TOETS031012LEukErkunnEnwEhETmakEn,makkELijkErOOkPLan-m.E.r.EnSTrucTuurviSiESrecentewetsveranderingen1hebbenertoegeleiddatplan-m.e.r.steedsvakeraandeordeis.Datismooi,wanthetiseenvandeleuksteennuttigsteinstrumentendieonsmomenteelbijstrategischeplanvormingterbeschikkingstaan.hetmooievanplan-m.e.r.isdatheteenrelatieflichteprocedurekentmetveelinhoudelijkevrijhedenvoorbetrokkenenennietofnauwelijksjuridischecomplicaties2.DeverplichteStructuurvisiesuitdenieuwewetruimtelijkeordeningenplan-m.e.r.lijkenvoorelkaargeschapen.hetmErtoetstdestrategischehoofdlijnenvanruimtelijkbeleidopdemilieumeritesensluitdaarbijaanophetabstractieniveauvanhetbetrokkenplan.Ziehierdeidealebasisomm.e.r.totzijnrechttelatenkomen.m.e.r.alsmaatwerkdatdebesluitvormingfaciliteertendebestuurderhelptdestrategischekeuzesindejuiste(milieu)contexttezien.marjavanEckenGerritdeZoetenstructuurvisie1 Met name de nieuwe Wro uit 2008.2 Een uitzondering geldt voor de verplichte passende beoordeling in het kader van de natuurbeschermingswetgeving. Hier liggen juridische complicaties wel op de loer.Foto:MarkWagEnbuur.Duurzaamheidsperspectief.TOETS031013DE AUTEUrsMarja van Eck (030-2347666, meck@eia.nl) is staffunctionaris en senior-werkgroepsecretaris bij de Commissie voor de m.e.r. De bijdrage aan ditartikel is geschreven op persoonlijke titel. Gerrit de Zoeten (015-7512447,gerrit.dezoeten@mwhglobal.com) is senior adviseur Strategie & Beleidbij MWH Noord Europa.Te mooi om waar te zijn? Ja en nee. Op papier is het zo mooi alshierboven geschetst, maar in de praktijk is het soms zoekennaar de beste afstemming tussen m.e.r. en het besluitvormings-proces. De afgelopen tijd is veel bruikbare ervaring opgedaanmet m.e.r. bij Structuurvisies. De diversiteit en de creativiteitwaren groot. De Commissie voor de m.e.r. heeft enkele lopende projectengevolgd en een Plan-m.e.r.-`Cahier' gemaakt, mede gebaseerd op kennis enervaringen van de afgelopen periode met plan-m.e.r. bij Structuurvisies (ziekader).Belangrijke conclusies uit de praktijkOm maar met de deur is huis te vallen, de belangrijkste conclusies op basisvan de eerste ervaringen zijn de volgende.? Bij structuurvisies met een meer strategische insteek is het zinvol m.e.r.in te vullen vanuit een duurzaamheidperspectief. De centrale vraag iswelke bijdrage nieuw beleid levert aan de realisatie van de bestuurlijkeduurzaamheidsambities. Een analyse op hoofdlijnen geeft aan in welkemate de voorgenomen idee?n in de structuurvisie een oplossing biedenvoor hardnekkige problemen en/of juist een kans bieden duurzametransities tot stand te brengen. Zo ontstaat een visie op het wenselijkebeleid vanuit een duurzaam ontwikkelingsperspectief en de daarbij bij-behorende opgaven.? Deze aanpak kan worden aangevuld met nader onderzoek naar demilieurandvoorwaarden die voor de grotere m.e.r.-plichtige projectengelden. In bepaalde gevallen kan dat zelfs de hoofdvraag van de Struc-tuurvisie zijn en kan het MER zich daarop concentreren. Beide benade-ringen hebben hun meerwaarde. Maar de benaderingen zijn methodischverschillend. Het is dus van belang ze gescheiden te houden (zie detekst op pagina 16).? Het Uitvoeringsprogramma dat iedere Structuurvisie dient te bevatten,moet aangeven wat bij komende project-MER'en als een gegeven kanworden beschouwd en wat nog verder uitgezocht moet worden.We zullen dit verder toelichten.Duurzame ontwikkelingsbeoordelingIedere `zichzelf respecterende' overheid streeft dezer dagen naar een duur-zame ontwikkeling binnen haar grondgebied. Duurzame ontwikkelingplanet profit peoplehier en nu ? ? ?later ? ? ?daar ? ? ?ThEmAcAhiEr PlAn-m.E.r. bij sTrUcTUUrvisiEsHet Themacahier Plan-m.e.r. bij structuurvisies is totstandgekomen op basis vandiverse ervaringen met plan-m.e.r. in de afgelopen periode, gesprekken metbetrokkenen en discussies binnen de werkgroep Plan-m.e.r. structuurvisies. Dewerkgroep bestond uit mr. F.W.R. Evers (voorzitter), ir. P. Janse, drs. S.R.J. Jansen,drs. R.J. van Kerkhoff, dr. M.J.F. van Pelt, ir. K.A.A. van der Spek, ir. H.A.P. Zingeren drs. G. de Zoeten, met Marja van Eck als secretaris. Foto's: Mark Wagenbuur;tekst: Michiel van Pelt, Marja van Eck; redactie: Corrie Smit, Astrid Voogt, MarkWagenbuur. Het cahier is te downloaden vanaf de website van de Commissie:www.commissiemer.nl (zie onder publicaties).`te mooi om waar te zijn.'Foto:Flickr.coM/piEtErMustErD.TOETS031014laat zich echter lastig meten. Er is geen duidelijke, operationele definitievan. Het meest gangbaar is om de 3x3 matrix van de Nationale StrategieDuurzame Ontwikkeling (NSDO) als uitgangspunt te hanteren.Basisuitgangspunt van die matrix is dat milieu-, economische en sociaal-culturele belangen evenwichtig behartigd moeten zijn en dat afwentelingvan problemen naar elders en later moet worden voorkomen. Voordat dematrix als toetsingskader bruikbaar is, moeten deze principes nog naderworden uitgewerkt. Maar hoe dat in m.e.r. precies moet, is nog wat zoeken.Daarom is in bepaalde MER'en bij Structuurvisies gebruik gemaakt van de`persistente problemen' uit de publicatie Nederland Later van het Milieuen Natuur Planbureau als duurzaamheidsmaatstaf.Persistente duurzaamheidsproblemen oplossenIn de verkenning Nederland Later (2007) identificeert het Milieu en NatuurPlanbureau (MNP) een aantal `persistente problemen' die moeten wordenopgelost om in de richting van een duurzame ontwikkeling te gaan. HetMNP richt zich daarbij vooral op de fysieke omgevingskwaliteit, maarnoemt ook enkele sociaaleconomische punten. De problemen betreffenonder meer:? klimaatverandering: overstromingsrisico, wateroverlast, watertekortenen verzilting;? afname van biodiversiteit (soortenrijkdom natuur);? gebrekkige bereikbaarheid grote steden, congestie op wegen;? gebrekkige kwaliteit van de fysieke leefomgeving, tekort aan aantrek-kelijke en betaalbare woonmilieus;? achterblijvend internationaal vestigingsklimaat;? verrommeling van het landschap.Het gebruik van de persistente problemen als ijkpunt voor duurzame ont-wikkeling in een plan-m.e.r. heeft diverse voordelen.? Het is relatief eenvoudig aan te geven of een bepaalde ontwikkeling ofeen bepaalde strategische keuze 1. bijdraagt aan, 2. neutraal is voor, of 3.afbreuk doet aan het oplossen van het probleem en/of het bereiken vande doelen. Dit maakt deze benadering geschikt voor het hogere abstrac-tieniveau van een verkenningenfase.? Onvoldoende doelbereik inspireert tot het identificeren van aanvullendeopgaven om de doelen wel te bereiken. Onderdeel daarvan kan zijn hetcre?ren van `milieuruimte' om nieuwe economische ontwikkelingenmogelijk te maken. Maar het kan ook nodig blijken om extra maatrege-len te ontwikkelen en vast te leggen voor bijvoorbeeld het verminderenvan stikstofdepositie in de beschermde natuurgebieden.? De onderwerpen die worden genoemd zijn herkenbaar voor bestuurdersen insprekers.? Door het hogere abstractieniveau overbrugt het toetsingskader destructuurvisievoorbEElD vAn DE mnP-bEnADEring in mErMER Structuurvisie DrentheIn het MER bij de Structuurvisie voor Drenthe zijn de persistente problemen vanhet NMP als uitgangspunt genomen en is vervolgens bepaald welke voor Dren-the relevant zijn en welke punten nog ontbreken. Hoogwaterveiligheid bij zee-spiegelstijging en internationaal concurrerend vestigingsklimaat leken de be-stuurders van Drenthe minder relevant, maar de zorg voor een duurzameenergievoorziening juist wel. In het MER is nagegaan of de voorgenomen ont-wikkelingen in de Structuurvisie zouden leiden tot het oplossen van de persistenteproblemen of in ieder geval in die richting zouden gaan. Op basis van dieanalyse zijn conclusies en aanbevelingen geformuleerd. Gevolgen van bijvoor-beeld alternatieve trac?s voor een nieuwe railverbinding zijn in een apart deelvan het MER in beeld gebracht.MER Randstad 2040Ook in het MER Randstad 2040 zijn de persistente problemen gebruikt om deduurzaamheid van de `kabinetsvisie' te beoordelen.Foto:MarkWagEnbuur.grote projecten.TOETS031015kloof tussen milieukundigen (rekenaars) en ontwerpers (tekenaars).? Het gebruik van de MNP Verkenning garandeert een uniforme basis diena verloop van tijd (met een nieuwe publicatie) kan worden aangepast enverbeterd.? Er is bij toepassing in een concreet m.e.r.-proces alle ruimte voor eeninvulling op maat en ? wat nog belangrijker is ? voor een goede discussieover wat in een bepaald gebied duurzame ontwikkeling is en hoe je diemeet. Juist dat communicatieve aspect van m.e.r. is bij ruimtelijke plan-nen als Structuurvisies belangrijk. In een vroeg stadium kunnen ver-schillende partijen meedenken.? Het zoeken van mogelijke oplossingen binnen de eigen bestuurlijke reik-wijdte, dus binnen afzienbare termijn en binnen het eigen grondgebied,vermindert de kans op afschuiven van problemen naar later of elders,tenzij natuurlijk elders of later meer duurzame oplossingen voor handenzijn. Dat moet in het MER goed in beeld komen.De Commissie voor de m.e.r. kan (gezien haar wettelijke taak) in ieder gevaltoetsen of bij de gehanteerde criteria het milieubelang voldoende in beeldkomt. In de praktijk vraagt het bevoegde gezag de Commissie vaak ombreder te toetsen en ook een beoordeling te geven van andere aspecten vanduurzame ontwikkeling. Wanneer een Structuurvisie meer een beleids-stuk is en geen echt concrete uitspraken doet over grote nieuwe ontwikke-lingen ? en de noodzaak tot grote nieuwe ingrepen ook niet uit de duur-zaamheidsbeoordeling volgt ? zou in principe deze duurzaamheidsanalysein het MER toereikend kunnen zijn.Wanneer een Structuurvisie echter duidelijk kaderstellende uitsprakendoet over grote (milieurelevante) ingrepen, dient het MER extra informatiete bevatten. Te denken valt aan aspecten als nut en noodzaak, schaalgrootteen geografische ligging (locatie of zoekzone) van die ingrepen. Nut, nood-zaak en locatie zijn immers onderwerpen die zich eerder lenen voor eenstrategische afweging op structuurvisieniveau dan voor een project-MER.Met deze aanpak in m.e.r. bestaat echter al voldoende ervaring, dus eenverdere uitwerking van dit punt is in dit artikel niet nodig.Passende beoordeling op hoofdlijnenWanneer voornemens in een Structuurvisie gevolgen hebben voor Natura2000-gebieden in het plangebied, is extra natuurinformatie nodig. Een Pas-sende beoordeling op grond van de Natuurbeschermingwet is dan een ver-plicht onderdeel van een plan-m.e.r. Om echt te kunnen toetsen aan instand-houdingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden is vrij gedetailleerdeinformatie nodig. Deze is bij een meer strategisch plan meestal nog niet be-schikbaar. Veel milieugevolgen zijn met een zorgvuldige uitvoering van eenproject te ondervangen, maar dat is op planniveau vaak nog niet bekend.Daarom kan de passende beoordeling meer kwalitatief van aard zijn enverkennen hoe groot de kans (het risico) is dat het voorgenomen beleid bin-nen de randvoorwaarden van de natuurbeschermingswetgeving (niet) uit-voerbaar is. Door het voorgenomen beleid te leggen naast de instandhou-dingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden, kan een gemotiveerddeskundigenoordeel worden gegeven. De conclusies worden gepresenteerdmet een `stoplichtbenadering'. Rood betekent groot risico op aantasting,oranje staat voor risico op aantasting maar met mitigerende maatregelenoplosbaar, en groen duidt op geen kans op aantasting. Een uitgewerkte pas-sende beoordeling volgt dan in de fase van bestemmingsplannen.UitvoeringsprogrammaDe meeste Structuurvisies bevatten een Uitvoeringsprogramma dat idealiteraangeeft:Foto:MarkWagEnbuur.bereikbaarheidsproblemen?TOETS031016structuurvisieDuurzame ontwikkeling is vaak een belangrijkedrijfveer bij strategische planvorming. Echter, hoekomen we tot een strategie voor die ontwikkeling?Hoe weten we in welke mate keuzes bijdragen aande gewenste duurzame ontwikkelingsrichting? Kun-nen we het plan-m.e.r. niet gebruiken om dezevragen te beantwoorden? Ja, dat kan. Dat kan heelgoed zelfs.Milieu is een belangrijke randvoorwaarde bij de ont-wikkeling en toetsing van strategische beleidskeuzes.Zijn de gewenste ontwikkelingen mogelijk binnende geldende milieurandvoorwaarden? Kan de kwali-teit van de leefomgeving gegarandeerd worden?Kunnen we het plan-m.e.r. niet gebruiken om dezevragen te beantwoorden? Ja, ook dat kan. En ookdat kan heel goed zelfs.Kan dit ook allebei? Ja, mits goed gescheiden, wantde vraagstelling is anders:? Een milieutoetsingskader om te toetsen of voor-genomen keuzes aan de milieurandvoorwaardenvoldoen.? Een duurzaamheidstoetsingskader om te toetsenof de duurzaamheidsdoelen haalbaar zijn.Wanneer duurzaamheid als toetsingskader en wan-neer milieu? Het antwoord hangt af van de aard eninhoud van het plan. Het plan-m.e.r. faciliteert de be-stuurlijke besluitvorming met argumenten. Een goedtoetsingskader geeft dus de argumenten bij de keuzesdie in het planproces gemaakt moeten worden.Toets op doelbereikIs de bestuurlijke ambitie (ontwikkelingsrichtingenen -strategie?n) geformuleerd in termen van duur-zaamheid, dan ligt een toets op doelbereik voor dehand. In hoeverre dragen de voorgestelde plannen,of alternatieven daarvoor, bij aan het halen van deduurzaamheidsambities? Beleidskeuzes worden ophun bijdrage aan de duurzaamheidsambitie getoetst,inclusief de `planet'-elementen daarin.Een toets aan milieurandvoorwaarden leidt in der-gelijke situaties tot trivialiteiten. Bijvoorbeeld tot deconclusie dat bij verdere uitwerking nader onder-zoek gedaan moet worden naar de bodemkwaliteiten getoetst moet worden of kan worden voldaan aande geluids-, lucht- en veiligheidsnormen. Ten eerstewisten we dat ook al voordat we het plan-MER gin-gen opstellen en ten tweede is dit zelden onder-scheidend tussen de voorliggende beleidskeuzes.Vergeet dus in deze situaties een expliciet milieu-toetsingskader en beperk je tot een toets op doel-bereik met een integraal duurzaamheidstoetsings-kader, met aandacht voor people, profit en uiteraardplanet. Het levert je een prima plan-MER op, toe-gespitst op de besluitvorming.Toets activiteiten aan ambitiesIs de strategie op hoofdlijnen vastgesteld en focusthet plan, de structuurvisie, zich op de verdere uit-werking van mogelijk m.e.r.-plichtige activiteiten(kaderstellend), dan is er sprake van een geheelandere situatie. De doelen zullen niet meer in ter-men van duurzaamheid geformuleerd zijn, maar inde vorm van mogelijke locaties, capaciteiten, aan-tallen, oppervlakten en dergelijke.? Is de geplande activiteit mogelijk binnen degeldende randvoorwaarden?? Leggen milieu- en natuurrandvoorwaarden beper-kingen op of bieden zij specifieke kansen?In het plan gaat het niet om het formuleren van am-bities en strategie?n, maar om het toetsen vanmogelijke activiteiten aan deze ambities. In deze situ-atie leidt juist een toets aan duurzaamheidscriteriavaak tot open deuren of trivialiteiten. Denk aanlocatiekeuzen of capaciteitsvragen in relatie tot kli-maat mitigatie en adaptatie ambities.Vergeet in dezesituaties een integraal duurzaamheidtoetsingskader.Maak gebruik van een `klassiek' milieutoetsingskader,dat juist wel het houvast biedt waar je naar zoekt.Passen de alternatieven binnen de gelden milieu- ennatuurrandvoorwaarden? Waar knelt het en wat kun-nen we daaraan doen? Het levert je een prima plan-MER op, toegespitst op de besluitvorming.Overzichtelijker en waardevollerHet voorafgaande is een versimpeling van de wer-kelijkheid. Een versimpeling die echter wel kanhelpen het plan-m.e.r.-proces overzichtelijker, trans-paranter en waardevoller te maken vanuit hetperspectief dat het plan-m.e.r. dienend is aan debesluitvorming. Om een bekende metafoor te ver-basteren: Leuker kunnen we het maken en makkelijkerook.Wat willen we nog meer?AfwEging TUssEn DUUrzAmE onTwikkEling En miliEU Als ToETsingskADErToetsingskaderIntegraalDuurzaamheidDuurzaamheidtoetsingskaderToets op doelbereikFocus op ambitie enstrategische doelenmits:- heldere scope- duidelijke doelen- transparant procesMilieu toetsingskaderToets op milieueffectenveelal in termen vanduurzaamheid(people, planet, profit)veelal in termen vancapaciteit, aantallen,locatieFocus op plan-m.e.r.-plichtige activiteitenSectoraalMilieumits:- duidelijkemilieurandvoorwaardenPrima , goed plan-MER Prima, goed plan-MERTOETS031017? wie verantwoordelijk zijn voor de verdere besluitvorming over de nieuweprojecten en ontwikkelingen (rijk, provincie, gemeente, pps-constructie,enz.);? wat de planning is;? waar de financiering vandaan moet komen enzovoort.Het is handig als daarin meteen ook staat wat over het betreffende projectal is onderzocht in het plan-MER, wat al vastligt en wat in een vervolg-MERnog aan de orde moet komen. Daarmee is het uitvoeringsprogramma ookeen onderdeel van de m.e.r.-planning. Immers, alles wat in een MER opstrategisch niveau al is onderzocht of onderbouwd, hoeft in vervolg-MER'enniet meer aan de orde te komen.Tot slotNatuurlijk zijn er allerlei soorten Structuurvisies en leiden vele wegennaar Rome. Ga daarom steeds goed na welke aanpak het meest past bij deaard van het plan. Door ervaringen uit te wisselen over wat goed werkt, kande `state of the art' van plan-m.e.r. bij Structuurvisies zich verder ontwik-kelen. Bedenk bij het opstellen van toekomstige m.e.r. dat:? een toets aan beleidsdoelstellingen, in dit geval aan het doel om persistenteduurzaamheidsproblemen op te lossen, beter aansluit bij de praktijk vanm.e.r. op strategisch niveau dan het beschrijven van concrete milieu-gevolgen;? het een vrij kwalitatieve benadering is die (conform de aanbevelingenvan de Commissie Elverding) verder uitzoekwerk naar vervolgfasen ver-wijst;? de genoemde persistente problemen weliswaar breder zijn dan alleen hetmilieuaspect, maar dat ook het MNP aangeeft dat ze vooral betrekking heb-ben op de fysieke omgevingskwaliteit. Het streven is de aanzet op kortetermijn te verbreden naar een vollediger dekkend scala van de drie p's;? de hier beschreven aanpak gebaseerd is op de ervaringen van de Commissieop dit moment. De Commissie hoort graag welke andere benaderingenin de praktijk goed bleken/blijken te werken.Ter referentie: in eerdere edities van Toets stonden projectbeschrijvingenvan m.e.r. bij de Structuurvisies van Eindhoven (nr. 4, 2009), Overijssel enNoord-Holland (nr. 2, 2010).Ten slotte kan nog worden opgemerkt dat structuurvisies lang niet altijd(veel) nieuw beleid bevatten en dus op de keeper beschouwd niet m.e.r.-plichtig zijn. Evengoed blijkt in de praktijk de inzet van m.e.r. zinvol tezijn. De reden is dat het samenbrengen van alle lopende zaken ?n je afvra-gen of je daarmee op de goede weg bent in relatie tot een duurzame ont-wikkeling, een nuttige exercitie is waarbij m.e.r. een goede (structurerende)inbreng kan hebben. Het plan-MER voor de Structuurvisie Eindhoven ishiervan een sprekend voorbeeld. bereikbaarheidsproblemen? bereikbaarheidsproblemen?Foto's:MarkWagEnbuur.overstromingsrisico.Foto's:Flickr.coM/antoon'sFoobar.