkele andere punten zijn geen aanleiding tot vernietiging van hetbesluit. In de uitspraak gaat de Afdeling niet expliciet in op het bezwaarinzake het niveau van m.e.r. en besluit. Daaruit kan worden afgeleid datdit op zich dus geen reden voor vernietiging was.E?n van de bezwaren bij Linderveld richtte zich op het niveau van hetMER: er zou een m.e.r. voor de locatiekeuze moeten zijn in plaats van eenm.e.r. op inrichtingsniveau. Ook werd gesteld dat het locatieonderzoek,dat aan het MER is voorafgegaan, onvolledig en `gekleurd' was. De Afdelingconcludeert echter dat het locatieonderzoek redelijkerwijs mocht leidentot het verder buiten beschouwing laten van andere locaties.De uitspraak Linderveld dateert van voor de introductie van de plan-m.e.r.en de mogelijkheid om daarmee kaderstellende besluiten te nemen. Deuitspraak ondersteunt echter de opvatting dat het niet verplicht is om eenkaderstellend besluit inclusief een plan-m.e.r. ? bijvoorbeeld voor een loca-tiekeuze ? vooraf te laten gaan aan een concreet besluit en een m.e.r. opconcreet niveau. Met een goede motivering waarom slechts ??n locatie inbeschouwing wordt genomen, kan direct de stap worden gezet naar hetconcrete (inrichtings)niveau op ??n locatie. Dit sluit ook aan bij de uit-spraak van de ABRvS over de 750 ha natuur- en recreatiegebied als onder-deel van het Project Mainport Rotterdam.Fataal voor de casus Linderveld was het ontbreken van een adequate door-vertaling van de in het MER beschreven mitigerende en compenserendemaatregelen in het uiteindelijke besluit (het bestemmingsplan). Naar hetJURIDISCHoordeel van de Afdeling heeft de gemeente ten onrechte verzuimd om na tegaan of de mitigerende en compenserende maatregelen in, of met behulpvan, het bestemmingsplan konden worden vastgelegd. De gemeente wordtin dit opzicht verweten een onjuiste opvatting te hebben over de mogelijk-heden die de WRO in dit opzicht biedt. De Afdeling wijst op de mogelijkhe-den die de WRO biedt voor doorvertaling van noodzakelijke maatregelen inhet bestemmingsplan, met name de mogelijkheid om de uitvoering van eenbestemming afhankelijk te stellen van daaraan voorafgaand te treffen voor-zieningen (dit wordt aangeduid met de term voorwaardelijke verplichtin-gen). In de casus Linderveld zou dat hebben kunnen leiden tot een voor-schrift in het bestemmingsplan dat het beoogde bedrijventerrein niet eer-der in ontwikkeling zou mogen worden genomen dan nadat de noodzake-lijke mitigerings- en compensatie zouden zijn getroffen.De tweede grond voor vernietiging van het besluit over Linderveld was hetontbreken van een afweging over de afwijking van het streekplan. Er hadnaar het oordeel van de Afdeling moeten worden onderzocht of er omstan-digheden zijn die aanleiding kunnen zijn om af te wijken van het streek-plan. Het ontbreken van dit onderzoek is grond voor vernietiging van hetbesluit. Ook hier gaat het dus niet zozeer om de afwijking tussen bestem-mingsplan en streekplan zelf, maar om het ontbreken van onderzoek ?nmotivatie.WaTiSEENgOEdEaaNpaKVaNmiliEuEffEcTrappOrTagEiNrElaTiEmETrO-prOcEdurES?luchtvaartterreinlelystadVan recente datum (oktober 2007) is de uitspraak over het luchtvaartterreinLelystad (zie ook de rubriek Jurisprudentie elders in dit nummer van Toets).Het gaat hier om besluiten van de ministers van VROM en V&W in het kadervan de Luchtvaartwet en de WRO. De Afdeling heeft de besluiten om tweeredenen vernietigd. De eerste vernietigingsgrond heeft betrekking op de toet-sing van het MER door de Commissie voor de m.e.r., de tweede op het ontbre-ken van inzicht in de totale effecten van de beide fasen in de voorgenomenontwikkeling van het vliegveld. Beide punten hebben nogal wat discussie op-geroepen. Zo heeft de Commissie voor de m.e.r. in een persbericht en eenbrief, aan de minister en de Tweede Kamer, duidelijk haar tegenargumentennaar voren gebracht. Zonder hier nu verder op in te gaan, is het echter tochinteressant om na te gaan wat we van deze uitspraak kunnen leren.De eerste vernietigingsgrond heeft betrekking op de verificatie door het be-voegd gezag of de wettelijke adviseurs ? in dit geval de Commissie voor dem.e.r. ? voldoende zorgvuldig te werk zijn gegaan. Blijkens art 3:9 van deAlgemene wet bestuursrecht heeft een bevoegd gezag de verplichting zichervan te vergewissen dat het onderzoek dat een adviseur heeft verricht endat mede aan een besluit ten grondslag ligt, op een zorgvuldige manierheeft plaatsgevonden.In het geval Lelystad waren er veel reacties en is het toetsingsadvies een dagTOETS060725na de sluiting van de termijn van terinzagelegging uitgebracht. De Afdelingvraagt zich af of alle schriftelijke inspraakreacties daadwerkelijk zijn be-trokken bij het opstellen van het toetsingsadvies. Kennelijk is deze vraagvoor de Afdeling niet voldoende beantwoord. Daarbij stelt de Afdeling dathet voor een bevoegd gezag onvoldoende is om er `standaard' van uit tegaan dat de Commissie voor de m.e.r. op een zorgvuldige wijze tot adviezenkomt. Oftewel: een bevoegd gezag moet van geval tot geval nagaan of deCommissie zorgvuldig te werk is gegaan. Dit roept uiteraard de vraag op hoeeen dergelijke `toets op toetsing' moet worden aangepakt. Als uitgangspuntkan worden gehanteerd dat de Commissie inderdaad standaard zorgvuldigte werk gaat. Een mogelijkheid om invulling te geven aan de `vergewisplicht'is het opnemen van een passage hierover in het te nemen besluit. Daarbijkan het dan gaan om een marginale toetsing, die bijvoorbeeld kan bestaanuit het controleren of alle inspraakreacties bij de Commissie aanwezig zijnen in het toetsingsadvies worden vermeld. Ook zou de Commissie in be-paalde gevallen om een schriftelijke toelichting kunnen worden gevraagdover de wijze waarop het advies tot stand is gekomen.De tweede grond voor vernietiging van de besluiten over het vliegveld Lely-stad was het ontbreken van milieu-informatie over het totaal van de voorge-nomen ontwikkeling. De ontwikkeling van de luchthaven Lelystad zal intwee fasen plaatsvinden. In het MER is volgens de Afdeling onvoldoendeaandacht besteed aan de milieueffecten van de totale, samenhangende ont-wikkeling van de luchthaven Lelystad. Van belang hierbij is dat in een eer-dere uitspraak over luchthaven Lelystad (uit 2005) al door de Afdeling wasgeoordeeld dat in het kader van de m.e.r.-verplichtingen de totale ontwikke-ling als ??n samenhangende activiteit moet worden beschouwd. Dat dit ineen volgend MER ? in de bewoording van de Afdeling ? `nog altijd niet' isgedaan, is fataal en leidt tot vernietiging van de besluiten. Deze vernieti-gingsgrond sluit aan bij de inmiddels gegroeide praktijk: breng in het MERde effecten van het totaal van de samenhangende ontwikkelingen in beeld.Een tweede (nieuw) leerpunt hieruit is dat in rapporten, onderzoeken en be-sluiten ? inclusief de commentaren en kanttekeningen van de Afdeling in-dien er in de betreffende keten van besluiten een uitspraak is gedaan ? eenlogische en consistente lijn aanwezig moet zijn. Op toezeggingen in eerderebesluiten, bijvoorbeeld over aspecten die zullen worden onderzocht, moet bijvervolgbesluiten worden ingegaan. Dit sluit aan bij ??n van de conclusies dieaan de uitspraak over Leeuwarden-zuid kunnen worden verbonden, namelijk:als een bevoegd gezag een toezegging doet om bij de volgende stap in de pro-cedure een onderzoek uit te voeren, moet die toezegging ook worden nageko-men of worden gemotiveerd waarom dat niet wordt gedaan.OmleidingswegN34/N36OmmenEen tweede recente uitspraak (augustus 2007) heeft betrekking op het Tra-c?besluit over de omleidingsweg N34/N36 bij Ommen. In deze procedure isin een aantal beroepsschriften een groot aantal bezwaren ingebracht. DeAfdeling verklaart uiteindelijk alle beroepen ongegrond. De rode draad indeze uitspraak is dat de onderzoeken, die aan het Trac?besluit ten grond-slag liggen, voldoende breedte en diepgang hebben om `in redelijkheid' hetbesluit te kunnen nemen. Door de instellers van de beroepen is niet aanne-melijk gemaakt dat de onderzoeken in zodanige mate gebreken vertonendat ze niet als basis voor het te nemen besluit hadden mogen dienen.De boodschap voor initiatiefnemers is dus: doe goed onderzoek en ga nawelke informatie `redelijkerwijs' nodig is om een besluit te nemen. En voorappellanten: onderbouw stellingen dat er twijfel bestaat aan de juistheid envolledigheid van de aan een besluit ten grondslag liggende onderzoeken.Interessant in de uitspraak N34/N36 is overigens de nuancering die wordtfoto:scx.huTOETS060726aangebracht bij het zogenaamde standpunt in de trac?wetprocedure. In eenstandpunt ? dat mede op basis van een Trajectnota/MER totstandkomt ?geeft de minister aan welk (trac?)alternatief in het ontwerp-trac?besluit zalworden uitgewerkt. In het geval N34/N36 wijkt het uiteindelijke Trac?be-sluit af van het eerder ingenomen standpunt. De uitspraak van de Afdelinggeeft aan dat dit mogelijk is en geen grond is voor vernietiging van het Tra-c?besluit. Uiteraard moet het uiteindelijke alternatief wel vallen binnen debandbreedte van het onderzoek in de Trajectnota/MER.VanjurisprudentienaardeaanpakvanproceduresWat kunnen we nu leren van het voorgaande? Hoe komen we van jurispru-dentie tot een juridisch houdbare aanpak van procedures?Een vraag die in elke m.e.r.-procedure aan de orde komt, is hoe de geheleketen van besluitvorming ? van probleem tot concrete besluiten ? moetworden vormgegeven. Elk project vraagt om maatwerk, omdat de inhoudvan de plannen en de context altijd anders is. Maatwerk is mogelijk: wet- enregelgeving bieden volop ruimte om een projectspecifieke aanpak te ont-wikkelen. Binnen de huidige wettelijke mogelijkheden is voor grote en com-plexe ontwikkelingen vooral de vraag interessant of en, zo ja, hoe een ge-trapte besluitvorming, gecombineerd met achtereenvolgens plan- en pro-ject-m.e.r., kan worden toegepast.KwaliteitvanonderzoekenVoor de praktijk van de MER-maker is een rode draad door de uitspraken vande Afdeling dat de kwaliteit van onderzoeken en rapporten van cruciaalbelang is. Bij beroepsprocedures gaat het erom ? zoals ook uit de tekst vanuitspraken blijkt ? of de bevoegde instanties `in redelijkheid' het betreffen-de besluit hadden mogen nemen. De Afdeling toetst onderliggende rappor-ten niet inhoudelijk, maar beoordeelt of de aan besluiten ten grondslagliggende (milieu)informatie voldoende zicht biedt op de milieueffecten diekunnen optreden. Onzekerheden over het al dan niet (kunnen) optreden vanmilieueffecten, die doorgaans tot uiting komen in het ontbreken van onder-zoek en/of te gemakkelijke aannames over het niet-optreden van effecten,vormen hierbij voor de verweerders een groot risico. De jurisprudentie biedttal van voorbeelden waarbij goed inzicht in de mogelijke milieugevolgenleidt tot het ongegrond verklaren van beroepen.Goed onderzoek wil daarbij overigens niet noodzakelijkerwijs zeggen (zeer)gedetailleerd onderzoek. Wel kan worden opgemerkt dat de diepgang van hetonderzoek moet passen bij de impact van het te nemen besluit en de plaatsvan het besluit in de keten van besluitvorming. Ook van belang kan zijn het? en dat kan soms in enkele zinnen ? motiveren dat (verder) onderzoek geenrelevante nieuwe informatie zal opleveren. Omgekeerd kan de informatiebe-hoefte betekenen dat de mate van uitwerking van de plannen en de concreet-heid van de te nemen besluiten moet worden afgestemd op de beschikbaar-heid van milieu-informatie.In de procedures is, als het gaat om de beoordeling van de kwaliteit van hetmilieuonderzoek, ook een rol weggelegd voor appellanten: om succes te kun-nen hebben moeten ze aannemelijk maken dat de milieu-informatie gebre-ken vertoont. Dat gaat dus verder dan een simpele stellingname in een be-roepsschrift dat rapporten niet kloppen. Als eerder in het gehele besluitvor-JURIDISCHmingsproces is aangekondigd dat voor de volgende stap in de keten van be-sluitvorming nadere uitwerkingen en onderzoeken nodig zijn, moet ditmet zorg worden opgepakt. Dit hoeft naar ons oordeel waarschijnlijk nietaltijd te betekenen dat er `veel' onderzoek nodig is. Het betekent wel datgoed moet worden verantwoord hoe met de samenhang met eerdere beslui-ten en de plaats van het voorliggende besluit in het hele besluitvormingstra-ject wordt omgegaan.gOEdONdErZOEKWilOVErigENSNiETNOOdZaKElijKErWijSZEggEN(ZEEr)gEdETaillEErdONdErZOEKZorgvuldigeenbegrijpelijkeprocedureNaast een toets op de inhoud gaat de Afdeling na of bij de voorbereiding vanbesluiten de procedures ordentelijk zijn doorlopen. Procedurele fouten ? zo-als het niet ter visie leggen van onderzoeksrapporten ? blijken bij de Afdelingal snel fataal te zijn. De jurisprudentie laat zien dat er een duidelijke verta-ling moet zijn van het MER in de besluiten. Als het MER uitgaat van bepaaldemitigerende en compenserende maatregelen. moet daaraan ook in het be-sluit aandacht worden besteed. De noodzakelijk geachte maatregelen moetengoed zijn geregeld en niet min of meer vrijblijvend zijn beschreven.De dagelijkse m.e.r.-praktijk en de contacten met burgers, bijvoorbeeld inklankbordgroepen, leert dat het totaal van samenhangende procedures, ende ketens van besluiten die voor (grote) ruimtelijke ontwikkelingen moetenworden doorlopen, voor veel (potenti?le) insprekers en belanghebbendenonbegrijpelijk is. Dit geldt al voor de m.e.r.-procedure zelf, laat staan vooreen opeenvolging van procedures. Dikke stapels papier schrikken af; getrap-te besluitvorming ? bijvoorbeeld van een locatiekeuze naar het vaststellenvan de hoofdstructuren naar de concrete uitwerking van deelgebieden ? isvoor de mensen in het veld moeilijk te begrijpen. Wanneer kan op welk be-sluit worden ingesproken, welk besluit is wanneer (hard) kaderstellend voorde vervolgbesluiten, en wanneer is het te laat? Ook dit aspect ? de begrijpe-lijkheid van de keten van besluiten voor de maatschappelijke omgeving ?verdient aandacht bij het ontwikkelen van een aanpak voor een m.e.r./ro-procedure voor een specifiek project.En uiteraard stelt dit eisen aan de leesbaarheid en structuur van de rappor-ten. Ook het helder oppakken van beloften of verwachtingen die in de voor-gaande fase zijn uitgesproken, hoort hier bij.Voorwie,waarover,watzijnderesterendevrijheidsgraden?Kaderstellende besluiten en ketens van besluitvorming kunnen op diversemanieren aan de orde zijn. Het kan gaan om getrapte besluitvorming vanrijks- tot gemeentelijk niveau, waarbij de strategische besluiten dus dooreen andere overheid worden genomen dan de concrete besluiten. Het kanook gaan om een gefaseerde besluitvorming binnen ??n overheid, bijvoor-beeld een gemeente, van structuurplan via globale naar uiteindelijk con-crete bestemmingen. In beide gevallen kan op diverse momenten de ver-plichting tot m.e.r. bestaan.TOETS060727gefaseerdebesluitvormingbinnen??ninstantieZelfs bij grotere m.e.r.-plichtige besluiten kan de verantwoordelijkheidvoor de procedure geheel bij ??n gemeente liggen. Te denken valt bij-voorbeeld aan grote transformaties in bestaand stedelijk gebied, dieals stadsproject m.e.r.-beoordelingsplichtig kunnen zijn. De betreffen-de gemeente heeft dan de mogelijkheid om de besluitvorming getraptte laten plaatsvinden. In veel gevallen is dat zelfs onvermijdelijk, om-dat het gaat om plannen met een lange ontwikkelperiode ? tot tiental-len jaren ? en dus veel onzekerheid over toekomstige ontwikkelingen.Er moet dan ook ruimte blijven om te kunnen inspelen op een veran-derende context.De jurisprudentie laat zien dat (toch) de gehele samenhangende ontwik-keling in beschouwing moet worden genomen. De opgave is dan om inde aanpak van de procedure een balans te vinden tussen concreetheiden rechtszekerheid enerzijds en de noodzakelijke, gewenste en onver-mijdelijke onzekerheid over de ontwikkeling anderzijds. Een gefaseerdebesluitvorming lijkt daarbij, ook vanuit juridisch oogpunt, goed moge-lijk. In welke vorm dat vervolgens gebeurt, ligt niet vast. Een mogelijk-heid is om de hoofdlijnen van het plan, zoals de totale opgave (en deeventuele bandbreedte daarin) en de ruimtelijke hoofdstructuren vastte leggen in een structuurplan. Daarbij hoort dan een plan-m.e.r. datingaat op de maatgevende milieueffecten en de bandbreedte daarvan.De uitwerking van het structuurplan kan vervolgens plaatsvinden in devorm van ??n of meer bestemmingsplannen. Daarbij kan worden geko-zen voor een globaal, nog uit te werken plan, of een deels concreet, deelsglobaal plan. De globaliteit van het plan bepaalt tevens de vorm van dem.e.r. (plan-m.e.r. of besluit-m.e.r.). Gezien de jurisprudentie is het vanbelang dat in een dergelijke keten van besluiten, de kaders duidelijk enmet behulp van (plan)m.e.r. worden vastgelegd. De kaders zijn deels con-creet (de ruimtelijke hoofdstructuur: infrastructuur, water, groen, mo-gelijke bouwvelden) en deels abstract (de opgave in termen van maxi-male aantallen, doelstellingen aangaande ruimtelijke kwaliteit, duur-zaamheidsdoelstellingen e.d.).Een laatste mogelijke aanpak is om direct het niveau van een concreetbestemmingsplan of een combinatie van een uitwerkingsplan en eenglobaal bestemmingsplan (combinatie plan-m.e.r. en project-m.e.r.) tehanteren. Dit kan voordelen hebben, maar stelt ten minste voor een deelvan het gebied hoge eisen aan het detailniveau van zowel het ruimtelijkplan als aan de beschrijving van de milieueffecten. Vooral een concreetbestemmingsplan voor het hele plangebied beperkt de flexibiliteit bij deverdere invulling binnen het plan. Een tussenvorm is een globaal eind-plan, maar ook dit beperkt de flexibiliteit in de toekomst.Bij m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteiten, bijvoorbeeld stadsprojec-ten, bestaat de mogelijkheid om te kiezen voor het ? zonder daarovereen besluit van het bevoegd gezag te vragen ? direct starten van eenm.e.r.-procedure. Ook hier is maatwerk wenselijk en mogelijk, waarbijde keuze voor de te volgen procedure afhankelijk is van onder anderede tijdsdruk, de risico's die de initiatiefnemer wel lopen, en de moge-lijke meerwaarde van een m.e.r.-procedure in communicatie en struc-turering van het proces.getraptbesluitendoormeerdereinstantiesBij grote en complexe projecten ? zoals grootschalige woningbouwlocatiesof bedrijventerreinen ? kan het wenselijk zijn om te starten met een kader-stellend plan op regionaal of provinciaal niveau. In een dergelijk plan ? opte stellen met behulp van plan-m.e.r. ? kunnen de noodzaak voor de gewens-te ontwikkeling en de mogelijke locaties aan bod komen. In vervolgprocedu-res op gemeentelijk niveau kan verdere invulling worden gegeven aan hetkaderstellende plan.Ook hier bestaat een zekere mate van keuzevrijheid. Een kaderstellend planis in principe niet verplicht, mits het uiteindelijke (concrete) besluit pastbinnen het op een hoger niveau vastgelegde ruimtelijke beleid. Dit houdtonder andere in, dat bij de uitwerking van streekplannen die nog tot standzijn gekomen zonder plan-m.e.r. niet noodzakelijkerwijs alsnog een plan-m.e.r. moet worden opgesteld.TotslotJurisprudentie laat een grote diversiteit aan struikelpunten zien. Constan-ten in de jurisprudentie zijn `het grote belang van informatie', die het inredelijkheid mogelijk maakt om besluiten te nemen, en het belang van `for-meel-juridisch correcte procedures'. De jurisprudentie maakt ook duidelijkdat ? mits goed aangepakt ? er veel ruimte is voor maatwerk in de aanpakvan m.e.r.- en ruimtelijke ordeningsprocedures en het inrichten van een `ke-ten van besluiten'. foto:scx.hu
Reacties