18 k e n m e r k e n 1 2 / 4 ; s e p t e m b e r 2 0 0 518Begin dit jaar had de provincie Gelderland de primeur: samen met het ontwerp-streekplan Gelderland werd voor het eerst inNederland een SMB-rapport ter inzage gelegd. Op het moment waarop deze SMB van start ging, was het streekplan al vooreen belangrijk deel uitgekristalliseerd. De SMB in kwestie is dan ook vooral een beoordeling achteraf. Dat neemt niet weg dater verschillende typische SMB-kwesties aan de orde kwamen, die ook bij toekomstige projecten de kop op zullen steken.Bijvoorbeeld: welke onderdelen van een streekplan neem je wel en niet mee in de beoordeling? En hoe ga je om met mogelijkeeffecten voor Vogel- en Habitatrichtlijngebieden? Een verslag van selectieve en pragmatische pioniersarbeid.Provincie en adviesbureau maken in vier maandeneen milieurapportSMB StreekplanGelderlandM a r i s k a H a r i n kMariska Harink (024-3284232, m.harink@royal-haskoning.com) is werkzaam bij de adviesgroepStrategie & Proces binnen de divisie RuimtelijkeOntwikkeling van Royal Haskoning. Dank gaatuit naar Rob Bonte (Royal Haskoning) en DickHarmhuis en Ton Heeren van de provincie Gel-derland (leden van het kernteam van het streek-plan en begeleiders van de SMB).De auteurIn juni 2004 besloot de provincie Gelderlandde publicatie van het ontwerp van het nieuwestreekplan, waaraan op dat moment al bijnatwee jaar gewerkt was, een half jaar op te schui-ven, naar december 2004. Daardoor moest deprovincie, omdat de Europese richtlijn voor stra-tegische milieubeoordeling (SMB) per 21 juli2004 van kracht werd, alsnog een SMB voor hetplan uitvoeren.De beslissing om het streekplan een half jaar la-ter te publiceren, vormde de opmaat voor deeerste afgeronde SMB in Nederland. In eenperiode van vier maanden heeft de provinciesamen met het adviesbureau Royal Haskoninggepoogd de Europese richtlijn te vertalen naarde Nederlandse ruimtelijke-ordeningspraktijk;in dit geval het opstellen van het nieuwe streek-plan Gelderland. Dit betekende wel dat de SMBis uitgevoerd terwijl een groot deel van de dis-cussie rond het nieuwe streekplan al gevoerdwas. De hoofdlijnennota was al gereed. Hoewelhet definitieve ontwerp-streekplan nog niet wasvastgesteld, waren de belangrijkste richtingen alwel uitgezet. Desondanks was er nog wel ruimteFoto:ProvincieGelderland19c a s e s t r e e k p l a nk e n m e r k e n 1 2 / 4 ; s e p t e m b e r 2 0 0 5windmolens uiteindelijk komen te staan en waarde milieueffecten zullen optreden. Met anderewoorden: er is geen direct causaal verband teleggen tussen de beleidsuitspraak en de locatieen aard van de milieueffecten.Over al deze keuzen hebben provincie en ad-viesbureau uitgebreid gediscussieerd en bleekeen duidelijk verschil van mening. Een voor-beeld daarvan betreft de beleidsuitspraak in hetstreekplan over de vrijkomende agrarische be-bouwing. Het streekplan staat kleinschalige be-drijvigheid en woningen in vrijkomende agrari-sche bebouwing toe onder bepaalde voorwaarden.Zolang het om een paar boerderijen gaat, is hetmilieueffect van die functieverandering niet zoheel groot. Als je echter kijkt naar het hele lande-lijke gebied in Gelderland, kun je wel degelijk mi-lieueffecten verwachten. Meer woningen en be-drijfjes in het buitengebied leveren bijvoorbeeldmeer verkeersbewegingen op. Dat pleit ervooralleen als je verschillende keuzen maakt. Zo iservoor gekozen niet het streekplan als geheel tebeoordelen, maar slechts enkele planonderdelen(voorkomend op de C- en D-lijst van het Besluitm.e.r. en de SMB-richtlijn zelf). Daarnaast is deSMB alleen gebaseerd op bestaande informatieen zijn geen nieuwe alternatieven ontwikkeld.Verder is de SMB opgesteld in het licht van derandvoorwaarden die voortvloeien uit eerdervastgesteld beleid op rijks- danwel provinciaalniveau. De SMB heeft zich gericht op d?e onder-werpen waarover het streekplan als eerste kader-stellende uitspraken doet.De uitspraken die het streekplan doet over bij-voorbeeld windenergie, moeten daarnaast ooknog voldoende concreet zijn om de mogelijkemilieugevolgen in beeld te kunnen brengen. Eenindeling op de streekplankaart in drie gebiedenmet wel, geen of beperkte mogelijkheden voorwindmolens, zegt immers niets over waar devoor aanpassingen waar nodig. De doelstellingvan de SMB-richtlijn is te bevorderen dat juist ineen vroeg stadium van de planvorming de milieu-belangen worden meegenomen. Door de hierbo-ven geschetste praktische omstandigheden heeftde SMB voor het nieuwe streekplan Gelderlandvoor een deel het karakter gekregen van een be-oordeling achteraf. Met de inwerkingtreding vande nieuwe wetgeving rondom de milieueffectrap-portage en de SMB zal deze situatie in de toe-komst niet meer voorkomen. In dat opzicht isdeze eerste Nederlandse SMB dus enigszins a-ty-pisch. Maar dat neemt niet weg dat er verschil-lende leerervaringen te noemen zijn die ook bijtoekomstige SMB's van pas kunnen komen.Keuzes makenOm verdere vertraging in de planvorming rondhet streekplan te voorkomen, is gekozen vooreen pragmatische en selectieve aanpak. Dat kanEen van de kaarten uit het ontwerp-streekplan Gelderland20 k e n m e r k e n 1 2 / 4 ; s e p t e m b e r 2 0 0 5aangepakt. Met ruim 70 gemeenten is het immerslastig individueel te overleggen. Daarom is ervoorgekozen via de regio's overleg te voeren. Ook zijnandere belanghebbende instanties geraadpleegdvia de Provinciale commissie voor de leefomge-ving (voormalige PPC).LeerpuntenWat zijn nu de leerervaringen van de eerste afge-ronde SMB van Nederland?De eerste les is dat de Europese richtlijn veel in-terpretatieruimte heeft, die in dit geval heeft ge-leid tot een pittige discussie tussen de provincieen het adviesbureau. Dat moet echter kunnen ineen gezonde relatie tussen opdrachtgever en op-drachtnemer, waar de opdrachtgever niet blinde-lings vaart op de kennis en expertise van het bu-reau en het bureau niet zonder meer opschrijftwat de opdrachtgever wil horen. Uiteindelijk ishet wel de opdrachtgever geweest die de knoopheeft doorgehakt en de volledige verantwoorde-lijkheid heeft genomen over de te volgen koers.De discussie heeft een goede samenwerking overi-gens niet in de weg gestaan, want met name dievergaande samenwerking heeft ervoor gezorgddat binnen vier maanden het hele traject van eennotitie over reikwijdte en detailniveau tot en methet milieurapport is doorlopen. Het is duidelijkeen coproductie geweest, waarbij gezamenlijk aanhet rapport is geschreven en de lijnen (doorfysiek bij elkaar aanwezig te zijn) zeer kort waren.Een volgende les is dat een SMB zoals deze onmo-gelijk gedaan had kunnen worden zonder het velekaartmateriaal en de hulp van de experts die bij deprovincie zelf aanwezig waren. Interessant is danook de vraag of de provincie de SMB wellicht zelfhad kunnen uitvoeren zonder de ondersteuningvan het adviesbureau. In dit geval speelde mee dathet streekplanteam geen tijd had om de SMB teom de beleidsuitspraak in kwestie dan ook meete nemen in de SMB.Aan de andere kant komt de omvang van de ver-andering op zich niet uit boven de drempelsvoor m.e.r.-(beoordelings)plicht in de C- of D-lijst en is op die grond deze uitspraak niet mee-genomen in de SMB. Daarnaast betreft het hiereen algemene uitspraak voor het hele landelijkegebied van Gelderland. Het is niet bekend waarprecies de effecten zullen gaan optreden. Als op-drachtgever en eindverantwoordelijke voor deSMB heeft de provincie op eigen verantwoorde-lijkheid de keuze gemaakt om de geschetste aan-pak te volgen.Aanpak SMBDe resultaten van een SMB moeten gebundeldworden in een `milieurapport'. Ondanks enkeleeerdere SMB-achtige vingeroefeningen was ernog geen voorbeeld van hoe zo'n milieurapporteruit moest zien. Hoe breng je bijvoorbeeld ophet schaalniveau van een streekplan milieuge-volgen in beeld? In Gelderland is ervoor gekozengebruik te maken van de schat aan kaartmateri-aal die bij de provincie aanwezig was. Door kaar-ten met activiteiten en kaarten met waarden overelkaar heen te leggen, krijg je snel een beeld vande locatie van de effecten en de relatieve gevoe-ligheid van het gebied. Dit beeld, gecombineerdmet de kennis over welke activiteiten tot welketypen effecten kunnen leiden, is gebruikt om eenvoorspelling te doen over de aard en locatie vanmogelijke milieueffecten.Uiteindelijk is op basis van gezond verstand, ex-pert judgement en ruime ervaring in de m.e.r.-praktijk, een milieurapport opgesteld dat infor-matie geeft aan de beslissers over de milieu-gevolgen van het nieuwe streekplan. Qua detail-niveau is de beoordeling relatief globaal geble-ven, omdat de uitspraken in het streekplan ookglobaal zijn. Bij het onderwerp verkeer en be-reikbaarheid bijvoorbeeld is alleen gekekennaar de effecten op de provinciale wegen enniet specifiek naar de omliggende lokale wegen.Bij de invloed op de Vogel- en Habitatrichtlijn-gebieden is ook niet een volledige Habitattoetsuitgevoerd. Er is voor gekozen de SMB een sig-nalerende functie te laten hebben, door aan tegeven welke gebieden be?nvloed zouden kun-nen worden (door nabijheid van voorgenomenactiviteiten). Vervolgens is gekeken wat de aardvan die mogelijke invloed zou kunnen zijn (bij-voorbeeld verstoring van vogels door windmo-lens in de uiterwaarden van de IJssel).Ook de raadpleging van `instanties met een mi-lieuverantwoordelijkheid in het gebied' ? een vande verplichte stappen bij een SMB ? is pragmatischFoto:ProvincieGelderlandFoto:ProvincieGelderland21k e n m e r k e n 1 2 / 4 ; s e p t e m b e r 2 0 0 5trekken, maar anders had de provincie deze SMBzeker zelf kunnen doen. De meerwaarde van hetinschakelen van een adviesbureau zit hem met na-me in de toegevoegde ervaring met SMB-achtigetrajecten, de snelheid waarmee je kan werken ende kritische houding ten opzichte van de keuzesvan de provincie. Deze houding was echter weder-zijds, waardoor de leerervaring eveneens zekerwederzijds is geweest.In het algemeen kan je zeggen dat naarmate deSMB over een concreter plan gaat, een over-heidsinstantie beter in staat moet zijn een eigenSMB te doorlopen. Zeker gezien het feit dat bij-voorbeeld bij alle provincies in Nederland heelveel informatie (op kaart) wordt verzameld overde waarden in de eigen provincie, bijvoorbeeldop het gebied van natuur, landschap en cultuur-historie.Een belangrijk leerpunt is voorts dat keuzes inhet begin het resterende traject sterk be?nvloe-den. Zo brengt de keuze om alleen bepaaldeplanonderdelen te beoordelen zowel negatieveals positieve dingen met zich mee. Een selectieveaanpak maakt dat de SMB `lean and mean' kanworden uitgevoerd. De keerzijde is dat een aan-tal beleidsuitspraken in het streekplan niet aanbod zijn gekomen. Een voorbeeld daarvan is deeerder genoemde keuze van de provincie omplattelandsvernieuwing vorm te geven door hettoestaan van andere functies in vrijkomende ag-rarische bebouwing. Deze keuze kan wel dege-lijk milieugevolgen hebben voor de hele provin-cie, bijvoorbeeld dat er meer verkeer komt in hetbuitengebied. Toch is deze uitspraak in de SMBbuiten beschouwing gelaten omdat de ingreepop zich niet voorkomt op de C- en D-lijst. Ookzijn de cumulatieve effecten van de verschillendebeleidsuitspraken in het hele streekplan nietspecifiek aan de orde gekomen.Het laatste leerpunt heeft te maken met hoe jeomgaat met effecten op Vogel- en Habitatricht-lijngebieden. Op dat punt zal bijna elke toekom-stige SMB, zeker als het om streekplannen gaat,een weloverwogen keuze moeten maken. In ditgeval werd besloten de SMB slechts een signale-rende functie te laten hebben voor de effecten opVogel- en Habitatrichtlijngebieden. Dat houdt indat de SMB voor het streekplan zich kan beper-ken tot het inventariseren van mogelijke knel-punten. Het `echte' onderzoek vindt op lagereschaalniveaus plaats. De SMB voor het streek-plan blijft daardoor slank, wat zeker een voor-deel is, maar je kunt het ook zien als het door-schuiven van het probleem naar een lagerschaalniveau. Toch is dit een bewuste keuze vande provincie geweest, passend binnen de stu-ringsfilosofie van het streekplan: ruimte voorregionale invulling.Meerwaarde SMBDoel van de SMB-richtlijn is het aspect milieu ineen vroeg stadium te betrekken in de planvor-ming en niet pas bij een concreet project, wan-neer vaak de locatiekeuze ? doorgaans belang-rijk vanuit milieuoogpunt ? al gemaakt is. In ditgeval was van toepassing in een vroeg stadiumgeen sprake. Het streekplan stond immers al eenheel eind in de steigers. Toch heeft dat niet be-lemmerend gewerkt om een objectieve beoorde-ling van de milieueffecten te kunnen doen. Metandere woorden: de provincie heeft duidelijkaanvaard dat de SMB mogelijk negatieve uitspra-ken zou doen over de gemaakte keuzes. Dat wasbijvoorbeeld het geval bij de woningbouw inEde-Oost, die in of aangrenzend aan deVeluwe was gepland. Ook het transferium inArnhem-Noord in de Veluwe is daar een voor-beeld van.De provincie stelde zich op het standpunt dat mi-lieu ??n van de aspecten in de afweging is: milieumoet worden meegenomen en afgewogen tegenandere belangen als zorgvuldig ruimtegebruiken bereikbaarheid. De vraag is echter of in deNederlandse planningpraktijk dit `milieuden-ken' niet al ingebakken zit. Ruimtelijke orde-naars zijn immers van oudsher al gewend om nate denken over een zo effici?nt mogelijke inrich-ting van de ruimte, waarbij de twee sporen vaneconomie en milieu tegen elkaar moeten wordenafgewogen. Niet voor niets worden nog steedsconcepten gehanteerd zoals compact bouwen,zorgvuldig ruimtegebruik (bijvoorbeeld inbrei-den boven uitbreiden bij woningbouw), opti-male bereikbaarheid per openbaar vervoer enbescherming van belangrijke natuurwaarden.Daar is geen SMB voor nodig.Een meerwaarde is vervolgens weer wel dat viaSMB keuzes op dit soort gebieden expliciet ge-maakt worden. Vaak wordt het milieudenken inde planvorming wel meegenomen, maar is nietduidelijk welke alternatieven daardoor zijn afge-vallen en welke argumenten daarbij zijn gehan-c a s e s t r e e k p l a nReacties op de SMBWat roept een SMB nu voor reacties op? Bij de tervisielegging van het ontwerp-streekplan is te-gelijkertijd het milieurapport ter inzage gelegd. In totaal zijn op het streekplan ongeveer 1300reacties ingediend. Daarvan richtten zich slechts enkele tientallen (circa 30-40) rechtstreeks ophet milieurapport. De reacties hadden vooral betrekking op onduidelijkheden, kleine foutjes inde tekst en het (te) globale detailniveau van de milieubeoordeling.Ook de Commissie m.e.r. is betrokken in deze milieubeoordeling. De reactie van de Commissiehad vooral betrekking op drie onderwerpen: cumulatie van milieugevolgen en de mogelijkhedenom in de toekomst knelpunten rondom de Vogel- en Habitatrichtlijngebieden en het Besluit lucht-kwaliteit te voorkomen. Met name de keuze om de SMB voor het streekplan voor wat betreft deVogel- en Habitatrichtlijngebieden alleen een signalerende functie te laten hebben, is onderwerpvan discussie geweest. De provincie stond op het standpunt dat op het regionale en lokale schaal-niveau pas echt duidelijk kan worden wat de gevolgen van een beleidsuitspraak kunnen zijn. Datbetekent dat de provincie ook accepteert dat bij de regionale invulling bepaalde beleidsvoorne-mens (zoals een bedrijventerrein of een glastuinbouwlocatie) alsnog zouden kunnen sneuvelen.Gedeputeerde Theo Peters heeft in dit standpunt heel nadrukkelijk de sturingsfilosofie van hetstreekplan betrokken: ruimte voor regionale invulling.teerd. Een SMB kan daarin een rol spelen doorduidelijk te laten zien welke alternatieven vooreen keuze mogelijk zijn en wat de milieugevol-gen van die alternatieven zijn. Die informatie isin principe goed bruikbaar voor de motiverings-paragraaf bij het streekplan.Als echter de relevante elementen uit de SMB alhun plek krijgen in een goede motiveringspara-graaf, heb je dan eigenlijk nog een apart milieur-apport nodig? En wat is in dit verband een rede-lijke investering in tijd en geld voor zo'nmilieurapport? Een streekplan opstellen duurtgemiddeld twee jaar. Moet de SMB dan ook tweejaar duren of kan de exercitie, zoals in dit geval,in vier maanden tegen een relatief laag percenta-ge van de plankosten worden uitgevoerd? Als jekunt volstaan met alleen een motiveringspara-graaf, komt de inspanning overeen met de in-schatting die het Ministerie van VROM in de Me-morie van Toelichting bij het wetsvoorstel voorSMB heeft gemaakt over het bedrag dat gemid-deld met een SMB gemoeid zou zijn: zo'n vijf- ?tienduizend euro.Ten slotte: het nieuwe wetsvoorstel om de m.e.r.en de SMB om te vormen tot een plan-m.e.r eneen project-m.e.r komt tegemoet aan de veel ge-voelde hinder van de lange en vaak tijdrovendem.e.r.-procedures. De SMB heeft te kampenmet dat imago en wordt nu nog vooral gezienals een procedureel `moetje', hoewel sommigeoverheden het als een middel zien om de plan-vorming te ondersteunen of zelfs te sturen. Watons betreft is de SMB een weergave van eenpraktijk die binnen de ruimtelijke ordeningreeds jaren plaatsvindt, namelijk dat goedwordt nagedacht over de locatie van een nieu-we woonwijk, bedrijventerrein of windmolen,waarbij het milieubelang wordt afgewogen te-gen alle andere belangen die bij dergelijke pro-jecten een rol spelen. v