TOETS010722WaTiSErnuprEciESvErandErdSindSSEpTEmbEr2006?plan-m.E.r.:dErEgElSHetzaldevakgemeenschapnietzijnontgaan:deEuropeserichtlijnvoorstrategischemilieubeoordelingisinmiddelsge?mplementeerdinnederlandsewetgeving.Waarheeftdittoegeleid?behalvetoteennieuweterm?`plan-m.e.r.'?ooktoteenhoopandereaanpassingenaandem.e.r.-regeling.redengenoegomdejuridischeins-and-outseensopeenrijtezetten.Tebeginnenmetdewerkingssfeer,eneindigendmetdevraaghoederechtsbeschermingnupreciesgeregeldis.marcelSoppeplan-m.e.r.Sinds 28 september 2006 is de m.e.r.-regeling ingrijpend ge-wijzigd vanwege de noodzakelijke implementatie van deEuropese richtlijn voor strategische milieubeoordeling(smb-richtlijn).1 De wijzigingen betreffen zowel de hoofd-stukken 7 en 14 Wm als het Besluit m.e.r. 1994.2 De belang-rijkste verandering is de introductie van de zogeheten plan-m.e.r. Deplan-m.e.r. heeft een zelfstandige functie gekregen naast de reeds be-staande m.e.r., die thans wordt aangeduid als besluit-m.e.r. In dit arti-kel wordt de nu geldende m.e.r.-regeling besproken, met het accent opde nieuwe figuur van de plan-m.e.r.Werkingssfeerbesluit-m.e.r.-plicht(onderdeelc)Onderdeel C van het nieuwe Besluit m.e.r. 1994 bevat vier kolommen.Kolom 1 duidt de categorie?n van activiteiten aan waarvoor in beginseleen m.e.r.-plicht geldt. In beginsel, aangezien de m.e.r.-plicht veelal af- DE AUTEURMarcel Soppe (m.a.a.soppe@kienhuishoving.nl) is als advocaatverbonden aan KienhuisHoving Advocaten en notarissen N.V.te Enschede. Marcel Soppe is tevens redacteur van TOETS.hankelijk wordt gesteld van nadere selectiecriteria ? vaak in de vormvan drempelwaarden ? die in kolom 2 zijn opgenomen. Kolom 4 geeftper activiteitencategorie aan voor welk(e) overheidsbesluit(en) de be-sluit-m.e.r.-plicht geldt.In vergelijking met het oude Besluit m.e.r. is er een verandering opge-treden voor die activiteiten waarvoor in kolom 4 van onderdeel C ruim-telijke ordeningsbesluiten voor de besluit-m.e.r.-plicht zijn aangewezen.Ook het huidige Besluit m.e.r. hanteert een flexibele constructie, maardeze is anders van opzet dan die in het oude Besluit m.e.r. Voorop staatdat de m.e.r.-plicht moet worden ge?ffectueerd in het kader van de vast-stelling van een uitwerkings- of wijzigingsplan ex art. 11 WRO. Voorziethet desbetreffende bestemmingsplan echter niet in de mogelijkheidhet plan uit te werken of te wijzigen, dan is de m.e.r.-plicht verbondenaan de vaststelling van `het plan, bedoeld in artikel 10 van de Wet op de1richtlijnvanhetEuropeesparlementendeEg-ministerraadvan27juni2001betref-fendedebeoordelingvandegevolgenvoorhetmilieuvanbepaaldeplannenenprogramma's,nr.2001/42/Eg,pb.Eg2001l197,pp.30e.v.TOETS010723Ruimtelijke Ordening'. Blijkens onderdeel A van de bijlage bij het Be-sluit m.e.r. heeft deze zinsnede, voor zover die wordt gebezigd in kolom4 van onderdeel C, niet alleen betrekking op het bestemmingsplan,maar ook op planologische vrijstellingen als bedoeld in de artikelen 17lid 1 (tijdelijke vrijstelling), 19 leden 1 tot en met 3 (zelfstandige project-besluiten), of 40 lid 1 WRO (de zogeheten NIMBY-vrijstelling).besluit-m.e.r.-beoordelingsplicht(onderdeeld)Gelijk onder het oude Besluit m.e.r. het geval was, bevat onderdeel Deen lijstenstelsel voor de m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteiten en be-sluiten. Daarvoor geldt dat er voor de start van de formele besluitvor-mingsprocedure onderzocht moet worden of er al dan niet een MERmoet worden gemaakt (de zogeheten screeningsprocedure). De systema-tiek van onderdeel D (de indeling van de kolommen) is identiek aan dievan onderdeel C.23plan-m.e.r.-plichtopbasisvanonderdelencendVoor activiteiten die beantwoorden aan de omschrijvingen in de kolom-men 1 en 2 van de onderdelen C en D, bestaat er een plan-m.e.r.-ver-plichting voor alle in kolom 3 van vorenbedoelde onderdelen genoemdeplannen. Althans voor zover deze in het concrete geval kaderstellendzijn voor de in kolom 4 genoemde m.e.r.-(beoordelings)plichtige beslui-ten.De plan-m.e.r.-plicht staat naast de besluit-m.e.r.-plicht. Het feit dat eenplan-MER is gemaakt, doet derhalve op generlei wijze af aan de eventu-ele verplichting in een later stadium van de besluitvorming voor eendaartoe aangewezen besluit een m.e.r.-(beoordeling) te verrichten.Bij de plannen in kolom 3 van de onderdelen C en D gaat het veelal ompkb'en, streekplannen, regionale en (inter)gemeentelijke structuur-plannen, bestemmingsplannen3 en soms ook om uitwerkings- of wijzi-gingsplannen ex art. 11 lid 1 WRO. Die laatste categorie plannen is inFoto:sxc.hu2Wetvan5juli2006totwijzigingvandeWetmilieubeheerinverbandmetdeuitvoeringvanrichtlijnnr.2001/42/EgvanhetEuropeesparlementenderaadvandeEuropeseunievan27juni2001betreffendedebeoordelingvandegevolgenvoorhetmilieuvanbepaaldeplannenenprogramma's(pbEgl197)(milieueffectrapportageplannen),Stb.2006,336,enhetbesluitvan16augustus2006totwijzigingvanhetbesluitmilieueffectrapportage1994(uitvoeringrichtlijnennrs.2001/42/Egen2003/35/Eg),Stb.2006,388.3Waarinkolom3wordtgesprokenoverhetplanbedoeldinart.10WrO,wordtblijkensonderdeelavandebijlagebijhetbesluitm.e.r.medegedoeldopeenaanwijzingalsbedoeldinart.37lid2oflid5WrO.TOETS010724ieder geval ook voor plan-m.e.r.-plicht aangewezen voor activiteitenwaarvoor de Wm-vergunning als het m.e.r.-(beoordelings)plichtige be-sluit is aangewezen (in kolom 44). Steeds als zo'n plan kaderstellend isvoor de verlening van de desbetreffende Wm-vergunning, zal er eenplan-MER moeten worden opgesteld. Planologische vrijstellingen zoalszelfstandige projectbesluiten als bedoeld in art. 19 leden 1 tot en met3 WRO zijn nimmer plan-m.e.r.-plichtig.Voor sommige categorie?n activiteiten worden in plaats van of naastruimtelijke ordeningsbesluiten andere plannen voor de plan-m.e.r.-plicht aangewezen. Het gaat daarbij onder meer om plannen op grondvan de Wet op de waterhuishouding (zoals het provinciaal waterhuis-houdingsplan), het landelijk afvalbeheersplan, bepaalde plannen opgrond van de Planwet verkeer en vervoer, plannen ex art. 18 Reconstruc-tiewet concentratiegebieden en het Natuurbeleidsplan als bedoeld inart. 4 Natuurbeschermingswet 1998 (Nb-wet 1998).5`Kaderstellend'Voor het aannemen van een plan-m.e.r.-plicht is steeds een voorwaardedat het voorliggende in kolom 3 genoemde plan kaderstellend is voor debesluiten zoals genoemd in kolom 4. Art. 7.2 lid 2 Wm geeft aan dat eenplan in elk geval het kader voor een dergelijk besluit vormt indien datplan een locatie of trac? voor de desbetreffende activiteit aanwijst, danwel wanneer in dat plan een of meerdere locaties of trac?s voor zo'nactiviteit worden overwogen. Deze niet-limitatieve definitie maakt nietduidelijk wanneer sprake is van het aangeven of het overwegen vanlocaties van activiteiten. Evident is dat het daarbij niet hoeft te gaan omplandelen die voor de vervolgbesluitvorming zonder meer volledig bin-dend zijn (denk aan concrete beleidsbeslissingen in streekplannen). Uitde wetsgeschiedenis blijkt dat er evenzeer sprake is van kaderstellingindien weliswaar geen sprake is van een strikte wettelijke binding, maarwel van een plan dat `de toon zet' voor de vervolgbesluitvorming. Vantoonzetting is alleen sprake als de overweging in het plan een zekeremate van concreetheid heeft.6Om wat meer inzicht te verschaffen, heeft de wetgever de volgendevoorbeelden gegeven:? `Als de m.e.r.-plichtige activiteit bijvoorbeeld de aanleg van eenglastuinbouwgebied met een oppervlakte van 100 hectare of meerbetreft, dan is de aanduiding van agrarisch gebied in een ruimte-lijk plan onvoldoende om van een kader te kunnen spreken. Is deaanduiding echter aanleg glastuinbouwgebied, terwijl nog onvol-doende duidelijk is hoe groot de omvang zal zijn, dan is er welsprake van een kader; uiteraard is dat weer niet het geval als delocatie zo gering is dat het per definitie geen m.e.r.-plichtige activi-teit kan opleveren.'7cumulaTiEm.E.r.-plicHTEnindeWmisvoorzienineenaantalco?rdinatiebepalingenbijsamen-loopvanm.e.r.-plichten.art.14.4bWmzietopdesituatiewaarinervooreenactiviteitgelijktijdigzoweleenm.e.r.-plichtigbesluitalseenm.e.r.-plichtigplanwordtvoorbereid.indatgevalkanwordenvolstaanmethetmakenvaneenbesluit-mEr,mitshetplan`uitsluitendwordtvoorbereidmethetoogopdeinpassingvandieactiviteitindatplan'.uitdewetsgeschiedenisblijktdatmetditcriteriumwordtgedoeldopcasuspositieswaarinbijvoorbeeldvooreenstortplaatseenm.e.r.-plichtigbesluitwordtvoorbereid(verleningWm-vergunning)endattegelijkertijdeenstreekplanofbestemmingsplanwordtvoorbereid,inhoudendedeaanwijzingalsstortplaatslocatie.art.14.4cWmbepaaltdatwanneerterzakevaneenofmeermetelkaarsamenhangendeactiviteitenmeerdereplannenvoorplan-m.e.r.-plichtzijnaangewezen,ertervoorbereidingvandieplannenmet??nplan-mErkanwordenvolstaan.voorwaardelijktmijdanweltezijndatdieplannennagenoeggelijktijdiginprocedurewordengebracht.dewettekstzegtdaarechternietsover.inanderedandeinart.14.4ben14.4cWmbedoeldegevallen,voorzietdem.e.r.-regelingnietinco?rdinatieregelingen.Zoisnietgeregeldwelkeproceduredoorlopenmoet/magwordenindieneenbestemmingsplanplan-m.e.r.-plichtigisvanwegeart.7.2aWmenbesluit-m.e.r.-plichtigopgrondvanonderdeelcvandebijlagebijhetbesluitm.e.r.indatgevalzoukunnenwordenvolstaanmethetdoorlopenvaneenbesluit-m.e.r.-procedure+.dieplusbestaatiniedergevaluitdevolgendeaspecten:?inhetmErmoetennietalleendegevolgenvaneerderebesluiten,maarookvaneerdereplannenwordenbeschreven.?inhetmErmoetwordeningegaanopdeaspectenbiodiversiteitengezondheidvoordemens.?indestartnotitiezouaangegevenmoetenwordendathetoptestellenmErzoweleenbesluit-mEralseenplan-mErbetreft.?aanbestuursorganendiebijdevoorbereidingvanhetplanologischebesluitzijnbetrokken,dientvoorafgaandaanhetvervaardigenvanhetmEradviestewordengevraagdbetreffendehetwenselijkedetail-enreikwijdteniveauvanhetmEr.4inkolom4(vanzoweldeonderdelencend)wordtdaartoesteedsdevolgendeformuleringgebruikt:`debesluitenwaaropafdeling3.4vandealgemenewetbestuursrechtenafdeling13.2vandewet[Wetmilieubeheer;mS]vantoepassingzijn.'5Zievooreenoverzichtwaarinpercategorieactiviteitenwordtaangegevenwelkeplannenvoordeplan-m.e.r.-plichtinaanmerkingkomendenvTbijhetvigerendebesluitm.e.r.,Stb.2006,388,pp.34-35.6TK2004-2005,29811,nr.3,pp.3-4endenvTbijhetvigerendebesluitm.e.r.,Stb.2006,338,pp.36-37.7TK2004-2005,29811,nr.3,p.4.plan-m.e.r.TOETS010725Voor veel activiteitencategorie?n worden in kolom 3 meer plannen ge-noemd. Voor zover die kaderstellend zijn, zal er steeds een plan-m.e.r.-plicht bestaan. In ieder geval in theorie kan het zodoende voorkomendat voor dezelfde activiteit bijvoorbeeld drie plan-MER'en moeten wor-den gemaakt: voor achtereenvolgens de vaststelling van een pkb, eenstreekplan en een gemeentelijk structuurplan. Teneinde doublures en(dus) onnodige werkzaamheden te voorkomen, is het toegestaan bij hetopstellen van een MER de informatie uit een eerder vervaardigd plan-MER te gebruiken, aldus is uitdrukkelijk in art. 7.10 lid 5 aanhef en subb Wm bepaald.10 Ik kan mij zelfs voorstellen dat een nieuw plan-MERredelijkerwijs geacht kan worden niets meer te kunnen toevoegen aaneen bestaand plan-MER. In dat geval zal het bestaande MER integraal kun-nen worden overgenomen ten behoeve van de vaststelling van het desbe-treffende plan. In beginsel zal echter wel steeds opnieuw de plan-m.e.r.-procedure moeten worden doorlopen, aldus de nota van toelichting bijhet Besluit m.e.r.11 Worden verschillende plannen nagenoeg gelijktijdigin procedure gebracht, dan is co?rdinatie verplicht (art. 14.4c lid 1 Wm),wat inhoudt dat met ??n plan-MER kan worden volstaan.Opvallend is dat er voor plannen nooit een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt.Ongeacht de vraag of er in het concrete geval van een `D-lijst-activiteit'belangrijke milieugevolgen zijn te verwachten, zal er voor de desbetref-fende plannen een plan-MER moeten worden gemaakt. Het kan dusvoorkomen dat er voor een activiteit wel een plan-MER wordt gemaakt,maar vervolgens geen besluit-MER voor het in kolom 4 van onderdeel Dopgenomen besluit vanwege het ontbreken van belangrijke nadeligemilieugevolgen.12? `Een ander voorbeeld is de situatie dat in een pkb of streekplan eenzogenaamd zoekgebied wordt aangewezen voor een bedrijventerreindat in omvang de drempelwaarde voor de m.e.r.-beoordelingsgrensniet overschrijdt (kleiner dan 75 ha), terwijl nog niet uitgesloten kanworden dat er op dat bedrijventerrein inrichtingen worden opgerichtdie w?l de drempelwaarde voor een m.e.r.-beoordelingsplichtige acti-viteit overschrijden (bijvoorbeeld de oprichting van een elektriciteits-centrale met een vermogen van minstens 200 megawatt thermischvermogen). In deze situatie is het van belang dat uit het plan moetkunnen worden afgeleid dat de m.e.r.-(beoordelings)plichtige activi-teit (de als voorbeeld genoemde elektriciteitscentrale) wordt overwo-gen. De mogelijkheid openhouden dat een activiteit kan worden uit-gevoerd, is onvoldoende om van een concrete situatie en dus van een"kader voor die activiteit" uit te gaan.'8Van kaderstelling is in ieder geval geen sprake indien ten tijde van devoorbereiding van het plan het besluit dan wel de besluiten genoemd inkolom 4 reeds tot stand zijn gekomen.9 Als een grootschalige woning-bouwlocatie reeds is vastgelegd in een bestemmingsplan, zal een op dielocatie betrekking hebbende streekplanherziening derhalve niet plan-m.e.r.-plichtig zijn.8nvTbijhetvigerendebesluitm.e.r.,Stb.2006,338,pp.36-37.9TK2004-2005,29811,nr.3,p.9.10ZiehieroverTK2004-2005,29811,nr.3,p.8.11nvTbijhetvigerendebesluitm.e.r.,Stb.2006,388,p.35.12ZiehierovernvTbijhetvigerendebesluitm.e.r.,Stb.2006,388,p.41.FOTO:Sxc.HuTOETS010726Soms worden bepaalde besluiten in zowel kolom 3 als kolom 4 aange-duid. Dat is onder meer nogal eens het geval met het bestemmingsplan.Hoe te oordelen over een bestemmingsplan waarin middels een eindbe-stemming wordt voorzien in de aanleg van een bedrijventerrein van 160hectare?13 Raadpleging van de kolommen 3 en 4 leert dat daarvoorzowel een plan- als besluit-m.e.r.-plicht geldt. De wetgever acht dezedoublure onwenselijk en heeft voor een dergelijke situatie bepaald datde plan-m.e.r.-plicht terugtreedt (zie het slot van art. 2 lid 3 Besluitm.e.r.).plan-m.e.r.enpassendebeoordelingOpensysteemIn de Nederlandse m.e.r.-regeling is altijd sprake geweest van een geslo-ten werkingssfeersysteem. Na raadpleging van de onderdelen C en Dvan de bijlage bij het Besluit m.e.r. was duidelijk of er voor een activiteital dan niet een m.e.r.-(beoordelings)plicht bestond.14 Vanwege de smb-richtlijn kon niet langer met een gesloten stelsel worden volstaan. Alsplan-m.e.r.rechtstreeks uitvloeisel van die richtlijn is in art. 7.2a lid 1 Wm bepaalddat er een plan-MER moet worden gemaakt bij de voorbereiding van eenop grond van een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling verplichtvast te stellen plan waarvoor, in verband met een daarin opgenomenactiviteit, een passende beoordeling moet worden gemaakt op grondvan art. 19f lid 1 Nb-wet 1998.indEpraKTijKlEEFTTEnOnrEcHTEnOgalEEnSdEgEdacHTEdaTinEEnplan-mErgEEnalTErnaTiEvEnbEHOEvEnTEWOrdEnbEScHrEvEnTeneinde te bepalen of een besluit in een voorkomend geval heeft tegelden als een plan ex art. 7.2a lid 1 Wm zal de vraag moeten wordenbeantwoord of er sprake is van een `op grond van een wettelijke of be-stuursrechtelijke bepaling verplicht vast te stellen plan'. Blijkens dewetsgeschiedenis moet bij de term `bestuursrechtelijke bepaling' wor-den gedacht aan `concrete bestuursrechtelijke besluiten, bijvoorbeelddie van een hoger bestuursorgaan met binding voor een lager bestuurs-orgaan of van een democratisch gekozen orgaan voor een uitvoerendorgaan, met toepassing van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tot-standgekomen bepalingen in hogere plannen zelf, voorzover zij een ver-strekkende, niet noodzakelijkerwijs volledige binding hebben. Duide-lijke voorbeelden van plannen die voortvloeien uit bestuursrechtelijkebepalingen zijn plannen op grond van de Wet op de Ruimtelijke Orde-ning. Zo komt het veel voor dat in planologische kernbeslissingen deverplichting staat voor provincies om bepaalde onderdelen daarvan uitte werken in het streekplan.'15De vraag voor welke plannen het verrichten van een passende beoorde-ling verplicht is, speelt primair in het kader van het toepassingsbereikvan art. 19j Nb-wet 1998 (voor welke plannen geldt er eventueel eengoedkeuringsvereiste?16) en 19f Nb-wet 1998 (wanneer moet voor eenplan een passende beoordeling worden gemaakt vanwege mogelijke sig-nificant storende effecten voor een Vogel- en/of Habitatrichtlijngebied?).Daaromtrent zal naar verwachting binnen niet al te lange tijd de nodi-ge jurisprudentie verschijnen. Die jurisprudentie zal tevens meer duide-lijkheid verschaffen over het toepassingsbereik van art. 7.2a lid 1 Wm.Dat is geen overbodige luxe. Met name is niet duidelijk of ook sprake isvan een plicht tot het verrichten van een passende beoordeling indien13Zieonderdeelc,onder11.2,vandebijlagebijhetbesluitm.e.r.1994.14daarbijdeprovincialem.e.r.-plichtendem.e.r.-plichtvoorpkb'envanwegehetoudeart.3besluitm.e.r.(datvrijwelnooittoteenm.e.r.-plichtleidde)buitenbeschouwinglatende.15TK2004-2005,29811,nr.3,p.3.Ziemeeruitgebreidoverdeherkomstenmogelijkeinterpretatievandeterm`bestuursrechtelijkebepaling',m.a.a.Soppe,milieu-effectrapportageenruimtelijkeordening(diss.),deventer2005,pp.263-264.16Ziehierovero.a.j.verbeek,goedkeuringvoorruimtelijkeplannenopgrondvandenatuurbeschermingswet1998,br2006,p.598ena.a.Freriks,actualiteitennatuurbeschermingsrecht,Tma2006-4,pp.147-148.Foto:rijkswaterstaatTOETS010727een plan weliswaar algemene beleidskaders presenteert waarbinnenbepaalde activiteiten in beginsel toelaatbaar zijn, maar het plan zelfnog niet aangeeft op welke plaats welke concrete activiteiten mogenworden gerealiseerd. Denk bijvoorbeeld aan (provinciale) grondwater-(onttrekkings)plannen. Daarin wordt algemeen beleid geformuleerddat in acht genomen moet worden bij de beslissing op aanvragen omeen grondwateronttrekkingvergunning. Wat als een grondwater(ont-trekkings)plan mede ziet op een Vogel- en/of Habitatrichtlijngebied enhet plan het niet op voorhand uitsluit dat er binnen of in de nabijheidvan dat gebied grondwater wordt onttrokken? Is dan al sprake van eenplan dat voorziet in een activiteit waarvoor een passende beoordelingvereist is? Of komt die passende beoordeling pas aan de orde als er be-sluiten/plannen aan de orde zijn voor concrete waterwinning in of in denabijheid van het Vogel- en/of Habitatrichtlijngebied?verplichteopnamepassendebeoordelinginplan-mErIndien de plan-m.e.r.-plicht is gebaseerd op art. 7.2a lid 1 Wm, moet depassende beoordeling deel uitmaken van het op te stellen plan-MER(art. 7.2a lid 2 Wm). In de praktijk wordt het als problematisch ervarendat het abstractieniveau van het plan-MER niet zelden afwijkt van degedetailleerde informatie die nodig is om een passende beoordeling exart. 19f Nb-wet 1998 te kunnen uitvoeren. Vooralsnog wordt de oplos-sing gezocht in de idee dat de passende beoordeling die informatiemoet bevatten die redelijkerwijs kan worden gevergd gelet op het ka-rakter van het plan waarvoor het plan-MER wordt opgesteld. Dat komtin feite neer op een gefaseerde passende beoordeling. In het vervolgbe-sluitvormingstraject (op project-/vergunningniveau) zal de passendebeoordeling namelijk moeten worden gevolgd door een gedetailleerde-re passende beoordeling (passende beoordeling fase 2). Ik denk dat dezewerkwijze toelaatbaar is, hoewel de Nb-wet 1998 niet expliciet voorzietin de mogelijkheid een passende beoordeling gefaseerd uit te voeren.De (Afdeling bestuursrechtspraak van de) Raad van State zal derhalvehet Salomonsoordeel moeten geven.inhoudendoorwerkingplan-mErIn beginsel kan het plan-MER zich beperken tot die plandelen waarvoorde plan-m.e.r.-plicht geldt. In de wetsgeschiedenis wordt echter terechtaangegeven dat zo'n beperking veelal niet voor de hand ligt. Dikwijlshangen de uitspraken in een plan zodanig met elkaar samen en heb-ben de alternatieven ook een zodanige invloed voor de niet plan-m.e.r.-plichtige onderdelen, dat het meer aangewezen is om het plan-MER inmeer of mindere mate integraal op het gehele plan te laten zien.17De inhoudseisen voor plan-MER'en wijken op een aantal belangrijkepunten af van de inhoudseisen voor besluit-MER'en. Zo geldt voor plan-MER'en geen verplichting een meest milieuvriendelijk alternatief tebeschrijven. Beschrijving van compensatiemaatregelen is in een plan-MER evenmin verplicht. Voorts is (in art. 7.10 lid 5 Wm uitdrukkelijk)vastgelegd dat de inhoud van een plan-MER geheel mag worden afge-stemd op `de fase van het besluitvormingsproces waarin het plan zichbevindt, alsmede, indien het plan deel uitmaakt van een hi?rarchie vanplannen, in het bijzonder op de plaats die het plan inneemt in die hi?rar-chie'. Hieruit volgt dat bij de scoping rekening kan worden gehoudenmet de reikwijdte van het besluitvormingskader van het plan-m.e.r.-plichtige plan. Tevens mag er vanuit worden gegaan dat het bevoegdgezag ook overigens mag aangeven dat bepaalde aspecten nog niet inhet voorliggende plan worden gereguleerd en dat die (beter) in een laterstadium van de besluitvormingsketen aan de orde kunnen komen.Gelijk een besluit-MER moet ook een plan-MER een beschrijving bevat-ten van `de redelijke alternatieven voor de voorgenomen activiteit', als-mede van de belangrijke nadelige gevolgen die de uitvoering van diealternatieven voor het milieu kan hebben (art. 7.10 lid 1 en sub b Wm).In de praktijk leeft ten onrechte nogal eens de gedachte dat in een plan-MER geen alternatieven behoeven te worden beschreven. Bij de selectievan de in het plan-MER te beschrijven alternatieven mag rekening wor-den gehouden met het (bestuurlijke) doel en de geografische werkings-sfeer van het plan of programma.Het bevoegd gezag is bij de vaststelling van het plan-m.e.r.-plichtige planverplicht te vermelden op welke wijze rekening is gehouden met de inhet plan-MER beschreven milieugevolgen en wat is overwogen met be-trekking tot de in dat rapport beschreven alternatieven. Vanwege de rui-me scopingsmogelijkheden zal de inhoud van een plan-MER steeds op-timaal kunnen worden afgestemd op het vast te stellen plan. Ik verwachtdan ook niet dat zich doorwerkingproblemen zullen voordoen.plan-m.e.r.-procedureVoor de wetgever gold als uitgangspunt dat de plan-m.e.r.-procedureniet verder mocht gaan dan waartoe de smb-richtlijn verplicht.18 Deplan-m.e.r.-procedure is bijgevolg aanzienlijk minder opgetuigd dan debesluit-m.e.r.-procedure. De plan-m.e.r.-procedure verloopt als volgt.Nadat het bestuursorgaan (bevoegd gezag) het voornemen heeft opge-vat tot het voorbereiden van een plan waarvoor een plan-MER moet wor-den gemaakt, dient van dat voornemen openbaar kennis te worden ge-geven. In de kennisgeving wordt onder meer vermeld of aan derden demogelijkheid wordt geboden een zienswijze omtrent het voornemenkenbaar te maken en of de Commissie m.e.r. in de gelegenheid wordtgesteld te adviseren over het op te stellen plan-MER. De consultatie vanderden en/of de Commissie m.e.r. is geen verplichting. Het bevoegd ge-zag kan daartoe besluiten, maar hoeft dat dus niet te doen.Alvorens het plan-MER op te stellen, raadpleegt het bevoegd gezag debestuursorganen die ingevolge het wettelijk voorschrift waarop hetplan berust bij de voorbereiding van het plan moeten worden betrok-ken, over de reikwijdte en het detailniveau van dat rapport. De aldusverkregen informatie vormt input voor een reikwijdte- en detailniveau-17ZienvTbijhetvigerendebesluitm.e.r.,Stb.2006,388,p.37alsmedeTK2004-2005,29811,nr.3,p.22.18TK2004-2005,29811,nr.3,p.4.TOETS010728notitie die richting geeft aan de inhoud van het plan-MER. Deze notitiewordt niet in de Wm genoemd, maar de totstandkoming ervan vloeitlogischerwijs voort uit het systeem van de plan-m.e.r.-procedure en isreeds nu gemeengoed geworden in de plan-m.e.r.-praktijk.Na de totstandkoming van de reikwijdte- en detailniveaunotitie, wordthet plan-MER opgesteld. Anders dan bij het besluit-MER is het bevoegdgezag per definitie degene die het plan-MER moet opstellen. Het plan-MER wordt gelijktijdig met het ontwerp van het plan waarop het be-trekking heeft, ter inzage gelegd. Vervolgens kunnen op beide docu-menten zienswijzen kenbaar worden gemaakt.Uitsluitend indien het plan-MER betrekking heeft op een activiteit diewordt ondernomen in een gebied dat deel uitmaakt van de EcologischeHoofdstructuur en/of indien sprake is van een plan-m.e.r.-plicht uithoofde van art. 7.2a lid 1 Wm, moet de Commissie m.e.r. in de gelegen-heid worden gesteld een toetsingsadvies uit te brengen over het plan-MER. Deze verplichting is niet te herleiden tot de smb-richtlijn en vormtdus een uitzondering op de hoofdregel dat de plan-m.e.r.-procedureniet verder zou mogen gaan dan waartoe de smb-richtlijn verplicht.Voor de praktijk niet onbelangrijk is art. 7.1 lid 4 Wm. Dat geeft aan datin hoofdstuk 7 Wm en de daarop berustende bepalingen voor zover diebetrekking hebben op plannen, onder bevoegd gezag tevens wordt ver-staan het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het voorbereiden dan welvaststellen van een plan. Daarmee staat buiten discussie dat bijvoor-beeld het college van burgemeester en wethouders de plan-m.e.r.-proce-dure kan doorlopen in het kader van de voorbereiding van een plan-m.e.r.-plichtig bestemmingsplan. Ten slotte zij erop gewezen dat ook deplan-m.e.r.-procedure voorziet in een verplichte ex post-evaluatie.rechtsbeschermingWordt verzuimd een plan-MER op te stellen of wordt de daarvoor gel-dende procedure niet of niet correct gevolgd, dan stelt art. 7.26c lid 1Wm daarop de strenge sanctie dat het bevoegd gezag het plan-m.e.r.-plichtige plan niet mag vaststellen. Staat er tegen een plan-m.e.r.-plich-tig plan, zoals een bestemmingsplan, beroep op de bestuursrechteropen, dan zal het ten onrechte achterwege hebben gelaten van een plan-m.e.r.-procedure welhaast zeker leiden tot een vernietiging van dat plan.De wettelijke regeling inzake de plan-m.e.r. heeft derhalve zeker tanden.Anderzijds voorziet de Wm niet in een afzonderlijke regeling aangaandede rechtsbeschermingsmogelijkheden tegen vast te stellen plannen dieniet bij een bestuursrechter aangevochten kunnen worden: de niet-appel-labele plannen. De meerderheid van de m.e.r.-plichtige plannen is nietappellabel (denk bijvoorbeeld aan gemeentelijke structuurplannen ofstreekplannen waarin geen concrete beleidsbeslissing is opgenomen). Alszo'n plan aan de orde is, zullen grieven inzake de procedure van totstand-koming of de inhoud van het plan-MER alsmede bezwaren tegen het feitdat ten onrechte geen plan-m.e.r. is verricht, pas kunnen worden inge-bracht in het kader van vervolgbesluitvorming in welk verband degang naar de bestuursrechter wel mogelijk is. Daarbij kan met namegedacht worden aan de besluit-m.e.r.-(beoordelings)plichtige besluiten.De vraag is vervolgens wat de juridische consequentie is, indien de be-stuursrechter bijvoorbeeld in het kader van een ingesteld beroep tegeneen besluit-m.e.r.-(beoordelings)plichtig besluit tot de conclusie komtdat er ten behoeve van een kaderstellend (niet-appellabel) plan ten on-rechte geen, dan wel een ondeugdelijk, plan-MER is vervaardigd, of datde plan-m.e.r.-procedure niet correct is gevolgd. Wat betreft de incor-recte procedure, verwacht ik geen grote problemen. Uit jurisprudentievan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de toe-passing van de reguliere m.e.r.-regeling (= de besluit-m.e.r.-regeling)vloeit voort dat er niet snel gevolgen worden verbonden aan de schen-ding van een procedurevoorschrift. Dat is eerst anders indien de schen-ding impliceert dat belanghebbenden in hun processuele belangen zijngeschaad.19 Daarvan zal vrijwel nooit sprake zijn.dEWETTElijKErEgElinginZaKEdEplan-m.E.r.HEEFTZEKErTandEnIndien de inhoud van het plan-MER ernstig onder de maat is of er ver-zuimd is een dergelijk MER op te stellen, ligt de zaak complexer. Dan isgehandeld in strijd met art. 7.26c lid 1 Wm. Hoe duidelijk die bepalingook luidt, het lijkt mij dat de betekenis ervan moet worden gerelati-veerd voor wat betreft de niet-appellabele m.e.r.-plichtige plannen. Mijnsinziens betekent schending van art. 7.26c lid 1 Wm niet dat de vervolg-besluitvorming (de besluitvorming waarvoor in het desbetreffende plankaderstellende uitspraken zijn gedaan) geen doorgang kan vinden. Mijlijkt dat de bestuursrechter in voorkomende situaties moet terugvallenop de algemene regels uit de Awb.Een voorbeeld. Stel dat de rechter krijgt te oordelen over een artikel 19WRO-vrijstellingsbesluit (zelfstandig projectbesluit) met betrekking toteen m.e.r.-plichtige activiteit en dat hij constateert dat in de ruimtelijkeonderbouwing van dat vrijstellingsbesluit wordt verwezen naar een ka-derstellende uitspraak (niet zijnde een concrete beleidsbeslissing) in hetstreekplan waarvoor ten onrechte geen plan-MER is gemaakt. Ik denkniet dat het vrijstellingsbesluit alsdan zonder meer in strijd met het rechtmoet worden geacht. Doorslaggevend lijkt mij of de ruimtelijke onder-bouwing ook zonder de verwijzing naar de desbetreffende streekplanpas-sage voldoende is (en dus de toets aan art. 3:2 Awb kan doorstaan).In het gebruikte voorbeeld zal het vrijstellingverlenende bestuursor-gaan derhalve een zwaardere onderzoeks- en motiveringsplicht hebben,in die zin dat een enkele verwijzing naar het streekplan niet afdoendeis. Die plicht lijkt mij niet zover te strekken, dat ten behoeve van hetvrijstellingsbesluit alsnog een bij de reikwijdte van het streekplan aan-sluitend plan-MER moet worden gemaakt (waarbij bijvoorbeeld provin-ciebreed locatiealternatieven moeten worden onderzocht). Wel kan ikmij voorstellen dat de bestuursrechter toetst of in de ruimtelijke onder-bouwing (alsnog) op afdoende wijze inzicht is geboden in de te verwach-ten milieugevolgen van het vrijstellingsbesluit. Daarvan zal al snelsprake zijn indien voor het vrijstellingsbesluit een besluit-m.e.r.(-beoor-deling) heeft plaatsgevonden. 19ZiebijvoorbeeldabrvS22maart2006,br2006,p.546,m.nt.devries.plan-m.e.r.