10 k e n m e r k e n 1 3 / 1 ; m a a r t 2 0 0 610Effecten voor de luchtkwaliteit, en effecten voor beschermde natuur. Dat zijn momenteel vaak hete hangijzers bij de besluit-vorming en de nasleep daarvan. Hoe worden beide onderwerpen aangepakt in Strategische Milieubeoordelingen (SMB's)? Eindvorig jaar werd hierover van gedachten gewisseld tijdens twee rondetafelsessies, georganiseerd door de sectie m.e.r. van deVereniging van Milieuprofessionals. De sessie over luchtkwaliteit leverde een voorstel op voor een aanpak met drie elementen.De sessie over natuur liet zien dat er nog volop lastige kwesties zijn. Cumulatie bijvoorbeeld: wat telt er nog meer mee, naastde effecten van het plan waar de SMB over gaat? Een greep uit de notulen.Lastige thema's bij SMB: passende beoordeling en luchtkwaliteitRondetafelsessiessectie m.e.r.Sectie m.e.r., Vereniging vanMilieuprofessionalsAfgelopen jaren heeft de sectie m.e.r. van de Ver-eniging van Milieuprofessionals diverse bijeen-komsten rond het thema SMB verzorgd. Daarbijlag het accent vooral op het leren van de eerstepraktijkervaringen in het algemeen, voor eenbrede doelgroep. De ontwikkelingen rond SMBzijn inmiddels in volle gang en wij zien een aan-tal specifieke discussiepunten ontstaan. Bijvoor-beeld over passende beoordeling en over lucht-kwaliteit in relatie tot SMB. In tweerondetafelsessies heeft de sectie m.e.r. hierovermet ervaringsdeskundigen van gedachten gewis-seld. Beide bijeenkomsten vonden plaats in no-Foto:PeterdeKoningvember 2005 en ze werden elk bezocht door eenkleine twintig deelnemers van adviesbureaus, deCommissie m.e.r., provincies en departementen.De aanwezigen waren enthousiast over de resul-taten. Met als logisch gevolg dat we ze brederwillen delen. Daarom dit artikel. Niet bedoeldals d? waarheid, maar wel als een aanzet om tekomen tot een werkbare SMB-aanpak die rechtdoet aan het gedachtegoed van de SMB-richtlijn.Wij nodigen de lezers graag uit hun reacties metons te delen.SMB en luchtkwaliteitDat luchtkwaliteit een hot issue is bij de besluit-vorming over plannen en projecten, is natuurlijkgeen nieuws. Dat in de praktijk inmiddels al me-nig initiatief op diezelfde luchtkwaliteit gesneu-veld is, is eveneens algemeen bekend. Het is danook niet meer dan logisch dat luchtkwaliteit inonderzoek ter voorbereiding van de besluitvor-ming de aandacht moet krijgen die het verdient.Zo ook in SMB's. Maar hoe? Met welke mate vandetail? En wat is in dit verband het verschil tus-sen een SMB en een milieueffectrapportage?Wat de beantwoording van dergelijke vragenenigszins bemoeilijkt, is dat er op dit momentnog nauwelijks voorbeelden zijn van SMB'swaarin luchtkwaliteit een prominente rol speelt.Het Regionaal Structuurplan van de gemeenteUtrecht bijvoorbeeld, uitgegeven door de Be-11r o n d e t a f e l11k e n m e r k e n 1 3 / 1 ; m a a r t 2 0 0 6stuursregio Utrecht, noemt luchtkwaliteit wel alsknelpunt, maar koppelt daar geen mogelijke op-lossingsrichtingen aan. En ook in bijvoorbeeldhet Milieurapport Streekplanherziening Zuid-plas (provincie Zuid-Holland) wordt luchtkwali-teit expliciet als belangrijk aandachtspunt ge-noemd, maar dit project is nog niet afgerond.Ongetwijfeld zitten er momenteel veel SMB's inde pijplijn waarin luchtkwaliteit een rol gaat spe-len, maar uitgekristalliseerde en in de praktijkbeproefde werkwijzen zijn er nog niet.Detailniveau luchtonderzoek: kwalitatievebeschrijving meestal afdoendeEr is ? om te beginnen ? nog veel onduidelijk-heid over het detailniveau dat in een SMB vereistis om goed invulling te geven aan de eisen uit hetBesluit Luchtkwaliteit en de EU-richtlijn. Inprincipe is het uitgangspunt dat het detailniveauvan het luchtkwaliteitsonderzoek moet aanslui-ten bij het detailniveau van het besluit waarvoorhet onderzoek plaatsvindt; en daarmee bij demate waarin het besluit ontwikkelingen met mo-gelijke invloed op de luchtkwaliteit mogelijkmaakt.De aanwezigen pleitten ervoor dat er een duide-lijk verschil blijft bestaan tussen een MER en eenSMB. SMB heeft als voordeel dat dit instrumenthet meewegen van integrale (milieu)aspecten,waaronder lucht, in de besluitvorming naarvoren haalt. Uit angst voor fouten is men ge-neigd de SMB dusdanig uitgebreid te maken datdeze het karakter van een MER krijgt. Deze angstis afkomstig uit enerzijds de milieuhoek, waarvanuit `zekerheidoverwegingen' veelal wordt ge-pleit voor uitgebreide beschrijvingen en bereke-ningen, anderzijds uit vermoedens dat de rech-ter het doorberekenen van de luchtkwaliteit alseen vereiste ziet. Maar die laatste veronderstel-ling kan vooralsnog niet met concrete voorbeel-den onderbouwd worden.In de meeste gevallen, zo luidde de verwachtingvan de meerderheid rond de tafel, volstaat het omin een SMB luchtkwaliteit kwalitatief te beschrij-ven. Uitzondering is waarschijnlijk een SMB vooreen concrete beleidsbeslissing (cbb) of een SMBwaarin in feite een project en niet zozeer een plancentraal staat. De SMB voor Utrecht Centraal isvan dit laatste een voorbeeld.In verreweg de meeste SMB's draait het echterniet om een concreet project of om een plan datcbb's bevat. En dan valt van het uitvoeren vanberekeningen weinig toegevoegde waarde te ver-wachten. Vanwege de globaliteit waarmee activi-teiten op planniveau bekend zijn ?n omdat deplanhorizon in SMB zo ver ligt (2020-2030), zijnbetrouwbare berekeningen van luchtkwaliteitveelal niet mogelijk. Onder meer doordat be-trouwbare gegevens over achtergrondconcentra-ties en emissiefactoren ontbreken.Een algemeen geldend `reken- en meetvoor-schrift lucht' voor SMB's lijkt in elk geval nietDe effecten voor de luchtkwaliteit en de beschermde natuur zijn vaak hete hangijzers bij de besluitvorming en denasleep daarvan.Wie zijn wij?De VVM sectie Milieueffectrapportage (m.e.r.) is een neutraal platform voor het buiten project- enorganisatiekaders uitwisselen van praktijkervaringen met SMB, m.e.r., milieubeoordeling en ex-anteeffectbeoordelingen van beleid, plannen en projecten in bredere zin. De sectie richt zich op hen dieprofessioneel betrokken zijn bij dit vak.Het doel van de sectie is bij te dragen aan de kwaliteit van m.e.r. en milieubeoordeling in het alge-meen en bekendheid te geven aan de voorwaarden waaronder dit nuttig kan worden toegepast.Bovendien wil de sectie de aandacht vestigen op experimenten die het `goed gebruik' bevorderen.Contactpersoon: Lidewij de Haas (ARCADIS),l.haas@arcadis.nl, 026 ? 37 78 461 of 06 - 27 06 07 57.Kerngroepleden:Lidewij de Haas, voorzitter (ARCADIS)Jos Arts (Rijkswaterstaat DWW)Mari van Dreumel (Ministerie VROM)Stefan Morel (Commissie voor de m.e.r.)Sibout Nooteboom (DHV management consultants)Mari?lle de Sain (Royal Haskoning)Brigit Staatsen (RIVM)Ruud Krijnen (Provincie Flevoland)Bert Wachelder (Provincie Zuid Holland)Foto:PeterdeKoning12 k e n m e r k e n 1 3 / 1 ; m a a r t 2 0 0 6? En zijn er ook in de autonome situatie reedsknelpunten: stel dan vast wat de extra bijdrageis van de activiteiten, en welke maatregelennodig zijn ? aan de activiteit zelf of elders! ?om de activiteiten toch door te laten gaan.Uiteindelijk moet een SMB via deze aanpak latenzien welke van de drie onderstaande situaties tenaanzien van luchtkwaliteit aan de orde is:? Er is geen sprake van normoverschrijding.Voor lucht staat het licht op groen.? Er is mogelijk sprake van normoverschrijding.Dat kan leiden tot een ontwerpopgave voor hetvervolg.? Er is zeker sprake van normoverschrijding. Indat geval is het tevens zeker dat er inderdaadeen verdere ontwerpopgave in het verschiet ligt,met als centrale vraag: in hoeverre is de norm-overschrijding oplosbaar binnen het project?SMB en HabitattoetsIn vergelijking met het thema `luchtkwaliteit' is erin de SMB-praktijk al veel meer ervaring opge-daan met het thema `natuur', en meer in het bij-zonder: met het omgaan met de vereisten uit deNatuurbeschermingswet 1998, waarin de Vogel-en Habitatrichtlijn (VHR) inmiddels zijn ge?mple-menteerd. Maar ook op dit gebied zijn er nog vo-lop vragen, zo bleek tijdens de tweede rondetafel-sessie waarvan we hier verslag uitbrengen.Wanneer is iets een passende beoordeling, en wan-neer nog een voortoets?In een zogenaamde voortoets wordt beoordeeldof uitgesloten kan worden dat een bepaald plansignificante gevolgen heeft voor een beschermdnatuurgebied. Wanneer hierover onzekerheidFoto:PeterdeKoningwenselijk. De conclusie was dat de variatie inSMB-plichtige plannen te groot is om tot ??neenduidige aanpak te komen. Luchtonderzoek ismaatwerk.Creatieve oplossingen, met mobiliteit alsbelangrijk aanknopingspuntOok bij het te leveren maatwerk is het natuurlijkwel handig om houvast te hebben. Wat dat be-treft is er goed nieuws: de in de toekomst nood-zakelijke luchtkwaliteitsprogramma's kunnenzorgen voor een goed toetsingskader voor de inde SMB onderzochte activiteiten. Toetsing kanplaatsvinden op het criterium of de SMB-activi-teiten strijdig zijn met het beleid zoals dat isneergelegd in het luchtkwaliteitsprogramma.Daarnaast geeft het luchtkwaliteitsprogrammainzicht in de luchtkwaliteitssituatie op de be-treffende locatie/regio.Door luchtkwaliteit expliciet in een SMB op tenemen, kan het onderzoeksgebied in de SMBverder worden uitgebreid. Creatieve oplossingenvoor de luchtkwaliteitproblematiek zijn vereist,maar vergen ook durf (`alleen elektrisch aange-dreven voertuigen worden toegelaten in het ge-bied rond station Utrecht CS'). Significantie enrealiteitsgehalte spelen hierbij natuurlijk wel eenrol. Waarschijnlijk is mobiliteit veelal een bepa-lend sturingselement in de luchtkwaliteitvraag-stukken, en liggen daar ook de meeste kansenvoor maatregelen.De methodiek voor saldering is vooralsnog nietgoed uitgewerkt, maar de verwachting is dat dit? zeker op planniveau ? niet altijd een re?le op-lossing kan bieden. Verder wordt gesignaleerddat alertheid nodig is om te voorkomen dat van-wege het Besluit Luchtkwaliteit oplossingenworden gekozen die vanuit de ruimtelijke orde-ning niet wenselijk zijn, alleen omdat ze voldoenaan het Besluit Luchtkwaliteit (voorbeeld: ver-plaatsing van activiteiten rond het stationUtrecht CS naar locatie Rijnburg). Daarom is hetgoed dat lucht in een SMB in een integraal kaderwordt geplaatst, naast andere aspecten als bij-voorbeeld natuur en geluid.Gezond verstand en een algemene aanpak met drieelementenHet is al genoemd: luchtonderzoek is maatwerk.En daarnaast ? ziehier de hoofdconclusie ? geldtvoor luchtonderzoek in SMB-verband vooral hetdevies: gebruik je gezond verstand, want goedredeneren blijft de basis. Deze rondetafelbijeen-komst leverde voorts een voorstel op voor eenalgemene aanpak die in de meeste gevallen goedzal voldoen:? Beschrijf de autonome situatie ten aanzien vanluchtkwaliteit. Stel vast of sprake is van een(autonome) overschrijdingssituatie/knelpunten.? Is er autonoom g??n knelpunt: bepaal in datgeval of de activiteiten uit het plan alsnog lei-den tot een overschrijdingssituatie. Zo ja, geefdan aan of het mogelijk is die overschrijdings-situatie te voorkomen en wat daar dan voornodig is.Het is logisch dat luchtkwaliteit de aandacht krijgt die het verdient.Er zit altijd een bepaaldeonzekerheid inecologisch onderzoek13r o n d e t a f e lk e n m e r k e n 1 3 / 1 ; m a a r t 2 0 0 6bestaat, moet een passende beoordeling meer in-zicht leveren in de gevolgen van het plan voorhet gebied. Een voortoets is een snelle scan opbasis van globale informatie, een passende be-oordeling kan in sommige gevallen leiden totuitvoerige en diepgravende onderzoeken. Er isechter geen duidelijke grens getrokken tusseneen voortoets en een passende beoordeling.De vraag is bijvoorbeeld hoe uitgebreid die voor-toets mag zijn zonder al passende beoordelinggenoemd te moeten worden. Een uitgebreid on-derzoek in de voortoetsfase kan zekerheid bie-den over het ontbreken van significante gevolgen.Dit kan ertoe leiden dat de SMB-plicht omzeildwordt: er is immers geen passende beoordelingmeer nodig. Na discussie wordt geconcludeerddat de voortoets moet gezien worden als expertjudgement waarin bepaald wordt of een passendebeoordeling nodig is. Op het moment dat je con-creet (literatuur)onderzoek moet gaan doen, naargebiedsspecifieke zaken, ben je eigenlijk al meteen passende beoordeling bezig. Een voortoetsmag dus geen uitgebreide studie zijn.Concrete informatie op strategisch niveauDe Natuurbeschermingswet vraagt om specifiekeen concrete informatie en zekerheid over het aldan niet optreden van significante gevolgen. EenSMB moet daarentegen informatie opleveren voorbesluitvorming op strategisch niveau. Het een enhet ander lijken moeilijk verenigbaar.Een mogelijke oplossing is fasering van de pas-sende beoordeling: van grof naar fijn, waarbij debeoordeling qua detailniveau steeds aansluit bijhet plan op dat moment. Verdere detailleringvoor een goede passende beoordeling volgt dan invervolgstappen, bijvoorbeeld door een ontwerp-opgave voor het vervolgtraject mee te geven, ofuitgangspunten voor een vergunningaanvraag.Hiermee wordt het detailniveau van de passendebeoordeling aangepast aan de behoefte van deprocesstap, en dit voorkomt dat er onnodig veelwerk gaat zitten in gedetailleerde omschrijvingenvoor gebieden die later als alternatief afvallen.Een probleem hierbij is dat het op een abstractniveau moeilijk is om zeker te kunnen weten ofer geen significante gevolgen zullen zijn. EenSMB zou dan ook tot doel moeten hebben omaan te geven welke locaties zeer waarschijnlijkgeen significante gevolgen kennen, welke loca-ties dit zeer waarschijnlijk wel hebben en voorwelke locaties dit nog in het midden ligt (ofte-wel: het zou best kunnen dat er problemen zul-len gaan ontstaan). Eventuele onzekerheid moetwel doorklinken in het besluit: dat kan niet de-finitief zijn als onzekerheid resteert. In dat op-zicht is er een soort omkering in de bewijslastopgetreden: iets kan niet totdat bewezen is dathet w?l kan. Vroeger was dit andersom, en koniets w?l totdat bewezen was dat het niet kon.Aandachtspunt hierbij is dat er inmiddels welis-waar een SMB-plicht is, maar SMB nog niet goedis ingebed in de rechtsbescherming, in tegenstel-ling tot m.e.r. Immers, overheden kunnen, an-ders dan met (vooral) bestuurlijke sancties,waarschijnlijk niet in juridisch opzicht op devingers worden getikt. De vraag is vervolgens ofdit betekent dat een later besluit over een con-creter plan kan worden `vernietigd' op het ont-breken of onjuist uitvoeren van een SMB in eenvoorgaand stadium. De meningen hierover wa-ren verdeeld.Cumulatieve effecten: hoe daarmee om te gaan?Juridisch gezien (volgens de Natuurbescher-mingswet) is het bevoegd gezag verantwoorde-lijk voor toetsing van cumulatieve effecten. Ditneemt niet weg dat cumulatieve effecten lastigzijn mee te nemen: wat telt wel mee, en wat niet?Dien je alleen effecten van bestaande relevanteplannen van enige omvang mee te nemen in deoptelsom, of moet ieder reeds bestaand of toe-komstig effect, hoe klein dit op zichzelf ook is,meegenomen worden? In het eerste geval is ergeen volledig beeld van cumulatie, in het laatstegeval is er, zeker bij grotere projecten, enormveel extra werk te verzetten.Voor andere aspecten dan natuur kan een SMBnog enigszins abstract zijn als het om cumulatiegaat. Bij een passende beoordeling wordt ditmoeilijker, want wanneer is een gecumuleerdeffect nog significant en wanneer niet? En welkplan is verantwoordelijk voor het overschrijdenvan de significantiegrens? Strikt genomen kanbij wijze van spreken `een enkele boerenschuurhet verschil uitmaken'. Hoe dit ook zij, het helptin elk geval om bij een passende beoordelingsteevast een onderscheid in twee?n te maken:? Zijn de effecten van de activiteit an sich signifi-cant?? Zijn de effecten van de activiteit in cumulatiemet effecten van andere activiteiten significant?Er is ook nog geen jurisprudentie op dit gebied,dus blijft het moeilijk in te schatten welk detail-niveau nodig is bij cumulatie. Waarschijnlijk ishet wel zo dat ook voor een rechter de conclusieen motivatie daartoe belangrijker zijn dan demate van detaillering als zodanig.`Significante gevolgen' en `aantasting van natuurlijkgebied'In de uitwerking van de Natuurbeschermings-wet 1998 heeft het ministerie van LNV naast depassende beoordeling, die nodig is wanneer sig-nificante effecten zouden kunnen optreden, eentweede toets ge?ntroduceerd. Deze `verslechte-rings- en verstoringstoets' is aan de orde wan-neer er wel gevolgen voor het gebied kunnenzijn, maar deze zeker niet significant zijn. Hetbevoegd gezag kan een vergunning weigerenwanneer uit de toets blijkt dat deze gevolgen on-aanvaardbaar zijn. Over aard en status van dezetoets is weinig kennis. Het blijft onduidelijk wathet verschil is tussen significante gevolgen enonaanvaardbare effecten. Het Ministerie vanLNV zou hierover beter moeten communiceren.Hardheden afspreken?Aan de orde komt dat in de biologie/ecologiezaken niet met 100 procent zekerheid zijn vastte stellen, er zal altijd een bepaalde onzekerheidin ecologisch onderzoek zitten. Ecologen zijndaardoor geneigd altijd een slag om de arm tehouden. Dit strookt niet met de volledige zeker-heid en hardheid van uitspraken die juridischgewenst is.Een oplossing hiervoor zou kunnen zijn omhardheden af te spreken, via een conventie. Ditis ook gedaan bij geluid: de zekerheid die ge-luidsberekeningen geven is een afgesproken ze-kerheid, omdat ook in geluidsberekeningen eenbepaalde onzekerheid zit.Conclusies en vervolgacties? Er wordt vervolg gegeven aan de vraag of eenvoortoets een dermate diepgaand onderzoekzou mogen omvatten, dat daarmee een passen-de beoordeling en dus ook de SMB-plichtwordt vermeden.? Er moet meer duidelijkheid komen overrechtsbescherming bij SMB (de VVM pakt ditonderwerp op).? Een gefaseerde aanpak van de passende beoor-deling in samenhang met de vorderingen vanhet planproces lijkt geen problemen met zichmee te brengen.? Cumulatie is belangrijk: de activiteit of onder-delen afzonderlijk bekijken is niet voldoende.De commissie m.e.r. onderzoekt hoe cumula-tie op pragmatische manier in beeld kan wor-den gebracht.? Over het definitieverschil tussen significantegevolgen en onaanvaardbare aantasting moetmeer duidelijkheid komen. LNV moet hiermeeaan de slag, maar ook professionals in het veldkunnen hier iets van vinden en dit naar buitenuitdragen.? Schijnzekerheid, onzekerheid en dergelijkeversus de vermeende binaire hardheid vanuitjuridisch oogpunt is een algemeen probleemwaarover beleidsmakers en professionals zelfmoeten nadenken.Wordt vervolgdKomend jaar volgen meer rondetafelsessies. Bij-voorbeeld over cumulatieve effecten bij SMB enover SMB en de Kaderrichtlijn Water. Maar mis-schien weet u wel andere thema's die aandachtbehoeven of bent u zelf ervaringsdeskundige voorbovenstaande onderwerpen. U kunt hiervoorcontact opnemen met ??n van de leden van dekerngroep. Wij houden u op de hoogte van onzeactiviteiten.v