TOETS030922EEnTOETSingSkadErvOOrinTEgralEgEbiEdSOnTwikkElingPlan-MErMETdOOrwErkingindeOverhoekeninberkel-Enschot,tenoostenvanTilburg,zullendekomendejarenindiverseafzonderlijkedeelprojectenintotaalruim2.000woningen,kleinschaligebedrijvigheideneennieuwwinkelcentrumwordengerealiseerd.Omdesamenhangtussendeverschillendeplanonderdelenendeelgebiedentewaarborgen,isinhetplan-MErvoorditnieuwewoongebiedeentoetsingskaderopgenomenwaaraanalleafzonderlijkeinrichtingsplannenzullenwordengetoetst.Hierdoorkanhetmilieuookindetoekomsteen?chtvolwaardigerolindebesluitvormingblijvenspelen.Thanswordendeeerstedeelplannendaadwerkelijkgerealiseerdenishetmomentdaaromtebekijkenofhettoet-singskaderuithetplan-MErindepraktijkookinderdaaddoorwerktinhetvervolgtraject.dirkgijsbers,anoukleppensenMariekewillekensCASE-STUDYDE AUTEURSDirk Gijsbers (040-2651203, dirk.gijsbers@grontmij.nl) is adviseurstedelijke ontwikkeling bij Grontmij Eindhoven, Anouk Leppens(040-2651220, anouk.leppens@grontmij.nl) is milieuplanoloog bijGrontmij Eindhoven en Marieke Willekens (040-2651273, marieke.wil-lekens@grontmij.nl) is projectmanager milieu en ruimte bij GrontmijEindhoven en tevens voorzitter van het landelijke kennisnetwerk m.e.r.bij Grontmij Nederland bv.begin 2002 is de gemeente Tilburg gestart met de planvormingvoor de ontwikkeling van het gebied De Overhoeken in dekern Berkel-Enschot. Diverse private partijen zullen daar dekomende jaren fasegewijs separate deelplannen uitwerken.Uiteindelijk worden in het gebied meer dan 2.000 woningen,kleinschalige bedrijvigheid en een nieuw winkelcentrum gerealiseerd.Gedurende het planvormingstraject deed de Raad van State uitspraak overhet MER voor De Zuidlanden in Leeuwarden1. Hierin werd gesteld dat wan-neer een bestemmingsplan globaal van aard is en ruimte laat voor ontwik-kelingen, in het MER de effecten van de verschillende (toekomstige) keuze-mogelijkheden inzichtelijk moeten worden gemaakt. De gemeente Tilburghad te maken met een soortgelijke situatie. Op basis van een algemeenstedenbouwkundig plan voor het hele gebied laat de gemeente op basis vaneen concessiemodel door private partijen concrete inrichtingsplannenvoor de verschillende Overhoeken uitwerken en realiseren.Voor De Overhoeken is door Grontmij een gecombineerd MER opgesteld:een plan-MER voor het totale plangebied en een besluit-MER voor de eersteOverhoek, het deelplan Enschotsebaan. In de toekomst zullen ook voor deandere Overhoeken afzonderlijke besluit-MER's worden opgesteld.Waarom een toetsingskader?Tilburg is een gemeente met hoge ambities ten aanzien van milieu enduurzaamheid. Ook in De Overhoeken staan deze thema's hoog in hetvaandel. Lang niet al deze ambities zijn ruimtelijk relevant en kunnen ineen bestemmingsplan worden verankerd. Om de publieke doelen en hogekwaliteitseisen toch te kunnen borgen, heeft de gemeente Tilburg diverseplannen ontwikkeld die als randvoorwaarde aan de private partijen wordenmeegegeven bij de uitwerking van de verkavelingsplannen voor de verschil-lende deelgebieden. Het stedenbouwkundig plan voor het hele gebied geldthierbij als leidend principe. Daarnaast zijn er afspraken gemaakt over hetaantal woningen per Overhoek, de woningtypologie?n, het te realiserenwoonmilieu (`dorps wonen') enzovoort.1 ABRvS 200401688/1 d.d. 9 februari 2005TOETS030923"Het gevaar ligt op de loer dat je bij dit soort grote en langdurige projectende samenhang en integraliteit uit het oog verliest", legt Annie Merx uit. Zijis projectleider voor De Overhoeken van de gemeente Tilburg. "Dat willenwe in De Overhoeken voorkomen. Bovendien willen we alle ontwikkelendepartijen op een gelijkwaardige manier behandelen, ook al zal het laatstedeelplan pas over een aantal jaren worden gerealiseerd."Om de samenhang tussen de verschillende plandelen te waarborgen en omhet milieu zowel nu als in de toekomst een volwaardige rol in de besluitvor-ming te laten spelen, is in het plan-MER een toetsingskader ontwikkeld datgebruikt dient te worden bij de toetsing van de nog op te stellen besluit-MER'svoor de overige Overhoeken. Het toetsingskader uit het plan-MER is directtoegepast om het eerste deelplan, de Overhoek Enschotsebaan, te kunnentoetsen. Voor de overige deelplannen zal deze toetsing later plaatsvinden.Doel toetsingskaderHet toetsingskader is een middel om beleid en ambities gedurende langeretijd te verankeren en biedt continu?teit in het beleid en de uitvoering ervan.Op deze manier krijgt het milieu een volwaardige plaats in de besluitvormingen kan de gemeente haar milieuambities voor een locatie, nu en in de toe-komst, verwezenlijken. Ook zaken die buiten de planperiode van een bestem-mingsplan (10 jaar) vallen, kunnen op deze manier worden geborgd; aan hettoetsingskader is immers geen houdbaarheidsdatum toegekend.Met behulp van het toetsingskader kan in verschillende fasen van de planont-wikkeling getoetst worden of de door de gemeente geformuleerde eisen enambities voldoende worden geborgd. Alle afzonderlijke plannen worden opeen gelijkwaardige manier getoetst. De gemeente kan met behulp van hettoetsingskader haar sturende rol behouden. Ze kan vooraf haar eisen en wen-sen aan de ontwikkelende partij meegeven en heeft een handzaam instru-ment om achteraf na te gaan of hieraan ook daadwerkelijk is voldaan.Het toetsingskader is ge?ntegreerd in het plan-MER en is daarmee in prin-cipe geen zelfstandig vastgesteld beleidsdocument. Om het toch voldoendestatus te geven, wordt in de ontwikkelcontracten die de gemeente met alleprivate partijen sluit, opgenomen dat naast bijvoorbeeld aan het steden-bouwkundig plan en `de gereedschapskist dorps woonmilieu', ook aan hettoetsingskader uit het plan-MER moet worden voldaan.Inhoud toetsingskaderIn het toetsingskader zijn voor diverse thema's randvoorwaarden, normenen streefwaarden geformuleerd die door de gemeente worden gehanteerd.Soms gaat het om algemene normen, zoals eerder vastgelegd in gemeente-lijke beleidsdocumenten. Daarnaast zijn specifieke ambities voor De Over-hoeken geformuleerd. Het betreft hier niet alleen ambities en eisen opmilieugebied; ook ruimtelijke zaken kunnen worden opgenomen in hettoetsingskader. In het toetsingskader voor De Overhoeken zijn bijvoorbeeldeisen met betrekking tot de kavelgroottes (minimale en maximale omvang)opgenomen.Berkel-Enschot kenmerkt zich onder meer door karakteristieke lintbebouwing.Deze tekening illustreert de reden van de naamgeving van De Overhoeken.TOETS030924CASE-STUDYKapstok voor het toetsingskader zijn de verschillende milieu- en ruimtelij-ke thema's die relevant zijn bij een bepaald plan. De verschillende thema'sworden uitgesplitst in toetsingscriteria. Voor deze toetsingscriteria wordennormen geformuleerd. Deze normen zijn vervolgens onderverdeeld in mini-mumnormen (dit zijn harde eisen waaraan minimaal moet worden vol-daan) en maximale streefwaarden. Het is ook mogelijk om verder te gaandan hetgeen op dat moment juridisch is verankerd. Bepaalde specifiekegebiedskenmerken of gemeentelijke ambities kunnen hiertoe aanleidinggeven. Zo is in het toetsingskader voor De Overhoeken opgenomen dat ergeen basisschool en zo min mogelijk woningen binnen de indicatieve zonevan hoogspanningsleidingen mogen worden gerealiseerd. Daarnaast kande gemeente vooruitlopen op beleid dat nog in de maak is en op die manierandere normen vaststellen dan de op dat moment geldende normen.Het detailniveau van de toetsingscriteria is per thema verschillend. Demate van detail bepaalt gedeeltelijk de speelruimte die de gemeente deontwikkelende partijen geeft. In het toetsingskader kunnen ook zakenworden opgenomen die gedetailleerder zijn dan voor de bestemmingsplan-procedure noodzakelijk. Zo zijn voor De Overhoeken energienormen (EPC-en EPL-normen) geformuleerd die destijds verder gingen dan hetgeen inhet Bouwbesluit was bepaald. Bij de bouwvergunning zal aan deze stren-gere norm worden getoetst.Totstandkoming toetsingskaderDe ontwikkeling van het toetsingskader vond bij De Overhoeken plaatsnadat inzicht was verkregen in de belangrijkste milieueffecten van de voor-gestane ontwikkeling. In overleg met onder andere de afdeling milieu vande gemeente is vervolgens de inhoud van het toetsingskader bepaald. Vooreen deel was dit gebaseerd op de normen die in het Stedenbouwkundigplan Overhoeken zijn opgenomen. Daarnaast werden normen uit vigeren-de wet- en regelgeving en gemeentelijk beleid overgenomen. De effectbe-schrijvingen uit het MER hebben ten slotte een belangrijke rol gespeeld bijhet opstellen van het toetsingskader. Alle relevante milieuaspecten uit hetMER zijn daarbij aan bod gekomen.De werking in de praktijkHet toetsingskader wordt door de gemeente Tilburg een transparante enuniforme toetsingsmethode bevonden om op navolgbare manier te beoor-delen of voldaan wordt aan de gestelde milieueisen en om alle ontwikke-Voorlopig stedenbouwkundig ontwerp Enschotsebaan.TOETS030925lende partijen gelijk te behandelen (`gelijke monniken, gelijke kappen')doordat zij allen aan dezelfde eisen moeten voldoen. Ook kan het toet-singskader een rol spelen bij het wettelijk verplichte evaluatieprogrammavoor milieueffectrapportages. Hierin worden de werkelijke milieueffectentijdens en na uitvoering van het plan onderzocht. Het toetsingskader kaneen rol vervullen bij het controleren of de inrichtingsplannen het milieuvoldoende aandacht hebben gegeven."Het toetsingskader is niet alleen voor de verschillende projectontwikkelaars,maar ook voor onszelf een handige checklist om na te gaan of er geen aspec-ten over het hoofd worden gezien", aldus Ingeborg Vedder, beleidsmedewer-ker milieu van de gemeente Tilburg. "Alle partijen kunnen in ??n oogopslagzien aan welke (milieu)eisen een plan moet voldoen en de samenvatting vande beoordeling van een plan aan het toetsingskader wordt door ons alsmilieuparagraaf in het bestemmingsplan opgenomen. Ieder besluit-MERvormt dus een verantwoording van het toetsingskader uit het plan-MER."In het besluit-MER voor de Enschotsebaan is geconstateerd dat een aantalitems uit het toetsingskader op dat moment in de ruimtelijke onderbou-wing voor de artikel 19-procedure nog onvoldoende was uitgewerkt. Welwas aangekondigd dat de randvoorwaarden zouden worden opgepakt bijde verdere planuitwerking. Op basis daarvan heeft de gemeente beslotendat de milieutoetsing in het vervolg in meerdere fasen dient plaats te vin-den: zowel bij het ruimtelijk plan als bij de uiteindelijke bouwaanvragen.De gemeente Tilburg ziet het toetsingskader als een nuttig instrument datbij alle soorten grote, gefaseerde gebiedsontwikkelingen zou kunnen wor-den toegepast, vooral wanneer meerdere functies worden gerealiseerd.Kenmerkend voor deze projecten zijn de verschillende te ontwikkelenplandelen, een gefaseerde planning, wisselende detailniveaus en verschil-lende (project)ontwikkelaars. Hierbij wordt snel het risico gelopen zakenuit het oog te verliezen.Toch blijkt het toetsingkader niet op alle punten zo te worden gebruikt alswaarvoor het destijds is bedoeld. Zo vindt de afstemming tussen hetwoningbouwprogramma voor de verschillende Overhoeken in de praktijkvoornamelijk plaats bij de afdeling Wonen, en niet bij de projectteams. Hetplan-MER wordt hierbij nauwelijks gebruikt.Levensloopbestendig?Terugkijkend is het jammer dat een aantal beleidsdocumenten destijds inabsolute termen zijn geformuleerd. De programmatische vertrekpuntenvoor het toetsingskader zijn grotendeels afkomstig uit het Stedenbouw-kundig Plan Overhoeken. De ambities die hieruit zijn overgenomen, warente weinig op de toekomst gericht en door voortschrijdende technieken zijndeze oude ambities tot de standaard geworden. Hierdoor loopt het toet-singskader momenteel voor enkele milieuaspecten achter op de huidigeambities. Een goed voorbeeld hiervan vormt de ambitie die voor het EPL isgeformuleerd (EPL van 7,0). Deze ambitie was destijds ambitieus, maarwordt waarschijnlijk binnenkort ingehaald door het Bouwbesluit. Voor deEPC is destijds overigens wel een relatieve norm geformuleerd (10% scher-per dan het Bouwbesluit).Daardoor blijkt ook het principe `gelijke monniken gelijke kappen' in depraktijk niet altijd strikt te hanteren. Nieuwe milieunormen wordenimmers juridisch verankerd in wet- en regelgeving; daardoor kan van dezenieuwe normen niet worden afgeweken. Waar de eerste ontwikkelendepartij extra inspanning moest leveren om de gestelde minimumnorm tehalen, is dat nu niet langer het geval. Dit had voorkomen kunnen wordendoor vaker een flexibele norm op te stellen, in de trant van `10% onder hetgeldende Bouwbesluit'. Voor de laatste fase van de Overhoek Akker-Heikantoverweegt de gemeente om de ontwikkelende partijen nieuwe kaders metgewijzigde milieunormen mee te geven.Het lijkt sowieso goed om het toetsingskader regelmatig te actualiseren.Dit zou bijvoorbeeld kunnen door het jaarlijks door de gemeenteraad alserratum te laten vaststellen. Op deze wijze wordt het toetsingskader levens-loopbestendig.ConclusiesSamengevat kan worden geconcludeerd dat bij complexe projecten diegefaseerd (locatie, tijd) worden uitgevoerd en waarbij verschillende ontwik-kelaars betrokken zijn, een overkoepelend toetsingskader in het plan-MEReen handig hulpmiddel kan zijn bij de latere toetsing van de afzonderlijkedeelplannen. Ook kan zo'n toetsingskader in de praktijk een belangrijkebijdrage leveren aan een consequente en consistente bewaking en toetsingvan het plan als geheel. Wel is het daarbij van belang om ervoor te zorgendat normen in het toetsingskader worden opgenomen die een voldoendelange houdbaarheid hebben. Het waar mogelijk toepassen van relatieve inplaats van absolute normen kan daarbij helpen. Daarnaast kan wordenoverwogen om het toetsingskader periodiek te actualiseren.Kortom: met wat kleine aanpassingen blijkt uit het project De Overhoekendat een toetsingskader in een plan-MER een uitstekend hulpmiddel kanzijn bij de latere toetsing van afzonderlijke deelplannen.STAnD vAn zAkEn vERSchillEnDE OvERhOEkEnDe Overhoeken zijn gelegen aan de noord-, west- en oostzijde van Berkel-Enschot, een kerkdorp van de gemeente Tilburg. Het plangebied bestaat uit eenaantal afzonderlijke deelplannen: Enschotsebaan, Koningsoord, Hoge Hoek (oor-spronkelijk Spoorzone genoemd), De Akker en Heikant.De Overhoek Enschotsebaan is het eerste plan dat daadwerkelijk wordt gereali-seerd.Voor deze Overhoek zijn twee ruimtelijke onderbouwingen vastgesteld diebinnenkort worden omgezet in een bestemmingsplan. De bouw van de eerstewoningen start op korte termijn. Uiteindelijk worden in deze Overhoek circa 350woningen gerealiseerd.Centraal in de tweede Overhoek ligt de abdij Onze-Lieve-Vrouw van Koningsoord,het voormalige Trapistinnenklooster. Koningsoord zal de komende jaren transfor-meren tot het nieuwe dorpscentrum van Berkel-Enschot. Naast een nieuw winkel-centrum zullen hier bijna 700 woningen worden gebouwd. Inmiddels is een ver-kavelingsplan voor deze Overhoek uitgewerkt en momenteel wordt hetbestemmingsplan voorbereid.De derde Overhoek is Hoge Hoek.Voor dit deelplan is inmiddels een private partijin beeld en wordt momenteel een verkavelingsplan opgesteld. Nadat het ontwik-kelcontract is gesloten, kunnen de ruimtelijke procedures worden opgestart.De Overhoeken De Akker en Heikant waren in het verleden samengevoegd tot??n deelplan, maar zijn inmiddels van elkaar gescheiden. De planvorming vanHeikant wordt gezien de huidige economische situatie tijdelijk bevroren. Voorhet andere gedeelte, De Akker, zal binnenkort worden gestart met de voorberei-dingen voor een verkavelingsschets.Het MER voor De Overhoeken is samengesteld uit twee delen: een plan-MERvoor het hele plangebied en een besluit-MER voor het eerste deelgebied, En-schotsebaan. Door deze gelijktijdig uit te voeren, kon het toetsingskader direct inde praktijk worden toegepast.