TOETS0415Bij de uitoefening van milieueffectrapportage voor provinciale omgevingsvisies spelen diverse dilemma's.Voor het beoordelen van de gevolgen van plannen en programma's vanuit een breder perspectief dan milieuis veel draagvlak, maar er is ook een keerzijde. De bestuurlijke afweging wordt er niet eenvoudiger door ende onderzoekslasten zijn mogelijk groter. Daarnaast is er de vraag wat een goed moment is voor m.e.r. omaan te haken bij het planproces. Te vroeg of te laat beginnen maakt m.e.r. minder effectief. De effectiviteitvan m.e.r. speelt tevens een rol bij de keuze tussen een benadering die focust op alternatieven of die debeschikbare milieugebruiksruimte centraal stelt. De Omgevingswet biedt geen houvast voor het maken vande juiste keuzes. Omgaan met dilemma's in milieueffectrapportage is een kwestie van het juist inschattenvan de bestuurlijke context en effectief onderhandelen over de randvoorwaarden voor m.e.r. bij de start vaneen MERtraject.Mark Groen en Peter van de Laakvingsvisies moeten de plan-m.e.r. procedure doorlopen. Verschillende pro-vincies hebben hiermee al ervaring opgedaan, waaronder Overijssel enGelderland (zie tekstkaders). Een van de aandachtspunten is de vraag welkebeoordelingsaspecten relevant zijn, mede gelet op het abstractieniveau vanprovinciale omgevingsvisies en de beschikbare sturingsmogelijkheden.Een mogelijk aanknopingspunt biedt de doelstelling van de Omgevings-wet: "Het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysiekeleefomgeving en een goede omgevingskwaliteit." Gelet op die doelstellingis er een goede reden om bij milieueffectrapportage van plannen en pro-gramma's te kiezen voor een brede benadering vanuit omgevingskwaliteitof duurzame ontwikkeling. In dat geval zou je kunnen spreken van eenOmgevingseffectrapportage (OER).26OMGEVINGSWETPROVINCIALEOMGEVINGSVISIES ENDILEMMA'S M.E.R.OmgevingswetBij het in werking treden van de Omgevingswet geldt voor provincies deverplichting van het opstellen van een omgevingsvisie. Provinciale omge-MARCELWILLEMSDE AUTEURSMark Groen (06-52018606, mark.groen@rhdhv.com) is senior adviseurRuimte & Milieu bij Royal HaskoningDHV, Peter van de Laak (06-41979398, info@milieuregie.nl) is zelfstandig adviseur bij Milieuregieen voorzitter van de sectie milieueffectrapportage bij VVM. Dit artikel isgeschreven naar aanleiding van de IenM m.e.r.-dag.Toets_04.indb 26 04-12-15 09:17TOETS041527gaan spelen, omdat die beter te beargumenteren zijn dan langetermijnge-volgen die behept zijn met meer onzekerheden.Koppelen m.e.r. aan planprocesDe effectiviteit van milieueffectrapportage staat of valt met een goede af-stemming en het goed schakelen met het planproces. Dat is makkelijkergezegd dan gedaan. Want wat is een goed moment om met het m.e.r. testarten? Het veel gehoorde argument "zo vroeg mogelijk in het planpro-ces", stuit in de praktijk vaak op het bezwaar dat er vroeg in het proces nogveel onzeker is over de inhoudelijke keuzes van de planontwikkeling. Tochkunnen deze keuzes van belang zijn voor de milieugevolgen van de visie.Zeker wanneer derden (zijnde niet de provincie zelf) mee denken en wer-ken aan de ontwikkeling van de visie is het niet vanzelfsprekend dat milieuof omgevingsfactoren worden meegewogen. Dit is wel van belang om tevoorkomen dat als gevolg van belangrijke effecten een bepaalde ontwikke-lingsrichting niet mogelijk of wenselijk blijkt of alleen met verschillendekunstgrepen. Het instrument MER wordt hiermee wel anders; meer eenproces-document en veel kwalitatieve redeneringen, in plaats van onder-zoekend met veel kwantitatieve onderbouwingen. De vraag is: waar help jebestuurders het meeste mee bij de planontwikkeling op het niveau vanprovinciale omgevingsvisies? In het geval van de Omgevingsvisie Gelder-land (zie kader) was het vooral de beredenering per thema en het benoe-men van kansen en risico's bij een eventuele vervolguitwerking waarmeevoldoende informatie voor de besluitvorming voorhanden was.In de praktijk wordt vaak te laat ingestoken met m.e.r., omdat nut en nood-zaak van m.e.r. soms ter discussie staan. Dan loopt m.e.r. achter de feitenaan en kan m.e.r. slechts achteraf en vaak uitsluitend beoordelen of eenplan of programma voldoet aan de wettelijke verplichtingen. Het MER le-vert dan weinig meerwaarde. Doorgaans zijn planontwikkelaars en ont-werpteams gefocust op hun eigen proces. De opgave om te komen tot eenplan of programma staat centraal en er is nog geen idee hoe het m.e.r.daarbij een volwaardige rol kan spelen. Er is sprake van een zekere terug-houdendheid, voorzichtigheid om de m.e.r.-makers toe te laten in het plan-proces, terwijl het juist een meerwaarde kan hebben dat met een anderebril naar het proces wordt gekeken. De plannenmaker wil het liefst eerstzijn/haar verhaal op orde hebben, voordat hij/zij een buitenstaander in dekeuken laat meekijken, terwijl juist bij het gezamenlijk maken van eengerecht verrassend lekkere combinaties kunnen ontstaan. Diegenen diehet gerecht voorgeschoteld krijgen, kunnen hier alleen maar van profite-ren. In de praktijk leidt dit niet tot hogere onderzoekslasten, hooguit toteen andere benaderingswijze.Verkennen alternatieven of milieugebruiksruimte?Een belangrijke meerwaarde van de m.e.r. is dat het bijdraagt aan een cre-atief proces om zinvolle alternatieven te generen. Een dergelijk creatiefproces neemt tijd in beslag en bestuurders moeten die ruimte willen ge-ven, niet alleen qua tijd maar ook wat betreft inhoud. Er moet ruimte zijnom nieuwe idee?n te verkennen en te omarmen, forceren om met resulta-De Omgevingswet hanteert tevens als uitgangspunt het vergroten van debestuurlijke afwegingsruimte. Bestuursorganen moeten zelf kunnen bepa-len welke informatie moet worden verzameld voor een goede besluitvor-ming. Hoewel dit een aantrekkelijk perspectief lijkt, is het nog niet zo een-voudig om vooraf te bepalen welke informatie wel en niet bijdraagt aaneen goede besluitvorming. Bovendien stellen Europese richtlijnen voormilieueffectrapportage minimumeisen aan de inhoud van MER. Een goedeafweging van de reikwijdte, het detailniveau en de alternatieven die nodigzijn voor een goed besluit is cruciaal, evenals de timing ervan. Alleen ont-breekt informatie over best practices. Dat geldt ook voor het zo goed moge-lijk afstemmen van de procedurele stappen van de milieueffectrapportageop de procedure van het te nemen besluit.Breed insteken versus scopingDe ambities van plannen en programma's zijn tegenwoordig breder vaninhoud. Beleid voor de fysieke leefomgeving moet op de lange termijn bij-dragen aan duurzame ontwikkeling. Het beoordelen van plannen op omge-vingskwaliteit en duurzame ontwikkeling ontmoet veel enthousiasme. Deprovincie Overijssel heeft, vooruitlopend op de Omgevingswet, de keuzegemaakt om voor de revisie van haar Omgevingsvisie een Leefomgevings-kwaliteit Effectrapportage op te stellen (zie tekstkader). Een brede beoorde-ling van de gevolgen van omgevingsvisies blijkt geen eenvoudige opgave,want er zijn ook beperkingen:? Voor een aantal milieuaspecten bestaan duidelijke normen die een ka-der bieden voor de beoordeling op effecten, risico's en mate van doelbe-reik. Voor aspecten die betrekking hebben op andere onderdelen vande leefomgeving, zoals ruimtelijke en sociale kwaliteit, economischvestigingsklimaat zijn er niet altijd SMART-doelen en maatstaven be-schikbaar of ontbreekt de benodigde beleidsinformatie.? Een beoordelingskader dat bestaat uit een groot aantal ongelijksoorti-ge beoordelingsaspecten maakt de afweging meer complex. Hoewel deOmgevingswet het uitgangspunt heeft dat er meer bestuurlijke afwe-gingsruimte nodig is om tot oplossingen te komen, zullen bestuurlijkeafwegingen er minder eenvoudig door worden. Een breed beoordelings-kader kan er namelijk toe leiden dat bestuurders door de bomen hetbos niet meer zien. De keuze voor een voorkeursalternatief wordt erniet eenvoudiger door.Voor een goede communicatie naar bestuurders en andere betrokkenendie geen ervaring hebben met het instrument m.e.r. is er een belang ommeer te focussen op de voor de besluitvorming essenti?le onderwerpen.Een goede scoping helpt bij het formuleren van de beoordelingsaspectendie er werkelijk toe doen. Voor veel plannen en programma's geldt dat debestuurlijke keuzes betrekking hebben op een beperkt aantal belangen enbeoordelingsaspecten. Door deze vroeg in het proces boven tafel te krij-gen, in een participatief proces met bestuurders en belanghebbenden, isde besluitvorming eenvoudiger en overzichtelijker. Een mogelijk risicovan het focussen op een beperkt aantal beoordelingsaspecten is het ont-staan van een tunnelvisie. Kortetermijnbelangen kunnen een grotere rolToets_04.indb 27 04-12-15 09:17OMGEVINGSWETliteit van de leefomgeving. Waar doet het pijn en wat gaat goed? Wat zijnde belangrijkste risico's en voor wie? De nadruk ligt dan op het stellen vanrandvoorwaarden voor nieuwe ontwikkelingen en het laten zien van moge-lijkheden en kansen binnen die randvoorwaarden. Die informatie kan be-stuurders voeden, zodat ze beter hun afwegingen kunnen maken. Maarook deze werkwijze is niet zonder obstakels. Om te beginnen is niet altijdde ruimtelijk relevante informatie voorhanden. Ook in methodisch op-zicht is deze aanpak niet eenvoudig. Want hoe meet of bepaal je de milieu-gebruiksruimte en hoe ga je om met zoiets als cumulatieve milieudruk.Deze aanpak is complexer en daar ligt een valkuil voor de communicatierichting bestuur. Ook hier geldt dat de werkelijkheid weliswaar complex is,maar dat het de kunst is om je te beperken tot de essentie en duidelijkeafspraken te maken over hoe je hiertoe komt.AanbevelingenEffectief omgaan met dilemma's bij milieueffectrapportage vereist flexibi-liteit van de MER-maker. Een juiste inschatting van de bestuurlijke contextten te komen past daarin niet. De `Elverding'-aanpak, waarbij in een ver-kenningsfase wordt getrechterd naar enkele kansrijke alternatieven, kanwellicht prima werken voor grote infrastructurele opgaven of gebiedsont-wikkelingen, maar leent zich minder goed voor nieuw beleid in een pro-vinciale Omgevingsvisie. Bij infrastructuur en gebiedsontwikkelingengaat het om grote investeringen en is omgevingsmanagement een must.Omgevingsbeleid maken is abstracter, raakt burgers en ondernemers nietdirect en dat maakt betrokkenheid van stakeholders minder goed te orga-niseren. Wat ook meespeelt is dat de sturingsmogelijkheden voor omge-vingsbeleid beperkter zijn. Er spelen te veel andere omgevingsfactoreneen rol als het gaat om effectuering van beleid. Nut en noodzaak van eenexercitie om beleidsopties op hun merites te verkennen, worden dan somsbetwist.Een alternatief is beginnen met een goede inventarisatie van de bestaandesituatie en een poging doen om de milieugebruiksruimte te kwantificerenof te verbeelden. Je laat dan zien hoe de provincie ervoor staat met de kwa-MARCELWILLEMSTOETS041528Toets_04.indb 28 04-12-15 09:17TOETS041529(krachtenveld, ambities, gevoeligheden), alsmede effectief onderhandelenover de randvoorwaarden voor m.e.r., is nodig om te komen tot goede af-spraken bij de start van een MER-traject. Wijzigingen in proces of planningkunnen van groot belang zijn bij de afweging hoe met verschillende di-lemma's om kan worden gegaan. Mede daarom is het van belang dat deprojectleider m.e.r. volwaardig deel uitmaakt van het projectteam dat ver-antwoordelijk is voor de omgevingsvisie. Daarnaast is een overleg met deverantwoordelijk(e) bestuurder(s) noodzakelijk teneinde helder te krijgenwat de kernkwesties zijn waarover in de omgevingsvisie knopen moetenworden doorgehakt. Inzicht in deze kernkwesties en/of bestuurlijke dilem-ma's helpt bij het scherp krijgen van de bestuurlijke afwegingen en is daar-mee ondersteunend voor de scopingsfase van de milieueffectrapportage. Inhet overleg met de verantwoordelijk bestuurder(s) moet tevens duidelijkworden of er behoefte is aan het verkennen van alternatieven dan wel in-zage te hebben in het speelveld voor ruimtelijke ontwikkelingen. De keuzevoor een alternatievenonderzoek is niet per se beter dan het in kaart bren-gen van de beschikbare milieugebruiksruimte. Aansluiten bij de bestuur-lijke behoefte is de sleutel, dat maakt m.e.r. effectiever. Tot slot is het vanbelang om voldoende tijd te claimen voor interactie, participatie en detrechtering naar een definitieve omgevingsvisie. Alleen met een goede ite-ratie tussen beleidsmakers en MER-makers is er meerwaarde te cre?ren dieniet per se tot een hogere onderzoekslast leidt. OMGEVINGSVISIE GELDERLANDDe Provincie Gelderland heeft voor haar nieuwe Omgevingsvisie eenvernieuwende, andere aanpak gekozen. De visie is tot stand gekomen ineen proces van co-creatie: samen met bestuurlijke en maatschappelijkeorganisaties en burgers nadenken over het nieuwe beleid (opgaven be-noemen). Dat is niet alleen in `normale' gesprekken en overleggen ge-beurd, maar ook via internet met behulp van sociale media en digitaleplannen en kaarten. Hoe stel je in dit interactieve proces nu ook eenplanMER op?Om tot een planMER te komen is gewerkt met een zogenaamd `milieu-geweten'. Dat is ??n persoon die (ondersteund door specialisten wan-neer nodig) constant met een `milieubril' op mee heeft gedaan in hetproces van co-creatie en heeft gewezen op aandachtspunten en (on)mo-gelijkheden van beleidsvoornemens ten aanzien van milieu. Het milieu-geweten heeft vervolgens ook het planMER voor de Omgevingsvisie op-gesteld door verslag te leggen van de inbreng op de verschillendebeleidsdossiers en door te beschrijven welke milieuaspecten daarbij re-levant zijn geweest.Het resultaatDe ingebrachte milieu-informatie sloot aan op het niveau van de betref-fende besluitvorming op beleidsdossiers. In veel gevallen betrof de be-sluitvorming nog algemeen beleid/uitspraken en betrof de ingebrachtemilieu-informatie dan ook vaak aandachtspunten en/of mogelijke risi-co's en geen detailonderzoek. Er is tevens een passende beoordeling uit-gevoerd om de risico's van beleidswijzigingen in relatie tot de Natuurbe-schermingswet inzichtelijk te krijgen.Er is hiermee op een volledig nieuwe wijze invulling gegeven aan hetproces en de opzet en inhoud van het planMER. Ook voor de Windvisievan de provincie Gelderland is de lijn met co-creatie en milieu volledigge?ntegreerd in het planproces vervolgens succesvol doorgezet (zie ookeerdere artikelen in Toets over Omgevingsvisie Gelderland en WindvisieGelderland)OMGEVINGSVISIE OVERIJSSELDe provincie Overijssel is gestart met een revisie van haar huidige omge-vingsvisie. Voor vier thema's is nieuw beleid voorzien: Logistiek, Agro &Food, Energietransitie en Bestaand bebouwd gebied. Tevens vindt eenactualisatie plaats van gewijzigd Rijksbeleid (Deltabeslissingen, Natio-naal Natuur Netwerk). Overijsel kiest ervoor om de gevolgen van ditnieuwe beleid te beoordelen op een groot aantal leefomgevingsaspectenen stelt een Leefomgevingskwaliteit Effectrapportage (LOK_ER) op.Duurzame ontwikkeling, ruimtelijke kwaliteit en sociale kwaliteit zijndaarbij rode draden. De huidige negen beleidsambities en onderwerpenvan provinciaal belang bieden het raamwerk voor het beoordelen van degevolgen van de beleidsvernieuwing (zie tabel). Voor elk van deze negenbeleidsthema's zijn beoordelingscriteria benoemd, waarmee het beoor-delingskader in totaal circa vijftig beoordelingscriteria telt.Welzijn Welvaart Natuurlijke voorradenWoonomgeving Economie envestigingsklimaatNatuur(Binnen)steden enlandschapBereikbaarheid Watersysteem en klimaatVeiligheid en gezond-heidEnergie OndergrondBehalve de wettelijk verplichte beoordelingsaspecten op milieu, natuur,landschap en cultureel erfgoed bevat het beoordelingskader tevens uit-eenlopende beoordelingsaspecten voor de leefomgeving. Voorbeeldenvan die bredere leefomgevingsaspecten zijn:? leegstand van vrijkomende agrarische gebouwen;? waardering van de woonomgeving in het stedelijk en landelijk ge-bied;? de beschikbaarheid van voorzieningen in kleine kernen;? kwalitatieve inschatting van de droogte- en natschade in de land-bouw;? het areaal biologische landbouw;? het aantal modaliteiten per logistiek knooppunt;? het aandeel goederentransport over spoor en vaarwegen;? de mate van klimaatbestendige inrichting van woongebieden;? het benutten van kansen voor functiecombinaties.Toets_04.indb 29 04-12-15 09:17