TOETS021016BElEidSprOcESEnplan-MErparallElOMgEvingSviSiEOvErijSSEldenieuweOmgevingsvisievandeprovincieOverijsselzetdelijnenuitvoorderuimtelijkeontwikkelingeneninvesteringenindeperiodetot2030.deOmgevingsvisiemaaktbeleidskeuzesopallerleiterreinen:bereikbaarheid,detoekomstvandelandbouw,waterveiligheid,natuurenzovoort.voorweloverwo-genkeuzesiseenkennisbasisnodig.dieisgeleverddooreenplan-MErdatparallelaanhetbeleidsprocesisopgesteld,endaardoorhetbeleidsprocesookvoedingheeftkunnengeven?inhoudelijkenproces-matig.Zoheefthetplan-MErgeholpenombeleidsdoelenscherpertekrijgenenuiteenlopendekwestiesvoorhetbestuurlijkeoverlegteagenderen.Eninhetvervolgtrajectkandekennisdienuisgebundeldinhetplan-MErhergebruiktwordenbijmonitoring.EgbertdijkenMarianneKuijpers-lindeOMGEVINGSVISIEDE AUTEUrsEgbert Dijk (038-4997494, e.dijk@overijssel.nl) is m.e.r.-co?rdinator bijde provincie Overijssel. Marianne Kuijpers-Linde (marianne.kuijpers-linde@geodan.nl) is directeur van Geodan Next. De auteurs waren be-trokken bij het plan-MER voor de Omgevingsvisie Overijssel. Het onder-zoek waarover in dit artikel wordt gerapporteerd, is uitgevoerd in hetkader van het Nationaal Onderzoekprogramma Klimaat voor Ruimte(www.klimaatvooruimte.nl).provinciale Staten van Overijssel hebben de Omgevingsvisie inde zomer van 2009 vastgesteld. Het is een integrale herzieningvan streekplan, waterhuishoudingplan, verkeer- en vervoers-plan, milieubeleidsplan en bodemvisie. Deze visie is een van depijlers voor het investeringsprogramma van de provincie, dateveneens op 1 juli 2009 is vastgesteld. Hieruit blijkt dat de provincie in deperiode 2009-2025 ruim 2 miljard euro extra wil investeren. Om het drie-luik compleet te maken, is vorig jaar zomer ook een integrale verordeningvastgesteld, met als nieuw fenomeen de ruimtelijke verordening. Zo be-schikt Overijssel over een integrale visie, een helder beleidskader en eeninvesteringsstrategie die samen de basis vormen voor de invulling van derol van de provincie bij ruimtelijke ontwikkelingen.Voor het opstellen van de Omgevingsvisie en het daaruit afgeleide investe-ringsprogramma is een goede onderbouwing van de beleidskeuzes belang-rijk. In dit artikel beschrijven we hoe de kennisinbreng is georganiseerd enhoe de kennis is gebruikt in de verschillende stappen in de besluitvorming.De duurzaamheidsbeoordeling (plan-MER) die ten behoeve van de Omge-vingsvisie is uitgevoerd, is een belangrijk instrument geweest voor het or-ganiseren van de kennisinbreng en de kennisverwerking in het beleidspro-ces: het beleidsproces en het plan-MER zijn parallel geschakeld. In ditartikel zetten we uiteen hoe dit is aangepakt, op welke punten het plan-MER-proces voeding heeft gegeven aan het beleidsproces, wat de meer-waarde daarvan is, en wat uit de gevolgde aanpak te leren valt.OmgevingsvisieDoelDe ambitie van de provincie is om met de Omgevingsvisie voor het hele fysiek-ruimtelijke domein een ontwikkelingsperspectief voor 2030 te schetsen. De vi-sie dient aan te sluiten bij de maatschappelijke vraagstukken en te passen bij derol die de provincie kan spelen bij het oplossen van deze vraagstukken.AanpakOm duidelijk te krijgen welke rol de provincie bij de ontwikkelingen inde fysieke leefomgeving kan en wil spelen en welke instrumenten bij dezerol horen, is een voortdurende dialoog georganiseerd met partners (Rijk,TOETS021017lokale bestuurders, bedrijven en tal van maatschappelijke organisaties). De sa-menwerking die de basis is voor de uitvoering van het beleid, wordt zo al inge-vuld bij het formuleren van beleidsvragen en het schetsen van mogelijke toe-komstperspectieven. De visie is een belangrijke wegwijzer in de lopendebeleidsdiscussies. Via de fase van een startnotitie, een bouwstenennotitie enhet `Beeld van Overijssel' (een document dat centraal stond in het bestuurlijkoverleg) is de visie tot stand gekomen. De startnotitie is tevens de notitie Reik-wijdte en Detailniveau voor het plan-MER. Het plan-MER was voor de opstellersvan de Omgevingsvisie het loket voor uiteenlopende kennisvragen.InhoudDe Omgevingsvisie kent vier rode draden:? duurzaamheid: toekomstvast faciliteren van sociaaleconomische ont-wikkeling;? sturen op kwaliteit: behoud en versterking ruimtelijke kwaliteit;? vitale coalities: ruimte voor partners en uitvoeringsgerichtheid;? creatieve oplossingen: multifunctioneel, adequate/onorthodoxe arrange-menten, dynamiek en kwaliteit.Deze rode draden zijn opgenomen in een uitvoeringsmodel voor de Omge-vingsvisie. Figuur 1 geeft dit uitvoeringsmodel weer. Het bestaat uit drieniveaus. Generieke beleidskeuzes (de bovenste laag in figuur 1) zijn vastge-legd in beleidskaders, zoals de integrale verordening en bestaande wet- en re-gelgeving. Het gaat hier bijvoorbeeld om de toepassing van reserveringen voorde waterveiligheid en de zogenoemde SER-ladder (eerst bestaande bebouwingen herstructurering benutten voordat uitbreiding kan plaatsvinden).De ontwikkelperspectieven (middelste niveau) geven richting aan wat waarontwikkeld zou kunnen worden. Deze perspectieven laten zien wat de provin-cie op welke locatie belangrijk vindt. De aanleg van een bedrijventerreinFiguur 1. Uitvoeringsmodel vande Omgevingsvisie Overijssel.Deventer en de IJssel.TOETS021018OMGEVINGSVISIEpast bijvoorbeeld niet in gebieden die in het ontwikkelperspectief bedoeldzijn voor `realisatie groen-blauwe hoofdstructuur'. Ook blijkt er een span-ning te bestaan tussen het combineren van moderne landbouw en een ver-brede landbouw. Op de kaart voor de Ontwikkelperspectieven (figuur 2) isdaarom aangegeven in welke gebieden mogelijkheden zijn voor een verde-re ontwikkeling van de landbouw (schaalvergroting: bijvoorbeeld in delandbouwontwikkelingsgebieden in Salland-Twente), terwijl in anderegebieden de nadruk ligt op het combineren van agrarische productie metandere activiteiten waarbij de schoonheid van het landschap een productie-factor is (bijvoorbeeld in Nationaal Park Sallandse Heuvelrug). Agrarische be-drijven kunnen in deze laatste gebieden agrarische productie combinerenmet dienstverlening zoals toerisme, vrije tijd en natuurontwikkeling. Opdeze wijze zijn de provinciale belangen ruimtelijk uitgewerkt.De gebiedskenmerken (onderste niveau) zijn concreet gemaakt door hetopstellen van een Catalogus gebiedskenmerken. Per onderscheiden gebieds-type beschrijft deze catalogus voor de vier lagen (de natuurlijke laag, laagvan het agrarisch cultuurlandschap, de stedelijke laag en de laag `lust &leisure') vlakdekkend de kenmerken, ambities, ontwikkeling en sturing. DeCatalogus geeft in detail inzicht in de kenmerken van verschillende gebie-den, en in hetgeen per gebied van provinciaal belang is voor hoe een ont-wikkeling invulling krijgt. Het provinciaal belang en de sturing wordenper kenmerk beschreven.Op basis van deze drie niveaus in het uitvoeringsmodel:? kunnen instrumenten uit de Wet ruimtelijke ordening worden ingezet;? vindt overleg plaats;? worden programma's en projecten geformuleerd;? vinden investeringen plaats.Heldere beleidsdoelenEen Omgevingsvisie omvat alle onderwerpen die te maken hebben met deruimtelijke inrichting van de provincie. Dat zijn er veel, zo blijkt uit de in-houd van het investeringsprogramma. In het plan-MER zijn deze geordendvolgens de doelen op gebied van welzijn, welvaart en natuurlijke hulpbron-nen (`people, profit, planet'). Dit beoordelingskader is opgevat als meetlatvoor duurzame ontwikkeling. Onderwerpen die hoog op de bestuurlijkeagenda stonden, zoals de productieomstandigheden voor de landbouw,leefbaarheid in de stad en de bereikbaarheid van werkgelegenheid met deauto, fiets en openbaar vervoer, zijn toegevoegd. Deze ordening door deopstellers van het plan-MER gaf het projectteam een duidelijke structuurom de visie verder uit te werken: men kon elkaar het verhaal vertellenwaarom welk onderwerp in de Omgevingsvisie aan de orde moest komen.Door de onderwerpen bij elkaar te zetten, werd ook duidelijk waar de span-ningen zitten. Wanneer men ?n de productie in de landbouw belangrijkvindt ?n de kernkwaliteiten van het landschap wil behouden, kan dit span-ningen opleveren. Bijvoorbeeld wanneer de bedrijfsvoering gericht is opschaalvergroting in een kleinschalig landschap.Kennisvragen beleidseffectenConsistente verhaallijnen over toekomstige ontwikkelingen zijn vertaaldnaar ruimtelijke beelden met behulp van een door het Planbureau voor deFiguur 2. Ontwikkelingsperspectieven van de Omgevingsvisie Overijssel.TOETS021019Leefomgeving uitgewerkte methode. Voor het plan-MER is een beeld ge-maakt van Overijssel in 2040 gebaseerd op het bestaande beleid, en eenbeeld voor Overijssel in 2040 dat gebaseerd is op het beleid zoals dat doorhet projectteam was uitgewerkt. Hiermee werd de vraag beantwoord naar deverschillen in de mogelijke uitkomsten van het nieuwe en bestaande beleid.Gewoonlijk worden in een strategische milieubeoordeling een referentie-variant, een beleidsvariant en een aantal alternatieven voor het beleid be-oordeeld. Bij het opstellen van de Omgevingsvisie, waarbij veel strategischediscussies lopen, is ervoor gekozen om geen alternatieve ruimtelijke strate-gie?n te beoordelen. Alleen voor die onderwerpen waar de bestuurlijkediscussie expliciet vroeg om alternatieven uit te werken, is dit in een vroegstadium gebeurd. Zo is gevraagd een ruimtelijk beeld te maken waarin pro-blemen met geluidhinder en externe veiligheid zoveel mogelijk zijn opge-lost. Dit betekende dat in het model van het Planbureau niet gebouwdmocht worden nabij hoofdinfrastructuur en sommige bedrijventerreinen.Dit ruimtelijk toekomstbeeld paste binnen de kaart met Ontwikkelingsper-spectieven.Bestuurlijk overlegOm zo goed mogelijk aan te sluiten bij bestuurlijk overleg heeft de beleids-beoordeling in twee rondes plaatsgevonden: al heel vroeg in het beleids-proces ? bij het opstellen van het `Beeld van Overijssel', het document datcentraal stond in het bestuurlijk overleg ? en voor de tweede maal tijdenshet opstellen van de ontwerp-Omgevingsvisie. De eerste ronde betrof eensnelle beoordeling aan de hand van bestaande literatuur en de tweedebeoordeling is gebaseerd op berekeningen en expertbijeenkomsten. Tijdensdeze bijeenkomsten hebben leden van het projectteam en experts gediscus-sieerd over de mogelijke effecten van beleid. Bijvoorbeeld: aan de hand eenonderzoek van de Wageningen Universiteit zijn de begrenzing van de Ecolo-gische Hoofdstructuur en de effecten voor natuurontwikkeling op de langetermijn ter discussie gesteld. Zo bleek dat de opgave voor weidevogels evenniet was meegenomen. De teksten voor het ontwerp zijn op basis van dis-cussies met de opstellers van het plan-MER aangepast.Samen met experts van het bureau Goudappel Coffeng zijn de effecten vanhet nieuwe beleid voor bereikbaarheid ten opzichte van het bestaandebeleid verkend. Op basis van deze bijeenkomsten zijn de beoordelingstabel-len ingevuld.Uitkomsten plan-MERDe belangrijkste conclusies uit het plan-MER voor de ontwerp-Omgevings-visie zijn de volgende.? Het nieuwe beleid levert een positieve bijdrage aan de kwaliteit van hetlandschap, de diversiteit in woonmilieus en de bereikbaarheid van bedrijvig-heid.Knooperven in de omgeving van Tubbergen.TOETS021020OMGEVINGSVISIE? Een aantal persistente problemen wordt niet opgelost. Dit zijn geluidhin-der in stedelijk gebied en de doelstellingen om het energiegebruik te beper-ken en het aandeel duurzame energie te vergroten. Ook het doel om demilieucondities in en rond kwetsbare natuurgebieden te verbeteren, wordtniet gehaald. Ook al verminderen de emissies van de landbouw sterk, dannog blijven de concentraties te hoog voor de gewenste natuurontwikkeling.De provincie heeft aangegeven dat dit probleem niet op provinciaal niveaukan worden opgelost. Samen met het Rijk en andere betrokken partijenwordt naar een oplossing gezocht. Ook de geluidhinder in steden is eenpunt van zorg. Beide onderwerpen (geluidhinder stedelijk gebeid en milieu-condities natuurgebieden) zullen via bestuurlijk overleg met het Rijk en viagebiedsgericht beleid voortdurend om aandacht vragen. Juist als gevolg vande resultaten van het plan-MER hebben de persistente problemen prioriteitgekregen in de investeringsprogramma's.Beleidsproces en plan-MER parallelBij het uitwerken en opstellen van de Omgevingsvisie Overijssel zijn, zo ishierboven duidelijk geworden, het beleidsproces en het maken van hetplan-MER parallel verlopen. Het projectteam van de Omgevingsvisie zag naafronding van het project de volgende meerwaarde.? Bij het verkennen van de samenhang tussen ruimtelijke dossiers is ge-bruik gemaakt van ruimtelijke scenario's, die in het kader van het plan-MER zijn uitgewerkt en waarbij duurzaamheid een concrete invullingheeft gekregen. De discussie over duurzame ontwikkeling bleef hierdoorniet in abstracte begrippen hangen.? Omdat al vroegtijdig in het beleidsproces een eerste kwalitatieve duur-zaamheidsbeoordeling plaatsvond, kon deze kennis bij de voorbereidingvan bestuurlijk overleg worden meegenomen. Dus ook in het vooroverlegwerd zo gebruik gemaakt van kennis die uit het plan-MER-proces naarvoren kwam.? De tussentijdse beoordeling maakte duidelijk welke kennisleemten beston-den. Zo is nog een aanvullend onderzoek naar bereikbaarheid gestart,dat bij het beantwoorden van zienswijzen en behandeling in GS nog konworden meegenomen.? Bij het formuleren van zienswijzen door andere overheden, burgers enandere stakeholders is gebruik gemaakt van de inhoud van het plan-ingenieurswerk - mensenwerkWitteveen+BosVan Twickelostraat 2Postbus 2337400 AE Deventert 0570 69 79 11f 0570 69 73 44i www.witteveenbos.nlWitteveen+Bos behoort met ruim 800 mede-werkers tot de top tien van de Nederlandseingenieursbureaus en heeft acht vestigingen inNederland en vijf in het buitenland.Op het gebied van ruimte en milieu werken wijaan complexe en integrale projecten. Wij staanvoor gedegen, integrale adviezen met eenbetrouwbaar juridisch kader. Door transparant tecommuniceren, een proactieve houding en eenbrede blik komen wij samen met onze opdracht-gevers tot maatschappelijk verantwoorde oplos-singen voor de vragen van de toekomst.SpecialistenWitteveen+Bos adviseert in alle fasen van deplanvorming bij gebiedsontwikkeling, droge ennatte infrastructuur en installaties. Wij zijnspecialisten op het gebied van het gecombineerdtoepassen van milieutechnische beoordelings-methoden zoals m.e.r. en multicriteria-analysemet sociaal-economische beoordelingsmethodenzoals KEA en MKBA. Daarnaast maken weproceduredraaiboeken en verzorgen we hetvergunningenmanagement richting uitvoering.Integrale projectenDe aanpak en werkwijze van Witteveen+Bos zijnterug te vinden in een aantal bijzondere projecten.Voorbeelden hiervan zijn de Planstudie verster-king Waddenzeedijk Texel, de MKBA Investerenin het Nederlandse landschap, de plan-MERStructuurvisie Eindhoven, gebiedsontwikkelingWieringerrandmeer en onze werkzaamhedenin het kader van Ruimte voor de Rivier Nederrijn.InformatieVoor meer informatie over Witteveen+Bos enhet vakgebied ruimte en milieu kunt u terechtop onze website www.witteveenbos.nl. U kuntook contact opnemen met drs.ing. P.T.W.(Patrick) Mulder, groepsleider Planstudies enverkenningen, telefoon 020 312 55 07 of e-mailp.mulder@witteveenbos.nl.Duurzaam adviesTOETS021021MER. De provincie Overijssel heeft in de Nota van Beantwoording voormilieu- en duurzaamheidsaspecten vaak kunnen verwijzen naar hetplan-MER bij het reageren op de zienswijzen.AanbevelingenHet parallel uitwerken van de omgevingsvisie en het opstellen van eendaaraan gekoppeld plan-MER stelt eisen aan de wijze waarop beide proces-sen worden ingericht en hoe wordt samengewerkt. Bij het opstellen vaneen omgevingsvisie kan onderscheid gemaakt worden tussen drie proces-sen (zie figuur 3): het opstellen van de visie (onderhandelen), het makenvan ontwikkelingsperspectieven (ontwerpen) en het onderbouwen vanvisie en ontwerp (rekenen). De volgende aanbevelingen zijn relevant.? Maak heldere afspraken over de rol van het plan-MER en de op te leveren(tussen)resultaten. De invulling van het bestuurlijk overleg vroeg omtwee beoordelingsrondes: een quick scan en een uitgebreidere beoorde-ling. Bij elk plan-MER-proces zal dit anders liggen en kan het ook tussen-tijds noodzakelijk blijken de wijze van beoordeling en het aantal beoor-delingsrondes aan te passen.? Cre?er veel ruimte voor discussie. Er zijn regelmatig bijeenkomsten geor-ganiseerd waarbij de voortgang in het bestuurlijk overleg en de voort-gang in het onderzoek met elkaar gedeeld zijn. De opstellers van hetplan-MER waren steeds op de hoogte van de kern van het bestuurlijk de-bat. Omgekeerd werden tussenresultaten in het plan-MER-proces gedeeldmet het projectteam.? Ten derde vereist de gekozen aanpak dat gebruik kan worden gemaaktvan een gemeenschappelijke kennisbasis. Dit is in het project lastig ge-weest. De ontwerpers die de ontwikkelingsperspectieven via de lagenbe-nadering hebben uitgewerkt en de gebiedskenmerken hebben opgesteld,maakten gebruik van hun eigen databases die lastig gedeeld konden wor-den omdat deze gegevens niet eenvoudig naar een GIS-omgeving (ken-nisbasis van het plan-MER) konden worden overgezet. Hierdoor hebbende opstellers van het plan-MER veel extra werk gehad (omzetten en verge-lijken van gegevens). Omdat volgens de wet in de toekomst alle gegevensdigitaal beschikbaar moeten zijn, zal dit probleem worden opgelost.Een apart aandachtspunt betreft het beoordelingskader. Bij het uitwerkenvan provinciale belangen is in het geval van de Omgevingsvisie Overijsselhet beoordelingskader van het plan-MER als checklist gebruikt. Bij struc-tuurvisies in enkele andere provincies is het beoordelingskader op een an-dere wijze ingezet. Zodra dit beoordelingskader heel andere accenten blijktte leggen dan de opstellers van een structuurvisie verwachten, is het raad-zaam daarover een goede discussie te hebben. Bij een dergelijke discrepan-tie zijn twee verklaringen mogelijk: ?f het plan-MER raakt kennelijk niet dekern van de ruimtelijke afweging, ?f de elementen die het beoordelings-kader van het plan-MER naar voren brengt zijn onderbelicht in de invals-hoek van de opstellers van de structuurvisie. Het zal duidelijk zijn dat eendergelijke discrepantie moet worden weggewerkt. Dit vereist w?l een vroeg-tijdige start van het plan-MER-proces.Hoe nu verder?In de door Overijssel gekozen aanpak is het plan-MER beschouwd als eenbelangrijk onderdeel van de kennisbasis van het debat over de fysieke leef-omgeving. De interactie tussen het planproces en het opstellen van hetplan-MER heeft meerwaarde gehad gedurende het besluitvormingsprocesdat in Overijssel in een nieuwe Omgevingsvisie heeft geresulteerd.Is de rol van het plan-MER daarmee uitgespeeld? Nee, dat is uitdrukkelijkniet de bedoeling. Het opstellen van een Omgevingsvisie is weliswaar eenbelangrijke stap, maar tegelijkertijd een opmaat voor volgende stappen. Opbasis van signalen uit de samenleving en via bestuurlijk overleg wordt devisie zo nodig bijgesteld, verder uitgewerkt en stap voor stap tot uitvoeringgebracht. Monitoring speelt daarbij een rol. Een plan-MER kan worden ge-zien als een onderdeel van de monitoringsstrategie. De provincie wil de inhet plan-MER ontwikkelde indicatorenset ook gaan gebruiken bij de tussen-tijdse evaluatie. De gegevens die voor de planbeoordeling zijn verzameld,kunnen bijvoorbeeld als nulmeting voor de beleidsmonitoring worden ge-bruikt. Zo vormt het plan-MER een element in de wisselwerking tussen devisieontwikkeling en de beleidsuitvoering in het vervolgtraject.BeleidsprocesBeleidsontwikkelingOverlegOnderhandelingCommunicatieOnderzoekenBeheerkennis-huishoudingOntwerpUitwerken doelenenstrategieaande hand vanruimtelijke beeldenOnderbouwenenBeoordelenvanBeleidskeuzes(PlanMER)Invullen ruimtelijkebeeldenvan beleiden GeheugenvanbeleidsprocesdigitaliseringFiguur 3.Afstemming tussen planproces, onderzoek en ontwerp.