TOETS030926SchaadThET,alShETniETbaaT?Plan-MERMETdETailSalweerdriejaarzijnweinnederlandonderwegmethetinstrumentplan-m.e.r..detoegevoegdewaardedaarvanbijbijvoorbeeldeenstructuurvisieofeenbestemmingsplanmetuitwerkings-verplichtingstaatbuitenkijf.Maarindepraktijkvandeafgelopendriejaarzijnweooksituatiestegengekomenwaarineenplan-MERzijndoelvoorbijlijktteschieten.neembijvoorbeelddeplannenrondeenslibvergistingsinstallatieteZutphen:omallerleiredenenwarenindatgevalgedetailleerdeberekeningengewenst.deresultatendaarvankwamenterechtinhetverplichteplan-MER.Eenpragmatischeoplossing?iedereentevreden.Maartoch...Frankdruijff,RienPrinsenenalexdolDiscussieals groot slibverwerkingsbedrijf met vestigingen in Zutphenen Tiel zuivert GMB jaarlijks 240.000 ton slib. Voor de vesti-ging Zutphen heeft GMB plannen haar productiecapaciteitte vergroten en het productieproces aan te passen, ondermeer met het realiseren van een nieuwe slibvergistingsin-stallatie. Om aan die ambitie te kunnen voldoen, heeft GMB Zutphen, ge-vestigd op bedrijventerrein De Mars, een stuk grond gekocht aangrenzendaan de huidige inrichting. Het gaat om een deel van de voormalige stort-plaats Fort de Pol, 6,5 hectare groot. Een en ander valt samen met de na-drukkelijke wens van de gemeente Zutphen om bedrijventerrein De Marste herstructureren. De handen worden ineengeslagen en ons wordt ge-vraagd deze uitbreiding en vernieuwing procedureel te begeleiden.Enthousiast gaan we aan de slag. De voormalige stortplaats blijkt in noggeen enkel bestemmingsplan opgenomen. Het ontbreken van een bestem-mingsplan kom je vandaag de dag niet veel meer tegen, maar in dit gevalvormt het plangebied qua bestemming nog een witte vlek. Om de voorge-stane uitbreiding mogelijk te maken en te kunnen toetsen, zal dus eenbestemmingsplan opgesteld moeten worden. Duidelijk is dat vervolgensook de bestaande milieuvergunning voor GMB moet worden aangepast. Denieuwe milieuvergunning is ten aanzien van de vergistinginstallatie m.e.r.-beoordelingsplichtig; met als direct gevolg dat het nieuw op te stellen be-stemmingsplan geldt als een kaderstellend plan waarbinnen een activiteitmogelijk wordt gemaakt die in het kader van de Wet Milieubeheer m.e.r.-beoordelingsplichtig is. Conclusie: het bestemmingsplan is plan-m.e.r.-plichtig, de voorgenomen activiteit m.e.r.-beoordelingsplichtig. Daarbij zalover een paar jaar ook voor de voorgenomen herstructurering van het be-drijventerrein De Mars een bestemmingsplanprocedure doorlopen worden.Het integreren van beide procedures blijkt na overleg niet mogelijk. Ditheeft alles te maken met het bedrijfsmatige belang van GMB om de produc-tiecapaciteit op korte termijn te vergroten.SpanningsveldTot zover niets aan de hand: vergelijkbare situaties doen zich met enigeregelmaat voor. Conform de opzet van het plan-m.e.r.-instrument zoudenwe graag van een afgewogen locatiekeuze (plan-MER) naar een definitieveinrichting willen (project-MER). Echter, los van het feit dat het de opdracht-gever nogal dubbelop lijkt om voor het bestemmingsplan een plan-MER envoor de inrichting een m.e.r.-beoordeling te moeten doorlopen, ziet ookhet bevoegd gezag, de gemeente Zutphen, de meerwaarde van het doorlo-pen van de plan-m.e.r.-procedure in eerste instantie niet. Dit wordt medeingegeven doordat er geen alternatieven voor de uitbreiding van GMB zijn.Immers, zowel de locatie, direct aansluitend op het bestaande bedrijfster-rein van GMB, als de ontsluiting staan al vast en over de definitieve inrich-ting van het terrein is in deze fase nog niet veel te zeggen. Wel zijn er alinrichtingsschetsen beschikbaar, maar die wijzigen nog regelmatig op sub-stanti?le onderdelen.In dit spanningsveld opereren adviseurs natuurlijk vaker en ondanks devraagtekens is het afwijken van de wettelijke verplichting voor alle partijenvanzelfsprekend niet aan de orde. Kortom, vol goede moed wordt gestartmet het opstellen van het plan-MER.TOETS030927DE AUTEURsFrank Druijff (010-2886109, frank.druijff@tauw.nl), Rien Prinsen (0570-699410, rien.prinsen@tauw.nl) en Alex Dol (0570-699285, alex.dol@tauw.nl) zijn respectievelijk projectco?rdinator, projectleider en pro-jectco?rdinator bij Tauw bv, afdeling Ruimte.Discussie detailniveauHet plan-MER, dat betrekking heeft op het kaderstellende plan en niet opde concrete inrichting, zal een globaal karakter krijgen en zal slechts ophoofdlijnen ingaan op de milieugevolgen van de voorgenomen uitbreidingvan GMB. Althans, zo is dat verwoord in de Notitie Reikwijdte en Detail-niveau die we begin dit jaar hebben opgesteld. Desondanks ontstaan op hetmoment dat we starten met het plan-MER vraagtekens bij het gewenste de-tailniveau.Het globale karakter van het plan-MER blijkt niet te volstaan voor een ont-wikkeling zoals die in dit geval in het bestemmingsplan mogelijk wordtgemaakt. De kentallen of globale berekeningen waarmee we doorgaans bijplan-m.e.r. werken, schieten te kort; onder andere gezien de verwachtin-gen die het bevoegd gezag heeft van de milieuonderzoeken. Dit heeft voor-al te maken met de gelijktijdige opstart van het bestemmingsplan. Om devoorgestane planning te behalen, is het voor de opdrachtgever van belangzo snel mogelijk het bestemmingsplan op te stellen en dus zo snel mogelijkmet de onderzoeksfase te starten.Alle betrokkenen kunnen zich gezien de situatie en na goed overleg vindenin een meer gedetailleerde aanpak, wetende dat deze onderzoeken ook ge-bruikt kunnen worden ten behoeve van het bestemmingsplan. Desondankskomt bij ons wel de vraag boven: wat is de feitelijke meerwaarde van deplan-m.e.r. als het in een dergelijke situatie vooraf functioneler lijkt hetplan-MER gedetailleerd in te steken? De plan-m.e.r. was immers tochbedoeld om op globaal niveau de haalbaarheid en de knelpunten te be-schouwen? Voordat we die vraag beantwoorden, is het goed te beseffenwaardoor de voorkeur voor details en cijfers wordt veroorzaakt.ZekerheidEen eerste en meteen de belangrijkste reden daarvoor is het feit dat ookeen MER mensenwerk is. Blijkbaar is de behoefte aan getallen (en daarmeezekerheid) zo groot, dat mensen daar niet makkelijk van af te brengen zijn.Overigens is dit in het geval van deze plan-m.e.r. wel verklaarbaar. In deHuidige installaties van GMB.TOETS030928Discussiewetenschap dat ook voor het bestemmingsplan uitgebreid onderzoek nood-zakelijk zal zijn, is het gedetailleerd onderzoeken van de milieueffecten indeze fase geen weggegooid geld. Zowel het bevoegd gezag als de initiatief-nemer is dan al snel geneigd gedetailleerde onderzoeksgegevens te latenterugkomen in het plan-MER; enerzijds omdat de onderzoeken dan directbruikbaar zijn voor het bestemmingsplan, anderzijds wordt deze neigingingegeven door de verregaande juridisering in ons vakgebied. De onzeker-heid of het plan uiteindelijk wel `Raad van State-proof' is, leidt ertoe datgemeenten graag sturen op detaillering. Het globale instrument plan-m.e.r. sluit daardoor moeilijk aan bij de ambtelijke cultuur die we in Neder-land kennen, waarin we steeds minder zaken voor de vuist weg regelen ensteeds meer tot op de millimeter willen berekenen. Bovendien wordt deCommissie voor de m.e.r. lang niet altijd gevraagd om advies bij plan-m.e.r.,waardoor de Commissie niet in de gelegenheid wordt gesteld het abstractekarakter van dit instrument te bewaken (al zien we ook binnen de Commis-sie vaak een voorliefde voor cijfermatigheden). En tot slot moeten we ookde hand in eigen boezem steken: het is ingenieurs eigen om bij voorkeurmet kwantitatieve gegevens te werken.Dit alles plaatst de bewuste keuze voor een gedetailleerd plan-MER voorGMB in een ander perspectief. We staan echter volledig achter de keuzevoor een meer gedetailleerd plan-MER voor GMB. Immers, het bevoegdgezag is verantwoordelijk voor de m.e.r.-procedure, de initiatiefnemerhecht er groot belang aan het bevoegd gezag te volgen en geen tijd te ver-liezen met discussies over het detailniveau, ?n de uit te voeren onderzoe-ken zijn ??n op ??n bruikbaar in de bestemmingsplanprocedure. Procesma-tig gezien spreekt het in die zin voor zich om, in afwijking van deplan-m.e.r.-systematiek, mee te gaan in de wens van het bevoegd gezag ende wens van de initiatiefnemer. Het ontbreken van informatie over de defi-nitieve inrichting van de locatie zorgt daarbij wel voor een extra uitdaging.Zolang deze gegevens niet bekend zijn, zal het gedetailleerd doorrekenenplaatsvinden op basis van aannames waarvan iedereen weet dat die in detoekomst nog kunnen veranderen. De berekeningen in dit stadium blijvendaarmee altijd een mate van onzekerheid behouden.Dit laatste gegeven blijkt gedurende het opstellen van het plan-MER inder-daad een continu terugkerend spanningsveld. Maar door het plan-MER tekoppelen aan de voor de milieuvergunning benodigde m.e.r.-beoordelingen de onderzoeken direct te gebruiken voor de bestemmingsplanprocedu-re, wordt het behalen van het gewenste resultaat binnen de planning reali-seerbaar. De gecombineerde plan-m.e.r./m.e.r-beoordeling leidt uiteindelijkwel tot een rapport van meer dan 100 pagina's. Dit document doorblade-rend rijst bij ons opnieuw de vraag: schiet het plan-MER zijn doel niet voor-bij, wetende dat de eigenlijke activiteit m.e.r.-beoordelingsplichtig is en erin het kader van het bestemmingsplan gedetailleerd getoetst zal wordenop de ruimtelijke inpasbaarheid van deze activiteit?Meerwaarde?Met deze vraag zetten wij geen vraagtekens bij het instrument plan-m.e.r.in zijn algemeenheid, maar constateren we wel dat er in de praktijk situa-ties voorkomen waarin het onwenselijk lijkt het plan-MER op het bedoeldeglobale niveau in te steken. In vergelijkbare situaties als de case GMBZutphen, die toch met enige regelmaat voorbijkomen en waarbij boven-dien blijkt dat er geen ruimte is voor alternatieven, heeft daarmee de plan-m.e.r. geen aantoonbare meerwaarde. De plan-m.e.r. krijgt in deze situatieshet karakter van een uitgebreide plantoelichting en verliest haar waardeals globale haalbaarheids- en knelpuntenstudie.Uiteraard heeft het opstellen van het te gedetailleerde PlanMER GMB Zut-phen ook voordelen gehad. Voor twee milieuaspecten willen we die graagtoelichten.? Externe veiligheid. Binnen de veiligheidscontour rond de windturbinedie op het bedrijventerrein staat mogen geen (beperkt) kwetsbare func-ties worden gevestigd. Deze 10-6-contour ligt voor een belangrijk deelover de planlocatie. Maar wat zijn eigenlijk kwetsbare functies? Doordatwe vroeg in het planproces deze vraag konden opwerpen, hebben we ditbegrip specifiek voor dit project kunnen preciseren en zal deze aange-scherpte definitie worden opgenomen in de planregels bij het bestem-mingsplan. Hierdoor ontstaat voor GMB extra flexibiliteit voor watbetreft de inrichting van het terrein.? Geluid. Ook voor het geluidaspect is er voordeel gehaald uit het gedetail-leerde plan-MER. De definitieve inrichting van het plangebied kent indeze fase nog veel onzekerheden. Om hiermee akoestisch gezien effectiefom te gaan, is ten behoeve van de planregels van het bestemmingsplaneen systematiek opgenomen waarbij de flexibiliteit is gegarandeerd. Zo-29wel GMB als de gemeente behouden in deze aanpak de benodigdegeluidsruimte. GMB krijgt voldoende ruimte om eventuele veranderendegeluidseffecten als gevolg van veranderingen in het inrichtingsplan tekunnen opvangen. De gemeente Zutphen houdt binnen de geluidsruim-te van industrieterrein De Mars voldoende ruimte voor uitbreidingsplan-nen van andere bedrijven.Vergelijkbare voordelen zijn ook voor de overige milieuaspecten te beschrij-ven. Maar, zo vragen wij ons af, zouden al deze aandachtspunten ook niettijdig naar voren zijn gekomen op het moment waarop we de situatie con-form de plan-m.e.r.-systematiek door de oogharen heen hadden bekeken?Of beter: zouden we deze knelpunten ook niet tijdig gesignaleerd en opge-lost hebben als we direct de bestemmingsplanprocedure in gang haddengezet?ConclusieHet is een gegeven dat in deze case ? maar ook in vergelijkbare situaties ?de plan-m.e.r. haar doel voorbij schiet, vooral op inhoudelijk vlak. Vervol-gens is het natuurlijk de vraag of dat erg is. Onder het mom `baat het niet,dan schaadt het niet' kan in veel gevallen pragmatisch worden omgegaanmet het plan-MER en wordt het gezamenlijke doel behaald om tot een afge-wogen en ruimtelijk inpasbare ontwikkeling te komen. Op procedureelvlak kan plan-m.e.r. op deze manier wel meerwaarde hebben. Zo hebbenwij voor GMB in dit geval het plan-MER effectief weten te combineren metde benodigde m.e.r.-beoordeling. Op deze wijze zijn, in nauwe samenspraakmet het bevoegd gezag, in ??n document de milieueffecten zowel alsgevolg van de mogelijkheden in het bestemmingsplan als voor de beoorde-lingsplichtige activiteit in beeld gebracht en beoordeeld. Het is voor onsdan ook de uitdaging om in voorkomende gevallen tot een passende oplos-sing te komen waar alle partijen achter staan. De vormvrijheid van hetplan-MER helpt ons hierbij.Anderzijds mogen we in dit kader ook stellen: het schaadt als het niet baat.Het vroegtijdig en diepgaand onderzoeken van milieueffecten, met hetrisico dat de definitieve inrichting nog niet is vastgesteld, leidt vaak totmeer vragen en daarmee tot vertraging. De extra tijd en kosten die daar-mee gepaard gaan zijn in die zin `schadelijk' voor het proces.Het is daarom in onze ogen niet alleen van belang om als adviseur continute zoeken naar de pragmatische en creatieve oplossing. Het is eveneens vanbelang de discussie te durven voeren, de discussie over hoe wij als adviseuren wetgever willen omgaan met de plan-m.e.r.-plicht in dergelijke situaties.Juist nu de rijksoverheid campagne voert voor verminderde regeldruk voorbedrijven, doet de kans zich voor om samen na te denken over hoe we nietalleen in adviserend opzicht, maar ook wettelijk gezien pragmatisch kun-nen omgaan met de plan-m.e.r.-plicht.Het betreffende deel van industrieterrein De Mars in Zutphen. Het huidige complex van GMB en de windmolens zijn duidelijk te zien.