TOETS020610Een kleine twintig jaar geleden werd milieueffectrapportage officieel in Nederland ingevoerd. Stefan Morel en Marja van Eck,algemeen secretaris/directeur respectievelijk werkgroepsecretaris bij de Commissie m.e.r., waren zo ongeveer vanaf het eerste uur van de partij. En dus hebben ze ook van zeer nabij meegemaakt hoe het vakgebied van de effectrapportage zich in de loop derjaren heeft ontwikkeld.Een van die ontwikkelingen, zie ook het voorafgaande artikel, is dat er eenheleboel andere instrumenten op de kaart zijn verschenen. Dat is opmerkelijk. Van meet af aan was het immers de bedoeling dat de m.e.r. zich zouontfermen over het milieubelang in de brede zin van het woord. Geluid,natuur, lucht, water, bodem, landschap, veiligheid ? het kan allemaal eenplek krijgen in een milieueffectrapport. Met inspraak en advies vooraf.En onafhankelijke toetsing toe. Qua inhoud en proces, zou je zeggen, is ergeen enkele belemmering om willekeurig welk milieuthema in eenm.e.r.procedure de aandacht te geven die het verdient. Niettemin worden er steeds maar weer nieuwe toetsen uitgevonden. Voor lucht, voorwater, voor de bodem, de archeologie, de natuur, de maatschappelijkekosten en baten, de leefbaarheid in het algemeen, de gezondheid meer inhet bijzonder."Het is een hele kerstboom geworden," constateert Morel. "Ieder milieuthema dat zichzelf serieus neemt, heeft een eigen toets." Van Eck: "Of eeneigen werkwijze, een eigen systeem, een eigen set van normen. De watertoets bijvoorbeeld is meer een methode, terwijl het bij een luchtkwaliteitstoets meer gaat om normen waaraan je moet voldoen." Morel: "Jekunt twee schalen maken: ??n schaal van weinig proces naar veel proces,??n schaal van weinig inhoud naar veel inhoud. Milieueffectrapportageen strategische milieubeoordeling hebben inhoudelijke componenten,maar het zijn toch vooral ook procesinstrumenten. De maatschappelijkekostenbatenanalyse daarentegen heeft bijvoorbeeld wel veel inhoud,maar geen proces. Voor luchtkwaliteit geldt hetzelfde."VerschillenMet het onderscheid tussen een meer procesmatige en een meer inhoudelijkeinvalshoek hebben we een eerste verschil te pakken in de verzameling aaninstrumenten die thans voorhanden is. En er zijn nog meer verschillen.Van Eck: "Neem alternatieven. In het ene geval moet je daar wel naarkijken, in het andere geval hoeft dat niet. En als er een beter alternatief is,moet je dat dan kiezen? Bij m.e.r. hoeft dat niet, maar bij een Habitattoetsmoet dat weer wel."Morel: "Bij luchtkwaliteit mag je salderen. Bij natuur heet dat compensatie, maar compenseren is alleen toegestaan als het echt niet anders kan,terwijl die beperking er bij lucht weer niet is. Tegelijkertijd is er bij natuureen afwegingskader waarin de maatschappelijke noodzaak van een projectTOETSEniSTEingEwikkEldgEmaakTOVErOnVErklaarbarEVErSchillEnToetsenbeterstroomlijnen?datisbeslisteengoedidee,vindenStefanmorelenmarjavanEckvandecommissiem.e.r.maarerism??rnodig.namelijkeeneindemakenaaninhoudelijkeverschillendienauwelijkszijnuitteleggen.bijvoorbeeldhetverschildatjebijdeenetoetsalternatievenmoetuitwerken,enbijdeanderetoetsniet.Ofdatmaatschappelijkenoodzaakindeenetoetswelmoetwordenafgewogenvoordatjeaancompensatietoekomt,terwijlietsvergelijkbaarsineenanderetoetsgeheelontbreekt."Omechtvooruitgangtekunnenboeken,iseenbezinningopdemilieuwetgevingnodig."Pleidooivooreenbetereinhoudelijkeafstemmingvannormenenafwegingskaders.rinkeberkenboschinterviewTOETS020611een rol speelt. Bij bijvoorbeeld lucht en water ontbreekt een vergelijkbaarafwegingsprincipe. Waarom is dat eigenlijk? Waarom zou je bij lucht ofwater niet zo'n maatschappelijke afweging kunnen maken, die bij natuurkennelijk wel kan?"Van Eck: "Er zijn ook verschillen in het vereiste detailniveau. Een Habitattoets vraagt veel meer dan een m.e.r.: precieze aantallen, percentages, helespecifieke informatie. Dat maakt het enorm complex. Dat brengt bovendien het gevaar met zich mee dat het natuur en milieubeleid zichzelf in destaart bijt omdat er dan voorbeelden naar voren komen die heel eenvoudigbelachelijk gemaakt kunnen worden. Bij m.e.r. was de kritiek: `jullie willenaltijd alles weten'. Daarvan hebben we geleerd dat we selectief moeten zijn.Via scoping kan dat. Maar bij natuur komt de vraag naar details via deHabitattoets weer naar binnen. Wij kunnen dan in een richtlijnenadviesaangeven dat in een MER een bepaald detailniveau volstaat. Daar moetenwe dan echter meteen bij aantekenen dat je meer moet leveren als hetzelfde MER ook voor de Natuurbeschermingswetvergunning dienst moetdoen. Bovendien is de Habitattoets conserverend: er mag eigenlijk niks veranderen. Heel veel natuurontwikkelingsplannen ? waarbij het er voor denatuur echt beter op zou worden ? blijven daarop hangen. Dan kan de situatie ontstaan dat je in een MER een meest milieuvriendelijk alternatiefbeschrijft, terwijl datzelfde MMA vervolgens niet aan de normen van deVogel en Habitatrichtlijn voldoet. Leg dat maar eens uit.""iEdErmiliEuThEmadaTzichzElfSEriEuSnEEmT,hEEfTEEnEigEnTOETS"Morel: "D?t is het probleem. Ik vind het een zwaktebod als je aan eenbestuurder moet gaan uitleggen dat er in het kader van de m.e.r. voldoendeinformatie is geleverd om een zorgvuldig besluit te kunnen nemen, maardat er voor datzelfde besluit in het kader van de Vogel en Habitatrichtlijnof om wat voor reden dan ook toch weer andere informatie nodig is. Dat iseen rare boodschap: `Beste bestuurder, het staat goed in het MER, maar datis nog geen garantie dat het bij de besluitvorming wel goed zit.' Dat is veelte ingewikkeld. Dat snappen mensen niet meer. Als het systeem voornatuur anders moet zijn dan voor water of lucht, dan is dat op zichzelf nieterg, maar dan moet je daar wel hele goede redenen voor kunnen aangeven.Kijk, milieueffectrapportage is de laatste tijd wat minder populair bij bestuurders. Dat komt voor een deel, denk ik, doordat alle verschillen in milieubeleidssectoren en bijbehorende instrumenten daar samenkomen, toegespitst op ??n project, op ??n locatie, in ??n proces. Dat geeft veelproblemen."hokjesDe vraag is dan: waardoor is het allemaal zo ingewikkeld geworden?Of beter: waarom hebben we het met z'n allen zo ingewikkeld gemaakt?Dat heeft om te beginnen te maken met de organisatie van het openbaarbestuur. "Hokjes," constateert Morel. "Van links naar rechts heb je deministeries met hun verschillende directies. Alleen al binnen VROM bijvoorbeeld zijn er in het systeem van toetsing totaal verschillende aanpakken voor lucht, geluid en externe veiligheid. En dan is er LNV dat bijnatuurtoetsing weer een geheel ander systeem heeft. Van boven naar beneden zijn er vervolgens de hokjes van de verschillende bestuurslagen, dieook niet altijd met elkaar kunnen of willen samenwerken. Die hokjesstructuur, zowel in het beleid als in de verdeling van verantwoordelijkheden, isecht een belemmering voor een consistente aanpak."Van Eck: "En dan heb je ook `Europa' nog. Bij SMB is het op het Europeseniveau al misgegaan. Een van de twee `triggers' voor SMB is de passendebeoordeling in het kader van de Vogel en Habitatrichtlijn, terwijl nu uitgerekend zo'n passende beoordeling behoorlijk nietstrategisch is: erwordt iets strategisch in het leven geroepen en de eisen die er vervolgensaan gesteld worden vragen om een detailniveau waarop je nooit het stempel `strategisch' kunt zetten. `Zoek het verder maar uit, lidstaten.' Nederland heeft het keurig overgenomen, maar in het veld loop je nu tegen deellende op."Morel: "Het heeft ook te maken met verschillende vakgebieden, die nueenmaal moeilijk met elkaar kunnen communiceren. Interdisciplinairesamenwerking is enorm lastig; dat heb ik op de universiteit al geleerd.Een econoom begrijpt een milieumens niet, en omgekeerd. Een milieumens begrijpt een gezondheidskundige niet: een milieukundige vindtdat gezondheid een onderdeel is van milieu, een gezondheidskundigevindt dat milieu een onderdeel is van gezondheid. Om samen verder teStefanmorel:"Eigenlijkzoujemoetenzeggen:hierhebjeeeninstrumentvooreenintegraal?nflexibelproces,enstopdaardeinhoudmaarin."FOTO:CmerTOETS020612komen, moet je leren in het kader van de ander te denken. Dat is verdraaid moeilijk, zeker wanneer er geen beleid en geen systeem is datdaaraan structuur geeft."Van Eck: "Die structuur is er niet, en het wordt ook niet geaccepteerd dater iemand is die het naar zich toetrekt om die structuur aan te brengen.Als er twee systemen zijn, die niet goed samengaan, dan draait het er alsnel op uit dat de ??n het systeem van de ander moet overnemen, terwijliedereen zijn eigen systeem het beste vindt. Maar ja, wat is het beste?En wie mag dat zeggen?"logischestappenWat een tobberige toestand, zou je denken. Maar dat is verkeerd gedacht.Want: "Het is beslist niet louter kommer en kwel. Integendeel. We zienregelmatig heel mooie processen ontstaan doordat de praktijkmensen zoinventief en creatief zijn dat ze er toch het beste van weten te maken, ondanks de complexe wetgeving." Dat mag dan zo wezen, maar zou het ? ommaar eens een romantische gedachte te opperen ? eigenlijk niet veel aardiger zijn als er juist mooie processen zouden ontstaan dankzij wetgeving?Of dat wetgeving op z'n minst geen staindeweg daarvoor was?De vraag of het niet anders en beter zou kunnen, ligt in elk geval voor dehand. In de beantwoording komt als vanzelf het rapport ter sprake dat elders in dit nummer uitgebreid aandacht krijgt: Stroomlijnen ToetsenRuimtelijke Planvorming. Morel en Van Eck kennen het rapport; Van Eckheeft in een soort klankbordgroep (`praktijktafel' genoemd) bovendienmeegedacht. Beiden zijn enthousiast over de analyses. En ze kunnen zichgoed vinden in bijvoorbeeld het voorstel om veel consequenter en systematischer te gaan werken met twee categorie?n: (1) de grote en complexe endus doorgaans controversi?le plannen en projecten, met mogelijk aanzienlijke omgevingseffecten, en (2) de kleinere plannen en projecten, met minder ingrijpende gevolgen."dEhOkjESSTrucTuurbElEmmErTEEncOnSiSTEnTEaanPak"Voor plannen en projecten van de eerste categorie wordt in het rapport eenm.e.r.achtige aanpak bepleit. Dat vinden beiden "niet verbazingwekkend".Van Eck: "Scoping, inspraak, onafhankelijke toetsing ? dat zijn stuk voorstuk eigenlijk doodgewone, logische stappen. Eerst gezamenlijk nadenken:waar gaat het nu eigenlijk over? En vervolgens een bezinningsmoment alshet onderzoek gereed is: dit zijn de resultaten, daar laten we nu ook eensnaar kijken door mensen die het niet allemaal zelf bedacht hebben."Morel: "Je kunt het pragmatisch aanpakken door eerst te bekijken hoe jebinnen een dergelijk proces al die toetsen beter kunt stroomlijnen. Dat isin elk geval een goed begin, en misschien kom je ook een heel eind. Maartoch: als je het allemaal probeert samen te brengen, dan zal vanzelf blijken dat er zo veel verschillende afwegingskaders zijn, dat je vooral ookdaaraan iets zult moeten doen voordat je toetsen echt op elkaar kunt afstemmen."Van Eck verwijst naar het gesprek tijdens die al genoemde praktijktafel.Daar waren vertegenwoordigers van gemeenten en provincies van de partij, alsmede projectontwikkelaars: "Mensen uit de praktijk dus. En diezeiden, om het kort samen te vatten: `al die verschillende normen, da's eenzooitje, wij zouden al enorm geholpen zijn als daar eens wat meer lijn inkwam'. Dat soort verschillen moest buiten het onderzoek blijven en ik begrijp wel dat we er daarom niet al te lang over konden doorpraten. Maar ikvond het wel herkenbaar. Daar lopen wij ook in ons eigen werk tegenaan.Voor veel projecten waarvoor een m.e.r. of een SMB wordt gedaan, wordeneveneens andere toetsen ingezet. Een topvijf? Geluid en lucht spelen bijnaaltijd een rol. Archeologie begint inmiddels behoorlijk door te tikken. Ende watertoets en de Habitattoets zijn ook heel vaak aan de orde, want overal waar je iets wilt zit wel natuur in de buurt, of water, of allebei. Bij procesinstrumenten zoals m.e.r. en SMB komt dat samen. We proberen deverschillende benaderingen dan weliswaar zo goed mogelijk op ??n lijn tekrijgen, maar dan kom je vanzelf de discrepanties tegen en moet je tochweer op de een of andere manier een modus gaan bedenken om daar zogoed mogelijk mee om te gaan."herijkingVoor de nabije toekomst staat een herijkingsoperatie rond m.e.r. en SMB opde agenda. Dienaangaande stuurde staatssecretaris Pieter van Geel begin2005 een beleidsbrief over het `toekomstig stelsel van milieueffectbeoordeling' naar de Tweede Kamer. De trefwoorden in deze brief luidden: "mininterviewmarjavanEck:"Scoping,inspraak,onafhankelijketoetsing?datzijnstukvoorstukeigenlijkdoodgewone,logischestappen."FOTO:CmerTOETS020613der, sneller, goedkoper". Een aantal van de voorgestelde aanpassingen inde regelgeving is bij de Commissie m.e.r. indertijd niet helemaal in goedeaarde gevallen. Het verschil van mening spitste zich vooral toe op de procesgang rond SMB's en grotere projecten: daar zou voortaan tamelijkstevig bezuinigd moeten gaan worden op inspraak voorafgaand aan het teverrichten onderzoek en op onafhankelijke toetsing.Dat is gewoon geen goed idee, vonden en vinden Morel en Van Eck. Van Eck:"Voor de kleinere ontwikkelingen kan het best wat minder, maar juist diegrote projecten...daar gaat het om. Je moet differenti?ren. Daarom spreekt datonderscheid in twee categorie?n van plannen en projecten ons ook aan."Morel: "Iedereen is het erover eens dat je overbodige regels moet afschaffen. Maar het is wishful thinking dat de wereld eenvoudiger wordt metminder inspraak en toetsing bij grotere projecten. Dat is een beetje boerenbedrog. De wereld wordt alleen maar ingewikkelder, de behoefte aan informatie neemt alleen maar toe. En de behoefte aan een institutie die kritischnaar die informatie kijkt, en die daarmee het proces faciliteert, neemt ookalleen maar toe."Van Eck: "Neem alleen al inspraak. Er komt een hele grijze golf aan. Hoogopgeleide mensen, die ruim de tijd hebben om op het internet te duikenen van alles uit te zoeken. Die komen met een waslijst aan inhoudelijkeargumenten waar je u tegen zegt. Dat gebeurt nu al, en dat wordt alleenmaar meer. Daar zul je dus iets mee moeten, dat moet in het proces eenplek kunnen krijgen, al was het maar om te voorkomen dat alle bezwarenuiteindelijk bij de rechter terechtkomen."integraal"Ik hoop," zegt Morel, "dat we na deze optische herijkingsoperatie aanechte bestuurlijke vernieuwing toekomen. Dat vereist een discussie op eenheel ander niveau dan `30% minder regeltjes'. Om echt vooruitgang te kunnen boeken is, naast het stroomlijnen van toetsen, ook een bezinning opde milieuwetgeving nodig."Een dergelijke bezinning zou ? dat zal inmiddels duidelijk zijn ? moetenleiden tot een weldoordacht systeem, zonder onverklaarbare verschillen."Hoe lastig dat ook is, daar zullen we toch naartoe moeten. Het heeft geenzin om vol te houden dat we niet over een betere inhoudelijke afstemmingvan normen en afwegingskaders mogen praten, want dan komen we erniet uit," aldus Morel.Tegelijkertijd ligt er bij de concrete aanpak van plannen en projecten eenopgave om, nog meer dan nu, een integrale benadering te gaan volgen. Opalle niveaus. "Zie de Zuiderzeelijn," zegt Morel. "De doelstelling is een economische impuls voor het Noorden. Dan moet je niet meteen een spoorlijnvan 4 miljard euro als oplossing defini?ren, en vervolgens alleen nog maarkijken naar de milieueffecten van variant A en variant B. Op het hogereniveau houdt een integrale benadering in dat je ook systematisch kijktnaar geheel andere oplossingen: kennisinfrastructuur, ontwikkelingen inhet onderwijs, versterking van economische sectoren die het nu al goeddoen, noem het maar op."Van Eck: "Ook op het niveau van de alternatieven zelf is het belangrijk integraal te kijken. In dat opzicht zijn we wijzer geworden. Neem bijvoorbeeld woonwijken. Vroeger zeiden we: maak een natuuralternatief, eenlandschapsalternatief, een mobiliteitsalternatief, en dat werd dan allemaal netjes gedaan. Dat was een hoop werk. Maar intussen is het niet realistisch dat er bij de besluitvorming een monomane oplossing wordt gekozen. We zitten nu veel meer op de lijn dat je geen extremiteiten moet latenzien, maar bestuurlijk realistische alternatieven, dus oplossingen waaruiteen bestuurder echt zou kunnen kiezen. Dat moet ook wel, want doe je hetniet dan gaan bestuurders shoppen in de verschillende modellen. Dandreigt het gevaar dat het evenwicht verdwijnt. Want er is ook nog zoiets alssynergie, waarbij een bepaalde combinatie beter is dan een pakket dat issamengesteld door willekeurig wat zaken bij elkaar te vegen. Dat is lastiguit te leggen, maar het is wel zo."afscheidMorel: "Eigenlijk zou je moeten zeggen: hier heb je een instrument vooreen integraal ?n flexibel proces, en stop daar de inhoud maar in." Zowelhet integrale, als het flexibele, als het inhoudelijke valt volgens Van Eckdoor de Commissie wel te verhapstukken: "Door per project onafhankelijkeadvisering over richtlijnen en toetsing te laten uitvoeren door een steedswisselende groep van mensen, die met elkaar precies de deskundigheidhebben die voor het betreffende project nodig is; deskundigen die niet opincidenten reageren en zich niet laten leiden door de korte termijn van`politiek voor vier jaar', maar die tegelijkertijd wel het wetenschappelijkebewustzijn hebben om te weten wat op een bepaald moment maatschappelijk belangrijk is.""hETiSwiShfulThinkingdaTdEwErEldEEnVOudigErwOrdTmETmindErinSPraakEnTOETSingbijgrOTErEPrOjEcTEn"Hoe dan ook, Van Eck en Morel zullen de verdere ontwikkelingen met belangstelling blijven volgen, zij het dat laatstgenoemde dit op meer afstandzal gaan doen. Stefan Morel vertrekt tegen het einde van het jaar bij deCommissie m.e.r. Hij wordt zelfstandig consultant op het vlak van projecten procesmanagement bij vergunningen en ruimtelijke ontwikkelingen."Het is geweldig om betrokken te mogen zijn bij ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland, op een zo duurzaam mogelijke manier. Mijn ervaringenbij de Commissie wil ik vanuit een andere positie inzetten. Nog wat dichterbij het bestuur."Het zoeken naar een opvolger is in volle gang. Voor die opvolger en zijn ofhaar toekomstige collega's blijft er ? naast het werk van alledag ? voldoende emplooi: "Vergelijk het met zoiets als een Rekenkamer. Rekenkamerszijn niet overbodig. Dat zullen ze nooit worden. Een Commissie als de onzezal evenmin overbodig worden. Maar de Commissie m.e.r. zal wel moetenmeeveranderen, moeten verbreden. Meer een Commissie Duurzaamheid ofiets dergelijks, die de kwaliteit beoordeelt van effectstudies in het algemeen: milieu, economie, sociale aspecten, het hele spectrum. Dat zou detoekomst moeten zijn."