TOETS040927VErSchillEndEacTOrEn,VErSchillEndEinValShOEkEnOpTimaal!maarVOOrwiE?regelmatigwordtmilieueffectrapportagekritischbeschouwd:deprocedureduurtlangenwerktvertragend,derapportenzijnteomvangrijk,metveelteveeldetailsuitgewerktenzovoort.datzijndebeeldendiealjarenoverm.e.r.bestaan?zoongeveersindsdeintroductievanm.e.r.,ruim20jaargeleden.Opzichzelfishetnatuurlijknobelomtestrevennaarsnelleprocessenenslankeproducten,kortom:naareenoptimaleaanpak.maar`optimaal'houdtvoordeenebetrokkenpartijietsgeheelandersindanvoordeandere.Elkeactorheeftzozijneigeninvalshoek,enindepraktijkisvoorbijnageenenkeleactoreenhoogtempoeneenzobeknoptmogelijkrapportechtdehoofdzaak.misschienishetmaarbeteromdatgewoonalseengegeventeaccepteren,endeverschillendeinvalshoekenjuistalsuitgangspunttenemenvooreenzogoedmogelijkeaanpak.paulEijssenenSandramolsDiscussiein de vorige editie van Toets waren twee artikelen opgenomen waarinkritisch naar de m.e.r.-procedure werd gekeken. Dit keer kwamen degeluiden van onder andere de m.e.r.-adviseurs die vaak worden inge-zet om het MER op te stellen. In de artikelen werden de bekende be-zwaren genoemd: milieueffectrapporten bevatten keer op keer veelinformatie en procedures blijven (mogelijk mede daardoor) lang duren.Verschillende aanpassingen zijn in de laatste jaren voorgesteld om op dezepunten de procedure te optimaliseren. Maar hoewel de bovenstaandekritiek al bijna twintig jaar geuit wordt, is er blijkbaar in de praktijk nogsteeds onvoldoende verbetering gerealiseerd.Het is interessant om te analyseren waarom er soms situaties ontstaan die(vanuit de invalshoek van bepaalde actoren in het proces) tot een minderoptimaal proces leiden. De centrale vraag die gesteld moet worden is tel-kens: welke informatie is nodig voor een goede besluitvorming? Die vraagmoet vroegtijdig in het proces gesteld worden en scherp bij besluitvormersop het netvlies komen. Van zaken die later zeker geen significante rol spe-len bij het nemen van een besluit kun je je afvragen of die ?berhaupt ineen MER aan de orde moeten komen. Een goede scoping in een vroeg sta-dium is dus belangrijk, maar wordt lang niet altijd (goed) uitgevoerd. Enmochten veel zaken relevant zijn (en daarmee leiden tot een omvangrijkMER), dan zij dat zo en is dat kennelijk noodzakelijk.Alle actoren in het proces hebben hun eigen afwegingen ten aanzien van hetm.e.r.-proces en de MER-inhoud. In de figuur is samengevat hoe actoren vanuitverschillende belangen, of handelend vanuit verschillende risico's, een bepaaldstempel op een proces drukken. We lopen de actoren stuk voor stuk langs.Het bevoegd gezagHet bevoegd gezag moet een besluit nemen en zal daarbij economische,financi?le, sociale en omgevingsaspecten (ruimtelijke en milieuaspecten)tegen elkaar afwegen. Van het bevoegd gezag verwachten burgers en onder-nemers dat besluiten zorgvuldig worden genomen. Voor bestuurders zijnvoor de achterban te accepteren besluiten belangrijk. Ambtenaren die debesluiten voorbereiden weten dat en zullen rekening houden met de poli-tieke beweegredenen van de bestuurders en de planning die daarmeesamengaat. Fouten kunnen de geloofwaardigheid van het bevoegd gezagen de status en het succes van de bestuurders aantasten. Indien besluitenin juridische procedures sneuvelen, kan dat gezichtsverlies inhouden voorde bestuurders. Daarnaast betekent dit veelal aanzienlijke vertraging vooreen plan of project. Het verkleinen van risico's leidt meestal tot een grotereinformatievraag (dan nodig voor de besluitvorming).DE AUTEURsPaul Eijssen (033-4682988, paul.eijssen@dhv.com) is afdelingshoofd Ef-fectstudies en Planprocedures en senior adviseur (plan-)m.e.r. bij DHV.Sandra Mols (sandra.rihm@dhv.com) is adviseur m.e.r. bij DHV en te-vens promovendus op het gebied van Strategic Environmental Assess-ment aan de Central European University.TOETS040928Initiatieven waarover besloten moet worden kennen naast voorstandersook tegenstanders of benadeelden. Soms gaat het daarbij om grote belan-gen, uiteenlopende standpunten, grote groepen belanghebbenden en hef-tige discussies en emoties. Zijn een project en dus ook het te nemen besluitdaarover controversieel, dan kan dit het voor bestuurders lastig maken eenbesluit te nemen met voldoende draagvlak. De politieke risico's zijn danook groter. In deze situaties worden besluiten vaker uitgesteld. Of er wor-den keuzes gemaakt die niet meer in lijn liggen met de verwachtingen diezijn ontstaan op basis van de informatie uit het MER. Vaak worden ver-tragingen die op deze wijze in de besluitvorming ontstaan ook op het contovan het instrument m.e.r. geschoven. Dan is de roep om wijzigingen vaneen instrument een, zo lijkt het, daadkrachtige opstelling van politiek ofbestuur. Het mag echter duidelijk zijn dat aanpassingen aan de m.e.r.-pro-cedure of de manier van werken binnen de m.e.r. dit probleem niet zullentackelen.De initiatiefnemerSoms weet een initiatiefnemer precies wat hij wil en soms zijn plannenaanvankelijk slechts op hoofdlijnen afgebakend. In het laatste geval kan dem.e.r.-procedure met de alternatievenafweging dan een prima hulpmiddelzijn voor de verdere uitwerking van plannen.De opstelling van de initiatiefnemer, en diens uitgangssituatie, kunnendus per proces verschillen. Maar de initiatiefnemer zal bijna altijd zo snelmogelijk door een procedure heen willen, met zo min mogelijk inspan-ning. Ook voor een initiatiefnemer is het belangrijk om risico's te vermij-den. Als een MER om die reden meer informatie bevat en omvangrijkerwordt, zal een initiatiefnemer daar geen moeite mee hebben. Een actievesturing op een beperkte omvang van een MER moet van deze actor, zo blijktin de praktijk, in elk geval niet verwacht worden.Het publiekNieuwe ontwikkelingen kennen, naast voorstanders, altijd tegenstanders.Het cre?ren van draagvlak is daarom in een proces belangrijk. Juiste com-municatie en het bieden van juiste informatie is daarbij van groot belang.Die juiste informatie kan per belanghebbende echter nogal uiteenlopen. Alshet publiek vroegtijdig, op een juiste wijze en serieus bij het proces betrokkenwordt, blijken mensen soms toch in staat, zelfs als ze nadeel hebben van plan-nen, om (onder voorwaarden) in te stemmen of een besluit op z'n minst teaccepteren. De juiste, voor hen relevante informatie zal dan wel toegankelijkin het MER aanwezig moeten zijn. Een aantal keren zal echter de gang naarde rechter optreden, soms als gevolg van een slecht communicatieproces,maar regelmatig ook omdat de gewenste informatie niet of niet voldoendegedetailleerd geleverd is. Ook de betrokkenheid van het publiek werkt in hetalgemeen geen slanke en beknopte procedures en rapporten in de hand.De expertsEen m.e.r.-proces verloopt soms vrij rechttoe rechtaan, soms ook niet. Deprocessen waarbij m.e.r. een rol speelt kunnen zeer complex zijn omdat erbijvoorbeeld verschillende doelen worden nagestreefd, er daardoor veelpartijen bij betrokken zijn en de effectvoorspellingen complex zijn. Bijm.e.r.-processen zijn daarom vaak experts betrokken: mensen die de pro-cessen kunnen leiden, de procedures goed kennen, de communicatie metde omgeving kunnen voeren en natuurlijk de inhoudelijk experts voor hetdoen van effectvoorspellingen. De groep van ingezette experts is daaromgewoonlijk divers. Voor een deel redeneren die experts vanuit hun eigenperspectief en expertise; het is daarom lang niet altijd vanzelfsprekend datzij bij het streven naar een optimale procedure allemaal precies hetzelfdevoor ogen hebben. Een geluidexpert bijvoorbeeld zal sneller geneigd zijndieper in de materie van zijn vakgebied te duiken dan nodig is voor debesluitvormer. Een goede sturing van een projectleider en procedure-expert is dan ook gewenst, maar het blijft vaak lastig de ingeschakelde des-kundigen voldoende `in toom te houden'.De juristenJuristen kunnen vanuit verschillende invalshoeken bij het proces betrok-ken zijn. De belangen die juristen behartigen, kunnen dan ook uiteen-lopen. Bij de initiatiefnemer en het bevoegd gezag zal het gaan om hetdoorlopen van een zorgvuldige procedure en om het bewaken van de wet-telijke vereisten van het MER en de inhoud (die nodig is voor het nemenvan de besluiten).Discussiecredit:www.sxc.hu/fcl1971TOETS040929Vaak worden juristen ook ingeschakeld door tegenstanders van een pro-ject. In die situaties wordt vaak van alles uit de kast gehaald om bijvoor-beeld op basis van jurisprudentie bij andere projecten te bezien of geno-men besluiten vernietigd kunnen worden. De specifieke afweging van watbij het project werkelijk relevant is voor de besluitvorming staat dan veelminder centraal. Soms totaal irrelevante details voor een specifiek project,zoals er vele voorbeelden zijn op het gebied van luchtkwaliteit de laatstejaren, kunnen dan leiden tot vernietiging van een besluit. Dit is eenbelangrijke reden waarom vanuit de gedachte `het zekere voor het onze-kere' vaak veel meer onderzocht wordt dan nodig is voor een te nemenbesluit.De Commissie m.e.r.De Commissie voor de m.e.r. is in het verleden altijd bij m.e.r.-processenbetrokken geweest en heeft in de laatste 20 jaar haar rol ook steeds verderkunnen ontwikkelen. Waar begin jaren '90 nog zeer gedetailleerde adviezenvoor richtlijnen werden afgegeven, worden nu veel meer hoofd- en bijzakengescheiden. De Commissie werkt echter ook met groot aantal werkgroep-leden die soms als expert ook zelf MER'en opstellen. Een continue bewakingvan de `wensen' van de werkgroepleden is daarom van belang.Optimaal, ja! Maar voor wie?Uit bovenstaande analyse wordt duidelijk dat uiteenlopende belangen vanbetrokkenen bij het m.e.r.-proces het lastig maken om te komen tot hetoptimale m.e.r.-proces en bijbehorend MER. Sterker nog: een groot aantalpartijen is in veel gevallen helemaal niet primair gericht op een opti-maal proces. Een goed ? acceptabel ? besluit is waar het om draait. Alsdit kan met een minimale hoeveelheid informatie in korte tijd, is datzeker meegenomen, maar het is voor meerdere partijen geen hoofdzaakin het proces. Ook als je naar de inhoudelijke kant kijkt van de m.e.r.-pro-cessen, blijkt uit ervaringen met grote complexe projecten zoals De Maas-werken, Zeepoort IJmond, de Ontpoldering Noordwaard en de verruimingvan de Westerschelde dat deze projecten een bepaald proces en de daarbijhorende tijd eenvoudigweg nodig hebben. Onder meer voor de ontwikke-ling van de alternatieven. Steeds moet weer teruggekomen worden bij devragen: Wat is nodig voor de besluitvorming? Hoe stellen we dat vast? Enhoe kunnen we daar zo gericht mogelijk aan werken? En dan kan het bestvoorkomen dat bijvoorbeeld een plan-MER gedetailleerder wordt dan je opbasis van een algemene opvatting over plan-MER zou verwachten. En kanhet voorkomen dat bij onderscheidende alternatieven op als belangrijkaangeduide aspecten niet onderscheidende effecten optreden. Deze infor-matie moet dan niet weggelaten worden, maar is relevant voor de besluit-vormer.ConclusiesHoe kunnen we met deze analyse omgaan? Als we ons bewust zijn van dewerking van het proces, is het makkelijker om te streven naar een optima-lisering van het proces door te bekijken of we actoren in hun opstellingkunnen be?nvloeden. Het leert ons ook dat acceptatie van een suboptimaalproces misschien ook niet altijd nadelig is. We zeiden het al: veel processenrond ingewikkelde zaken hebben nu eenmaal gewoonweg hun tijd nodig.En wat dikke rapporten betreft: bijna niemand zal ooit gehele MER's inte-graal doorlezen. Iedereen pakt die informatie eruit die er voor hem of haarvanuit zijn of haar invalshoek toe doet. Belangrijk is daarom vooral dat deinformatie, omvangrijk of niet, op een goed leesbare en toegankelijkemanier in een MER wordt aangeboden. Aan een goede samenvattingmogen daarom ook hoge eisen worden gesteld. Maar sleutelen aan een pro-cedure die in de basis goed is en die al jaren als hulpmiddel dient bij debesluitvorming lijkt ons niet voor de hand liggend. Het zal de invalshoekvan de actoren meestal niet veranderen.Wat we verder moeten nastreven, is zo vroeg mogelijk m.e.r. opstarten. Hetuitwerken van idee?n, of dat nu voor nieuwe fabrieken of voor de aanpas-sing van bestemmingsplannen is, zal altijd plaatsvinden. Als dat gestruc-tureerd aan de hand van het instrument m.e.r. kan gebeuren, heeft hetinstrument meerwaarde. Je zou de stelling kunnen verdedigen dat hetinstrument geen extra tijd en geen extra geld hoeft te kosten als dezewerkzaamheden ge?ntegreerd worden uitgevoerd. Daarnaast of daarbijmoeten de actoren bij het m.e.r.-proces kritisch naar hun eigen (en ander-mans) processen blijven kijken. Van de diverse projecten en processen valtveel te leren wat kan leiden tot verbetering van het instrument. alternatieven,wetgeving,relevante aspecten,scopingBevoegd gezagPubliekInitiatiefnemerJuristExpertCommissiem.e.r.Relevante informatie voor besluitvorming: scoping!Informatievraag, praktijk gerichtopbeperken risicoMotieven: verschillend perprojectTijd/budget relevantPlanning vaak bepalendJurisprudentie(Inter)nationalewettelijke vereistenGerelateerde wettelijkeeisen (zoals emissie-eisen, etc.)BeschikbareinformatieOnderzoekversus expertjudgementMetingennodig?Kwalitatief ofkwantitatief?Effectrapport iscommunicatiemiddelVroegtijdig betrekkenBehoefte aanoprechtebetrokkenheidWil specifiekeinformatie overlokale situatieEssenti?le informatieOnderbouwing-Verschillende actoren en hun invalshoek.