De tijd dat een MER alleen maar de traditionele milieuaspecten behandelt, ligt al geruime tijd achter ons. Los van de veranderende context waarin de fysieke leefomgeving zich bevindt, vraagt de aanstaande Omgevingswet om een bredere blik. Deze ontwikkelingen leiden ertoe dat steeds meer gevraagd wordt om een OER (omgevingseffectrapportage) in plaats van een MER (milieueffectrapportage).

In de beginjaren van MER in Nederland kwamen in de opgestelde rapportages vooral de ‘echte’ milieuthema’s zoals geluid, stank, natuur, bodem en luchtverontreiniging aan bod. De afgelopen twintig jaar zijn daar, al naar gelang de situatie in meer of mindere mate om vroeg, nieuwe thema’s bijgekomen. Te denken valt aan externe veiligheid, gezondheid en windhinder bij hoogbouw. Deze thema’s kunnen nog goed onder de noemer ‘milieu’ geschaard worden. Vanaf 2005 kwamen er echter ook andersoortige thema’s in MER voor, bijvoorbeeld ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid. Deze droegen bij aan een bredere blik van de impact van een voorgenomen ingreep op de leefomgeving. Daar is het niet bij gebleven. Als ‘gastthema’ of structureel maken inmiddels ook thema’s als energie, circulair, gezondheidsbevordering en klimaatadaptatie regelmatig onderdeel uit van een MER. Hetzelfde geldt voor onderwerpen als sociale interactie & inclusiviteit en economische aspecten.
Het is nog niet uitgekristalliseerd welke thema’s gemeengoed worden en welke een exoot blijven, maar duidelijk is de transitie naar een benadering die over de gehele breedte van de fysieke leefomgeving gaat. De term OER probeert deze nieuwe breedte van de fysieke leefomgeving een naam en positie te geven.

OER of MER? Het kan gezien worden als een simpel woordspelletje, maakt de naam veel uit? Wij denken van wel. Het gaat dan met name om de framing en positionering van het instrument m.e.r. De essentie van dit instrument is simpel: weeg aantoonbaar het belang van de fysieke leefomgeving mee in besluitvorming en kijk hiervoor naar redelijke alternatieven om de ambities te verwezenlijken. Door voor de beantwoording van deze twee aspecten breed te kijken naar thema’s binnen de fysieke leefomgeving en nadrukkelijk ook de brug te slaan naar andere domeinen (sociaal, economie, gezondheid), kan dit betere besluitvorming opleveren.

In Haven-Stad Amsterdam is voeding nadrukkelijk meegenomen in het OER. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in snackbarvrije zones. Iets wat heel logisch klinkt, maar zonder een koppeling met de gezondheidszorg, waaronder de toenemende percentages overgewicht bij kinderen, was deze maatregel nooit opgenomen geweest. Een ander voorbeeld is het nadrukkelijk positioneren van pocketparks en speeltuintjes voor kinderen aan de randen van een nieuw te ontwikkelen buurt. Nevenvoordeel hiervan is dat ook nabijgelegen buurten hiervan kunnen profiteren en er meer sociale interactie ontstaat.

Het voordeel van een OER ten opzichte van een MER is dat meteen duidelijk is dat de rapportage niet alleen over milieu gaat. Dit sluit goed aan bij de omgevingsvisies en -plannen die worden gemaakt, te meer daar deze minder sectoraal zijn dan de standaard bestemmingsplannen. Er worden duidelijke linken naar andere sectoren gelegd. Een OER zorgt dus voor een integrale afweging van uiteenlopende onderwerpen die relevant zijn voor de leefomgeving. Dit maakt het OER een breder afwegingsinstrument dan MER van oudsher is.
Dit betekent niet dat er alleen maar meer en breder moet worden gekeken. Wat precies relevant is, verschilt per gebied en per ontwikkeling. Dit gold al voor de traditionelere thema’s. Zo zal lichtuitstoot meer van belang zijn in bijvoorbeeld de gemeente Westland dan in andere gemeenten. Hetzelfde geldt voor bodemdaling in streken met veel veenweidegebieden. Hetzelfde geldt voor nieuwe thema’s. Bij een nieuw bedrijventerrein of nieuwe weg is sociale interactie bijvoorbeeld nou niet het meest logische onderwerp.

Het vertrekpunt is dan ook vrijwel altijd de ambitie voor een plan of een gebied. Daar moet het OER goed bij aansluiten. Is een ambitie om een gebied ‘sociaal sterker’ te maken, dan is het relevant om te kijken hoe de fysieke leefomgeving hieraan kan bijdragen. Is het doel een ‘aantrekkelijke en gezonde leefomgeving’ dan dient aantrekkelijk en gezond in de breedste zin des woord beschouwd te worden. Kortom, het OER moet goed aansluiten bij zowel de visie of het besluit dat wordt beoordeeld als de thema’s die relevant zijn voor een specifieke locatie of gemeente. Daarmee biedt een OER wellicht meer maatwerk dan voorheen. Het standaardlijstje voor MER kunnen we immers al wel dromen.

In de praktijk nodigt de bredere scope van de OER en de aankomende Omgevingswet uit om nog verder te verbreden. Zowel ambtenaren, bestuurders als insprekers zijn eerder geneigd om onderzoeksthema’s toe te voegen dan om deze weg te strepen. Daarmee bestaat het risico dat een OER misschien te breed wordt. Maar wat neem je wel en niet mee? Hierbij is het belangrijk om te focussen op datgene wat echt relevant is voor de besluitvorming. Daarmee wordt onnodige onderzoeklast en -tijd voorkomen. Omdat informatie verspreid binnen een gemeente aanwezig is, vaak bij meerdere personen, is het de ervaring dat geschikte informatie niet altijd makkelijk te vinden is. Ook is data niet altijd voorzien van bronnen, wat belangrijk is voor de navolgbaarheid van de effectbeoordeling. Dit alles kost tijd.
Verbreding vraagt daarnaast ook om de inzet van specialisten. Specialisten voor bijvoorbeeld sociale of economische effecten krijgen een prominentere rol binnen een OER. Dit vraagt tot kritisch nadenken over de samenstelling van werkgroepen voor de Commissie m.e.r. Dit is nog een zoektocht die gaande is.
Idealiter probeer je vroegtijdig, bijvoorbeeld ten tijde van het opstellen van de notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD), de scope van het OER goed in te bakenen. Focus daarbij alleen op die thema’s die essentieel zijn voor de besluitvorming. Omdat omgevingsvisies ten tijde van het opstellen van een NRD vaak nog in wording zijn, loop je daarmee het risico dat het OER onvoldoende aansluit bij de visie. Nieuwe onderwerpen die gaandeweg een prominentere plek krijgen, kunnen dan niet goed getoetst worden. Het is het spanningsveld tussen enerzijds volledig zijn en anderzijds focussen op wat ertoe doet.

Het hele instrumentarium voor het opstellen van MER zit in een verbreding en een versnelling. Wij zijn een groot pleitbezorger van een integrale afweging. Dit betekent ook vroeg in de planfase werken met alternatieven en aantoonbaar het belang van de fysieke leefomgeving meenemen. Niet alleen bij m.e.r.-plichtige plannen en besluiten, maar eigenlijk altijd. Ook de verbreding naar andere sectoren kan niet alleen bij een OER, maar zou altijd moeten. Echter, de praktijk is anders. Daarom werkt een nieuw begrip als een OER hopelijk als een versneller van hetgeen de Omgevingswet betoogd: een zo goed mogelijke kwaliteit van de fysieke leefomgeving en een brede blik voorbij alleen het ruimtelijk domein om deze ambitie te verwezenlijken.