TOETS041220Luchtkwaliteitiseenthemadatsindsdebeleidsexplosievanmilieuwetgevingindejarenzeventigaandachtkrijgt.Inhetbeginvande21steeeuwisditthemadoordeimplementatievandeEuropeserichtlijneninNederlandsewetgevingooknadrukkelijkindebeleidsarenavanderuimtelijkeordeningterechtgekomen.Alsnelwerdhetconflicttussenruimtelijkeontwikkelingenendeluchtkwaliteitduidelijk.Ditleiddetotvertragingenzelfshetafblazenvandiverseprojectenentotgrotefrustratiebijplannenmakersenbestuurdersvooralopgemeentelijkniveau.Luchtkwaliteitisdelaatstejarennietmeerzo'nheethangijzeralshethalverwegeheteerstedecenniumvandezeeeuwwas.Ditkomtdoordegevolgenvangeneriekbeleid(hetdaadwerkelijkschonerwordenvandelucht),doorhettijdelijkafwijkenvandegesteldenormenenhetoprichtenvanhetNationaalSamenwerkingsverbandLucht-kwaliteit(NSL).Desalnietteminblijftluchtkwaliteiteenaandachtspuntbinnenruimtelijkeordeningenookm.e.r.Wellichtnietmeeralleenvoorhetvoldoenaandenormen,maarmeervoordebijbehorendegezondheidseffecten.Eriseennieuwefaseaangebrokenvoordeomgangmetluchtkwaliteitinruimte-lijkeplannen,hierbijhorendusooknieuweuitdagingen.Inditartikelwordtkortingegaanopdebeleidsgeschiedenisvanluchtkwaliteit,waarbijspecifiekeaandachtisvoorhetvorigedecennium.Daarnaastwordtgekekenhoetegenwoordigmetluchtkwaliteitinm.e.r.enruimtelijkeplannenwordtomgegaan.Totslotwordteendoorkijkgegevennaardeteverwachtenuitdagingenvoordenabijetoekomstinrelatietotluchtkwaliteit.TimArtzluchtkwaliteitGeschiedenis beleidsvorming luchtkwaliteitDe Wet inzake luchtverontreiniging (de wet Luvo) was in 1970 ??n van deeerste echte milieuwetten die in werking trad. De wet is nog steeds vankracht en beoogt het voorkomen of het beperken van de luchtverontreini-ging ter bescherming van mensen, dieren, planten en goederen. De focusligt hierbij op inrichtingen, brandstoffen en andere verontreinigende han-delingen. Ondertussen is een groot deel van de bepalingen uit de wet Luvoondergebracht in de Wet milieubeheer.Voor de effecten van wegen op luchtkwaliteit en met name de koppelingmet luchtkwaliteit moeten we ongeveer 30 jaar verder in de tijd reizen. In1996 is door de Europese Unie een Kaderrichtlijn luchtkwaliteit vastgesteldwaarin voor diverse stoffen normen en termijnen, waarbinnen deze ge-haald moeten worden, zijn opgenomen. Onder deze Kaderrichtlijn zijn inlatere jaren voor specifieke stoffen diverse dochterrichtlijnen opgenomen.Een belangrijk onderdeel van deze Kaderrichtlijn en bijbehorende dochter-richtlijnen vanuit Europa was, dat niet alleen gekeken wordt naar industri?leDE AUTEUrTim Artz (06 20491885, tim.artz@oranjewoud.nl) is buitenpromoven-dus aan de Rijksuniversiteit Groningen en adviseur ruimtelijke orde-ning en m.e.r. bij Oranjewoud.processen, maar specifiek ook wegverkeer op de beleidsagenda is gekomen.De belangrijkste stoffen waren en zijn hierbij stikstofdioxide (NO2) en fijn-stof (PM10).Besluit luchtkwaliteitIn Nederland is deze Europese richtlijn in 2001 vertaald in het Besluitluchtkwaliteit. Naast de opname van normen en termijnen werden er tweebelangrijke onderdelen opgenomen, die al snel grote struikelblokken voorruimtelijke plannen zouden blijken te zijn:LuchTkWALITEITbLIjfTAANDAchTSpuNTNIEuWEuITDAgINgENvOOrLuchTkWALITEITTOETS041221? Een directe koppeling tussen ruimtelijke plannen enhet halen van normen.? Een stand-still-beginsel voor situaties boven de gesteldenorm, ongeacht of het plan hieraan een bijdrage heeft.Bovengenoemde onderdelen hangen met elkaar samen,maar met name de directe koppeling tussen ruimtelijkeordening en milieu heeft geleid tot veel problemen. Hoe-wel deze directe koppeling in de Nederlandse ruimtelijkeordeningspraktijk gebruikelijk is, was deze voor het the-ma luchtkwaliteit zeer onhandig en kan achteraf gecon-stateerd worden, dat de Rijksoverheid hier voor een ver-keerde beleidsmatige implementatie heeft gekozen.Bekend was immers dat in Nederland, en zelfs binneneen groot deel van Europa, luchtkwaliteitsnormen nietgehaald werden en dat een behoorlijke inspanning ge-daan moest worden om hieraan op de gestelde termijnenwel te kunnen voldoen. Daarnaast was ook bekend dateen overgroot deel van de heersende concentraties nietuit de lokale omgeving afkomstig is, zoals te zien is infiguur 1.marcinrybarczykFiguur 1. Globale opbouw concentraties NO2 en PM10.StikstofdioxideNO2FijnstofPM1093%menselijk7%natuurlijk45%menselijk55%natuurlijk60%NL33%EU15%NL30%EU35%verkeer25%overig5-7%verkeer10%overigTOETS041222Uit figuur 1 blijkt verder dat gemeenten slechts een beperkt deel van deaanwezige concentraties kunnen be?nvloeden, bijvoorbeeld door lokalebussen op aardgas te laten rijden of verkeerreducerende maatregelen tetreffen. Dit betreft echter maar een beperkte be?nvloeding van de concen-traties. Op nationaal en Europees niveau kunnen de meest effectieve maat-regelen getroffen worden, die daadwerkelijk significante impact hebben opde heersende concentraties. Dit kan bijvoorbeeld door generieke wetge-ving, het instellen van emissienormen voor personen- en vrachtverkeer(EURO 5/6 norm) en het fiscaal stimuleren van schone auto's. Maar eengroot deel van de verantwoordelijkheid voor het oplossen van het lucht-kwaliteitsprobleem -vaak immers lokale knelpunten- werd neergelegd bijde ruimtelijke ontwikkelingen en in veel gevallen dus bij de gemeenten.Echter, omdat de meest effectieve maatregelen liggen op een hoger be-stuurlijk schaalniveau leidde dit tot bestuurlijke frustraties en frictiesen tot onbalans bij de omgang met dit thema. Deze bestuurlijke frictieheeft het heeft het oplossen van dit conflict tussen luchtkwaliteit en ruim-telijke ontwikkelingen zeker niet bevorderd.Nieuw besluitDoor uitspraken van de Raad van State (RvS) en vastlopende ruimtelijkeontwikkelingen als gevolg van het starre Besluit luchtkwaliteit 2001 is in2005 een vernieuwd Besluit luchtkwaliteit van kracht geworden. Dit be-sluit, hoewel hier ook de directe koppeling tussen ruimtelijke ordening enmilieu in zat, was beduidend flexibeler dan het Besluit uit 2001. Belangrij-ke wijzigingen waren:? Opheffen stand-still-beginsel.? Mogelijkheid tot saldering.? Mogelijkheid tot aftrek van zeezout.Door deze wijzingen is de omgang met luchtkwaliteit in ruimtelijke plan-Figuur 2. Bestuurlijke frictie tussen verantwoordelijkheden en de mogelijkheid om effectieve maatregelen te treffen.Verantwoordelijkheidvoor problemenBestuurlijke frictieWetgevendkaderMogelijkheid tot treffen vaneffectieve maatregelenEuropaRijkProvinciesGemeentenvorming wel een stuk flexibeler geworden. Projecten zonder significantebijdrage konden doorgang vinden, ondanks concentraties boven de nor-men. Ook het introduceren van het begrip saldering heeft bijgedragen aaneen flexibelere omgang. Saldering speelt bijvoorbeeld bij de aanleg van eenringweg rondom een dorp of stad. Plaatselijk verslechtert de luchtkwali-teit, maar netto gezien is de verbetering in de kern groter en dus kan hetplan doorgaan. Maar deze wijzingen bleven lapmiddelen om projectentoch door te kunnen laten gaan. De eerder genoemde bestuurlijke frictiebleef het belangrijkste knelpunt. Lokale overheden hadden en hebben nietde middelen of de bevoegdheden om daadwerkelijk de problematiek rond-om luchtkwaliteit aan te pakken. Hoewel de achtergrondconcentraties ende absolute concentraties voor NO2 en PM10 door succesvol generiek beleidflink waren gedaald vanaf de jaren negentig, waren in diverse steden, metname in de Randstad, nog steeds grote problemen om de gestelde normente halen. In figuur 3a en figuur 3b is de ontwikkeling van respectievelijkstikstofdioxide en fijnstof weergegeven. Hier is duidelijk te zien dat metname op straatniveau er tot 2010 nog geregeld overschrijdingen van hetjaargemiddelde concentratie stikstofdioxide en de etmaalwaarde van fijn-stof waar te nemen waren. Er is wel sprake van een dalende trend, metname door het schoner worden van auto's en getroffen generieke maatre-gelen.OmmezwaaiToen duidelijk werd dat ook met het aangepaste Besluit luchtkwaliteit in2005 de conflicten tussen ruimtelijke ontwikkeling en de heersende con-centraties luchtverontreinigende stoffen niet afdoende opgelost kondenworden, heeft het Rijk een radicale ommezwaai gemaakt ten aanzien vande koppeling tussen luchtkwaliteit en ruimtelijke ordening. De directekoppeling tussen het halen van de normen voor luchtkwaliteit bij concreteGemeenten kunnen verkeerreducerende maatregelen treffen voor deverbetering van luchtkwaliteit.luchtkwaliteitTOETS041223ruimtelijke ontwikkelingen is komen te verval-len. Daarvoor in de plaats is in 2009 het Natio-naal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit(NSL) gekomen. Dit NSL bevat een grote hoeveel-heid aan maatregelen op nationaal, provinciaalen lokaal niveau, waardoor de wettelijke normengehaald kunnen worden. Deze set maatregelenverbetert de luchtkwaliteit dusdanig dat de ne-gatieve effecten op de luchtkwaliteit van diversegrote projecten hiermee gesaldeerd worden. Ei-genlijk is dus verder geborduurd op het salde-ringsprincipe uit het Besluit luchtkwaliteit 2005,maar dan nu op landelijke schaal. Gemeenten,provincies en het Rijk konden projecten aan-dragen voor deze grote salderingsopgave, waar-bij dan ook afdoende maatregelen getroffenmoesten worden, zoals te zien is in figuur 4. Net-to verbetert de luchtkwaliteit door het NSL endaarnaast hoeven projecten die zich hebben aan-gemeld voor het NSL niet getoetst te worden aande wettelijke normen. Een verwijzing naar hetNSL is voldoende. Voor kleine projecten die nietonder het NSL vallen is eind 2007 reeds het Be-sluit niet in betekenende mate bijdragen vankracht geworden. Hierin staat aangegeven datkleine projecten geen significante bijdrage heb-ben aan de verslechtering van de luchtkwaliteit.Door voor deze oplossingen te kiezen werd deverantwoordelijkheid verschoven van gemeen-Figuur 3a. Historische ontwikkeling concentraties stikstofdioxide in lucht.8060402001990 2000 2010 2020Regionale stations?g NO2/m38060402001990 2000 2010 2020Stadsstations?g NO2/m38060402001990 2000 2010 2020Straatstations?g NO2/m3Figuur 3b. Historische ontwikkeling concentraties fijnstof in lucht.60402001990 2000 2010 2020Regionale stations?g/m360402001990 2000 2010 2020Stadsstations?g/m360402001990 2000 2010 2020Straatsstations?g/m3GemiddeldeSpreidingGrenswaardeTOETS041224ten naar het Rijk. Gemeenten moeten nog wel lokale maatregelen aandra-gen, maar van zogenaamde bestuurlijke frictie zoals weergegeven in figuur2 is bij luchtkwaliteit sinds 2009 geen sprake meer.Naast het NSL en het Besluit niet in betekenende mate bijdrage is een heelbelangrijke wijziging in de wetgeving rondom luchtkwaliteit het toepas-sen van derogatie door de Europese Unie van de termijn waarbinnen Ne-derland moet voldoen aan de normen. Zo is termijn voor de norm voorstikstofdioxide verschoven van 2010 naar 2015 en voor fijnstof van 2005 tot2011. Dit uitstel heeft voor meer lucht gezorgd bij het toepassen van hetNSL en het halen van normen.Roerige periodeIn 2012, ruim tien jaar na de implementatie van luchtkwaliteit in hetNederlandse milieu- en ruimtelijk ordeningstelsel, is voor het overgrotedeel van de ruimtelijke projecten geen sprake meer van normoverschrij-ding. Alleen in de Randstad treden op diverse wegen nog problemen op,met name daar waar bebouwing dicht op drukke (snel)wegen staat. Dezeproblemen worden door het NSL voor 2015 opgelost. De roerige perioderondom luchtkwaliteit tijdens het Besluit luchtkwaliteit 2001 en 2005behoort thans dus tot het verleden. Ondertussen is ook het hele wetge-vende stelsel rondom luchtkwaliteit robuuster geworden met regelingenvoor de aftrek van zeezout, hoe gemeten en berekend moet worden enwaar wel en niet berekend hoeft te worden.Luchtkwaliteit in m.e.r.Wat heeft dit voor implicaties voor m.e.r.? In het afgelopen decennium -dat veel overeenkomsten heeft met de huidige stikstof- en Natura 2000-gebiedenproblematiek - kreeg de behandeling van de luchtkwaliteit inm.e.r. het karakter van een toets aan normen, met uitgebreide en gede-tailleerde modelberekeningen. Onderdeel van het pakket van beleidsre-gels was immers ook het steeds strikter vastleggen van rekenmodellen ente gebruiken input. Dit was meer bedoeld voor het toetsen aan normendan (en daar gaat het bij m.e.r. vaak om) om alternatieve oplossingsrich-tingen te vergelijken. Nu de scherpe kantjes er af zijn kan in m.e.r. deaandacht weer meer gericht worden op de onderlinge vergelijking vanoplossingsrichtingen. En daarbij is dan, naast een blik op de normen, wel-licht meer van belang in hoeverre plannen kunnen bijdragen aan de ge-nerieke doelen. Oftewel, de aandacht wordt verschoven van de immissie-concentraties naar de emissie van stoffen. Daartegenin zien we echter debeweging om meer aandacht te vragen aan de afgeleide effecten vanluchtkwaliteit: wat betekenen projecten voor de gezondheid? Daar dreigtmisschien eenzelfde bestuurlijke frictie, met een onbalans tussen de oor-zaken en veroorzakers van problemen enerzijds en de plek waar de ver-antwoordelijkheid voor het oplossen van de problemen wordt gelegd an-derzijds.Nieuwe fase, nieuwe uitdagingenNu luchtkwaliteit steeds minder leidt tot overschrijdingen van normenen daarmee politiek een minder heet hangijzer is geworden, treedt eennieuwe fase voor luchtkwaliteit op. Enerzijds zal sprake zijn van de intro-ductie van nieuwe stoffen met nieuwe normen. Dit geldt bijvoorbeeldvoor de kleinste fijnstofdeeltes: PM2.5. Voor ruimtelijke plannen gaat voordeze stof de grenswaarde van 25 ?g/m3 in. Tot die tijd hoeft er nog nietaan getoetst te worden. Daarnaast is de trend dat een steeds duidelijkerkoppeling tussen onder andere luchtkwaliteit en gezondheid gelegd wordten dat dit in m.e.r., maar ook in projecten waar geen sprake van m.e.r. is,een belangrijkere rol zal gaan spelen. Niet meer het voldoen aan normen,maar het behalen van een zo optimaal mogelijke milieu- en leefkwaliteit,waarin luchtkwaliteit ??n van de factoren is. De focus op een zo optimaalmogelijke milieukwaliteit is ook de essentie van m.e.r., de afgelopenjaren is hier door de voortdurende nadruk op de wettelijke normen bijluchtkwaliteit weinig tot geen aandacht aan besteed. Hierin ligt dekomende jaren een mooie uitdaging voor alle op te stellen MER's enandere ruimtelijke plannen.luchtkwaliteitFiguur 4. Het NSL weergegeven als weegschaal, waar de maatregelen zorgen voor een betere luchtkwaliteit.Verslechtering luchtkwaliteitprojectenmaartregelenVerbetering luchtkwaliteit