TOETS0410Onzekerhedenineffectbepalingenzijnonvermijdbaarenmeestalookaanzienlijk.Heterkennenvandezeonzekerhedenenhetbeheersenvandebijbehorenderisico'szalleidentotsnellereenbeterebesluiten.Inditartikelwordtingegaanopdepraktischetoepassingvanrisicomanagementendeeisendieditsteltaanwet-enregelgevingendeinhoudvanmilieueffectrapportages.GeertDraaijers,JanAnneAnnema,MirjamBroekmeyer,GuusdeHollander,HannekevandeVenenGerritBlomonzekerhedenErkEnnEnVAnOnzEkErHEDEnEnrISIcOMAnAGEMEnTSnEllErEEnBETErEBESluITEnFoto:Flickr.com/dysturb.TOETS0410DE AUTEUrsGeert Draaijers (030-2347606; gdraaijers@eia.nl) en Gerrit Blom zijnbeiden werkzaam bij de Commissie voor de milieueffectrapportage,Jan Anne Annema bij de Technische Universiteit Delft, Mirjam Broek-meyer bij Alterra, Guus de Hollander bij het Planbureau voor de Leef-omgeving en Hanneke van de Ven bij DHV.Effectvoorspellingen voor de toekomst, zoals voor gebiedsont-wikkelingsprojecten, zijn in hoge mate onzeker. De onzeker-heid geldt zowel de kosten en baten, als ook specifieke effectenzoals op bijvoorbeeld luchtkwaliteit en natuur. In de tabel zijngangbare onzekerheidsmarges in effectvoorspellingen weerge-geven. Deze marges zijn gebaseerd op uitgevoerde onzekerheidsanalyses incombinatie met expert judgement van deskundigen van de Commissievoor de m.e.r. Te zien is dat onzekerheden als gevolg van foutenvoortplan-ting groter zijn gaande van bron- naar emissie-, immissie- en effectvoor-spellingen. De onzekerheidsmarges worden overigens groter naarmateeffectvoorspellingen betrekking hebben op meer complexe en lokale situa-ties en/of verder in de toekomst liggen.Foto:Flickr.com/Ferdi'sWorld.Deze onzekerheden willen natuurlijk niet zeggen dat de effectvoorspel-lingen geen waarde hebben. Het zijn de best mogelijke benaderingen opbasis van in de praktijk ontwikkelde en getoetste modellen. Maar de onze-kerheden in de uitkomsten van deze modellen moeten wel worden onder-kend. Schijnzekerheden leveren immers ondoelmatige keuzes c.q. maat-regelen op. Effecten kunnen in werkelijkheid meevallen; dan zijn te veelmaatregelen getroffen. Effecten kunnen ook tegenvallen; dan zijn te weinigmaatregelen getroffen. Rekening houden met onzekerheden vraagt omeen cultuuromslag in denken. Bestuurders, maar ook maatschappelijkepartijen en rechters, moeten accepteren dat de wetenschap geen 100%zekerheid k?n geven. Bestuurders moeten leren beslissingen te nemen `inonzekerheid' en de bijbehorende risico's te beheersen. Tegelijkertijd moetenadviseurs, ook bij grote bestuurlijke druk, geen grotere zekerheid suggere-ren dan wetenschappelijk verantwoord is. Zij moeten in stukken die be-stuurders aangereikt krijgen ter onderbouwing van besluiten (bijvoorbeeldkosten-batenanalyses en milieueffectrapportages) specifiek aangeven welkeonzekerheden er spelen en hoe bijbehorende risico's het beste beheerst kun-nen worden. De nationale wet- en regelgeving stelt nu in een aantal geval-len zeer hoge en onrealistische eisen aan het bewijs dat bepaalde, ongun-stige effecten zich in de toekomst niet zullen voordoen. Hierdoor moetonnodig veel in detail onderzocht en gerekend worden, met hoge onder-zoekslasten tot gevolg en veelal schijnzekerheden als resultaat. VanuitEuropese richtlijnen is het echter niet nodig om met dergelijke onrealisti-sche eisen te werken. Toepassing van een meer adaptieve strategie biedtmogelijkheden voor het goed omgaan met onzekerheden in effectvoorspel-lingen en de daarmee samenhangende risico's in besluitvorming. Bij eenadaptieve strategie worden effectbepalingen, met daarbij onzekerheids-1 de onzekerheidsmarge in effectvoorspellingen voor natuur wisselt sterk per ingreep en ecosysteem.sommige ingreep-effectketens zijn goed onderzocht en vinden plaats in eenvoudige systemen, anderezijn niet goed onderzocht en complex (en alle combinaties hiertussen).2 de onzekerheidsmarge in klimaatprognoses wisselt per variabele (temperatuur, neerslag, zeespiegel,rivierafvoer, enz.). Voor de uit de klimaatprognoses voortvloeiende klimaateffecten kan vooralsnogveelal all??n de richting worden aangegeven.onzekerheidsmarge ineffectvoorspellingVerkeersprognoses (aantal) > 15-20%luchtkwaliteit (?g/m3) > 20%Geluidsbelasting (db) > 2 dbeffecten lucht op volksgezondheid (dAly) > 70%effecten geluid op volksgezondheid (dAly) 100%effecten op natuur klein - zeer groot1broeikasgasemissies (kg/jaar) > 3-50%effecten klimaatverandering groot - zeer groot2TOETS0410onzekerhedenmarges, gecombineerd met monitoring en evaluatie van de daadwerkelijkeeffecten (oplevertoets) en de mogelijkheid van correctief ingrijpen achterafvia maatregelen `achter de hand'. In dit artikel wordt ingegaan op:? de eisen aan toepassing van een adaptieve strategie en de belemmeringenvanuit bestaande wet- en regelgeving;? de gevolgen van toepassing van een adaptieve strategie voor de inhoudvan milieueffectrapportages.Eisen aan adaptieve strategieHet toepassen van een adaptieve strategie wordt op sommige deelterreinenbelemmerd doordat in wet- en regelgeving een zeer hoge mate van zeker-heid ge?ist wordt aan het bewijs dat bepaalde effecten zich niet voordoen.Wetenschappers die desbetreffende berekeningen moeten uitvoeren, heb-ben herhaaldelijk gewezen op het feit dat de eisen in het Nederlandse rechtovertrokken zijn en handhaving daarvan leidt tot een schijnzekerheid dieniet doelmatig is (Van Egmond, 2007; Diederen en Koelemeijer, 2008; Com-missie Elverding, 2008). Ook Van Rij en Annema (2010) signaleren dat deNederlandse wetgever heeft bepaald dat toekomstverwachtingen met on-verantwoorde nauwkeurigheid aangegeven moeten worden. Als voorbeeldnoemen zij de Ministeri?le Regeling beoordeling luchtkwaliteit 20073 waaringeregeld is dat de berekende waarde moet worden afgerond op ??n cijferachter de komma (dus bijvoorbeeld 39,8 ?g/m3), terwijl de onzekerheids-marge meer dan 20% bedraagt (dat wil zeggen dat de werkelijke waarde inhet gunstigste geval zal liggen tussen circa 36 en 44 ?g/m3).Door de gewenste (schijn)precisie wordt de modelinvoer bijzonder gedetail-leerd en complex, waarbij bovendien gemakkelijk fouten kunnen wordengemaakt. Er ontstaan ook steeds meer mogelijkheden voor datamanipula-tie/aanpassing van aannames ten behoeve van de gewenste uitkomst. Ookin het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) wordtgewerkt met een dergelijke schijnnauwkeurige aanpak. Op basis van bij-zonder veel onzekere veronderstellingen wordt gesuggereerd dat het moge-lijk is nauwkeurig uit te rekenen wat de luchtkwaliteit in een gebied in detoekomst zal zijn. Van Rij en Annema (2010) beargumenteren dat het van-uit Europese richtlijnen helemaal niet noodzakelijk is te werken met dezeonverantwoorde schijnzekerheden. Zij pleiten voor een andere benadering.De wetgever kan een Ministeri?le Regeling opstellen die het verplicht stelt mi-nimaal twee verschillende toekomstscenario's te hanteren voor het bepalenvan de milieu- en natuureffecten bij de aanleg van een ruimtelijk project:? ??n waarbij de negatieve effecten van een ruimtelijk plan of project zichin de toekomst relatief gunstig ontwikkelen;? en ??n waarbij ze zich relatief ongunstig ontwikkelen.Zo wordt ook aangesloten bij de leidraad voor kosten-batenanalyses die hettoepassen van meer dan ??n scenario al voorschrijft.4 Het resultaat van deberekening is dan altijd een bandbreedte aan mogelijke uitkomsten. Dewetgever kan vervolgens aangeven hoe met deze bandbreedte moet wordenomgegaan. Het ligt voor de hand daarbij de volgende benadering te kiezen(Van Rij en Annema, 2010):? zit de bandbreedte in zijn geheel onder de grenswaarde en/of de doelstel-ling (bijvoorbeeld een doelstelling vanuit oogpunt van volksgezondheid),dan kan het project/plan zonder meer worden uitgevoerd;? zit de bandbreedte in haar geheel boven de grenswaarde en/of doelstel-ling, dan moet het plan/project worden aangepast;? zit de bandbreedte gedeeltelijk boven en gedeeltelijk onder de grenswaar-de en/of doelstelling, dan moet monitoring plaatsvinden met een set maat-regelen `achter de hand'. Als uit de monitoring blijkt dat de grenswaar-de wordt overschreden en/of de doelstelling niet wordt bereikt, moetende maatregelen `achter de hand' worden ingezet. Het is van belang eenre?el beeld te hebben van deze maatregelen. Als belangrijke maatregelenuit het pakket, zoals rekeningrijden, onzeker zijn, weet men dat men eenbehoorlijk risico neemt.Omdat lokaal niet altijd genoeg plan-/projectgerelateerde maatregelen`achter de hand' beschikbaar zijn en deze ook niet altijd het meest doel-matig en/of kosteneffectief zijn, kan een dergelijke benadering het beste opprogramma-/gebiedsniveau worden uitgevoerd. Dit vereist wel een directekoppeling tussen de ruimtelijke plannen en projecten enerzijds en hetmaatregelenpakket `achter de hand' anderzijds. De kans bestaat anders dater onvoldoende druk is om te besluiten tot de daadwerkelijke realisatie vanmaatregelen `achter de hand' wanneer uit de monitoring blijkt dat hetnegatieve effect groter is dan van tevoren verwacht. Om de systematiek opprogramma-/gebiedsniveau te laten werken, is veel bestuurlijke afstem-3 ook in bijvoorbeeld rekenvoorschriften voor de bepaling van de geluidbelasting worden onzekerheden niet in beschouwing genomen.4 Zie bijvoorbeeld www.cpb.nl/nl//pub/cpbreeksen/bijzonder/22/bijz22.pdf.Figuur 1. overschrijding van de Pm10-grenswaarde in Amsterdam (2007),wel en geen rekening houdend met onzekerheden in de modelberekeningen(uit: diederen en koelemeijer, 2008).TOETS0410ming en afstemming tussen overheid en marktpartijen nodig. Zeker overde vraag wie in welke situatie welke maatregelen neemt en wie daarvoorgaat betalen. Hiervoor moeten, voorafgaand aan realisatie van de plannenen projecten, heldere en ondubbelzinnige criteria worden opgesteld. Ookzijn voldoende waarborgen nodig om de kwaliteit van de monitoring tekunnen garanderen. Bij de ontwikkeling van de monitoringsprogramma'sin het kader van SWUNG en de PAS dienen de ervaringen van het RIVM metde NSL-monitoringstool ter harte te worden genomen (zie het kader over dekwaliteit van de NSL-monitoringstool).Om meerdere redenen ligt het voor de hand wettelijk vast te leggen dat bijde toetsing aan grenswaarden van een adaptieve strategie mag worden uit-gegaan. Een wettelijke regeling ondersteunt de eerder genoemde nood-zakelijke cultuuromslag bij betrokkenen (bestuurders, ambtenaren enadviseurs). Een wettelijke regeling verzekert ook dat eventueel benodigdemaatregelen `achter de hand' daadwerkelijk worden getroffen, zodat demeer kwetsbare onderdelen van een gebiedsontwikkeling ? zoals het redu-ceren van de milieubelasting ? zijn veiliggesteld. De Commissie voor dem.e.r. bepleit in haar contacten met de overheid om in bijvoorbeeld eenMinisteri?le Regeling aan te geven op welke wijze onzekerheden in beeldDE kwAliTEiT vAn DE nsl-moniToringsToolRecent concludeerde het RIVM over de kwaliteit van het NSL-monitoringspro-gramma (Wesseling en Beijk, 2010):1. dat de kwaliteit, volledigheid en onzekerheid van de invoergegevens in hetalgemeen met het huidige systeem niet kunnen worden vastgesteld;2. dat de resultaten van het rekensysteem een aanzienlijke onzekerheid kennenen het daarom niet mogelijk is om met zekerheid uitspraken te doen over hetal dan niet halen van de grenswaarden in een toekomstig jaar.Het RIVM adviseert om een goede en openbaar beschikbare onderbouwing tegeven van de gebruikte verkeersmodellen en bijbehorende inputgegevens. Ookpleit zij voor onafhankelijke controle van de gebruikte modellen en inputgegevens.invUlling vAn DE oplEvErToETs En mAAT-rEgElEn `AchTEr DE hAnD'Het verdient aanbeveling wettelijk vast te leggen dat bij de motivering van eenbesluit van een adaptieve strategie mag worden uitgegaan. Waarborg daarbijde kwaliteit van de oplevertoets en de afdwingbaarheid van maatregelen `ach-ter de hand'. In het besluit moet worden aangegeven:? binnen welke (redelijke) termijn5 en op welke wijze het bevoegd gezag demilieugevolgen van de nieuwe activiteit onderzoekt, om welke gevolgen hetdaarbij gaat, en hoe de kwaliteit van de oplevertoets wordt gegarandeerd;? op basis van welke criteria maatregelen `achter de hand' getroffen zullenworden om te kunnen voldoen aan de milieueisen uit het besluit;6? welke maatregelen `achter de hand' (tijdig) beschikbaar en ruimtelijk haal-baar zijn, in welke volgorde deze zullen worden ingezet en hoe deze maatre-gelen ruimtelijk, technologisch, bestuurlijk en financieel geborgd zijn.Figuur 2: er zijn grenzen aan de wetenschappelijke kennis om normoverschrijding te kunnen vaststellen.Als op voorhand, gegeven de onzekerheid in de effectvoorspelling, onzeker is of grenswaarden overschre-den zullen worden, kan de bestuurder via een adaptieve strategie uitkomst bieden (uit: diederen enkoelemeijer, 2008).Foto:Flickr.com/betAkArel.5 Het verdient aanbeveling een sanctie op te leggen als het bevoegd gezag deze termijn overschrijdt.6 een besluit tot inzetten van maatregelen achter de hand moet daarbij een besluit zijn als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid van de Awb, dat op rechtsgevolg is gericht en daarmee appellabel.TOETS041010onzekerhedenmoeten worden gebracht, en hoe toepassing van de oplevertoets en maatre-gelen `achter de hand' geborgd moeten worden (zie het kader over de invul-ling van de oplevertoets en maatregelen `achter de hand').Gevolgen voor het MERHet is duidelijk dat onzekerheden in effectvoorspellingen onvermijdbaaren meestal ook aanzienlijk zijn. De Commissie voor de m.e.r. adviseertdaarom MER-schrijvers en -gebruikers bij de vergelijking en ranking vanalternatieven, en bij de toetsing van alternatieven aan wet- en regelgeving,expliciet rekening te houden met deze onzekerheden. Voor het goed kun-nen beoordelen en wegen van onzekerheden en de daarmee samenhan-gende risico's in het MER is inzicht in de volgende risicoattributen nodig.7? De mogelijke bandbreedte in ernst en omvang van de effecten. Hiervoor kunnengangbare onzekerheidsmarges ten opzichte van de middenschatting ge-bruikt worden, zoals weergegeven in de tabel. Ook kunnen twee uiteen-lopende, maar waarschijnlijke scenario's doorgerekend worden: ??nwaarbij de negatieve effecten van een ruimtelijk plan of project zich in detoekomst relatief gunstig ontwikkelen en ??n waarbij ze zich relatiefongunstig ontwikkelen. Het resultaat van de berekening is altijd eenbandbreedte aan mogelijke uitkomsten. In veel gevallen kan worden vol-staan met globale scenariodoorrekeningen op basis van vuistregels.? De waarschijnlijkheid (kans) dat dergelijke effecten optreden. De waarschijnlijk-heid (kans) op een bepaalde uitkomst binnen de bandbreedte is meestalslechts bij benadering aan te geven. In de praktijk wordt vaak een nor-male kansverdeling rondom de middenschatting verondersteld (Van Eg-mond, 2007; Diederen en Koelemeijer, 2008).? De (significantie van) verschillen in effecten tussen alternatieven. Bij gelijksoorti-ge alternatieven, waarbij alleen de activiteitsdata (bijvoorbeeld het aantalvervoersbewegingen) verschillen, is het relatief eenvoudig een rankingvan alternatieven te maken qua ernst van de effecten (bijvoorbeeld gevol-gen voor de luchtkwaliteit). Immers, duidelijk is dat een lager aantal ver-voersbewegingen in dat geval zal leiden tot een betere luchtkwaliteit. Ookbij ongelijksoortige alternatieven is het echter van belang te bepalen of deberekende effecten, gegeven de onzekerheden, significant van elkaar ver-schillen of niet. Door gebruik te maken van onzekerheidsmarges en eennormale kansverdeling te veronderstellen van mogelijke uitkomstenbinnen de onzekerheidsmarge, kan hiervoor indien nodig een statistischetoets worden gebruikt.? De waarschijnlijkheid (kans) op grenswaardeoverschrijdingen en in welke mate derisico's daarop beheersbaar zijn via adaptieve maatregelen `achter de hand'. Eengrenswaardeoverschrijding is niet waarschijnlijk als de berekende waardecirca de helft van de onzekerheidsmarge of meer onder de grenswaardeligt. Ligt de berekende waarde daar eenzelfde percentage of meer boven,dan is grenswaardeoverschrijding wel waarschijnlijk. In dat geval zal hetplan/project moet worden aangepast of zullen er mitigerende maatrege-len moeten worden genomen. Als het op voorhand, gegeven de onzeker-heid in de effectvoorspelling, onzeker is of grenswaarden zullen wordenoverschreden, moeten de daadwerkelijke effecten na realisatie via een op-levertoets worden gemonitord, en moet een set maatregelen `achter dehand' worden gehouden. Bij risico op grenswaardeoverschrijdingen moetduidelijk zijn op welke wijze de oplevertoets wordt uitgevoerd (metingenen/of modelberekeningen, op plan-/projectniveau en/of gebieds-/program-maniveau). Ook moet duidelijk zijn op basis van welke criteria welke maat-regelen `achter de hand' worden genomen, in welke volgorde deze wordeningezet, welke effecten ervan verwacht mogen worden, en wie verantwoor-delijk is voor uitvoering en financiering ervan.Ga ook in de samenvatting van het MER (het best/meest gelezen onderdeel)in op de onzekerheden in effectvoorspellingen, de (significantie van) ver-schillen tussen de alternatieven, en de mogelijkheden om de risico's te be-heersen, bijvoorbeeld in relatie tot het op tijd kunnen voldoen aan de wet-telijke vereisten.Tot slotAandacht in m.e.r. voor onzekerheden in effectbepalingen, en bijbehorenderisicobeheersing via toepassing van een adaptieve strategie, zal naar ver-wachting leiden tot een vermindering van onderzoekslasten en tot doel-matiger keuzes en maatregelen. Van belang is dat op een goede manier overonzekerheden gecommuniceerd wordt. Onzekerheden betekenen niet datberekeningen geen waarde hebben; het zijn immers de best mogelijke bena-deringen voor toekomstige effecten. En onzekerheden mogen niet alleenworden gebruikt om extra economische ontwikkelruimte te claimen; zemoeten ook worden gebruikt om de in de praktijk noodzakelijk geblekenreductie van de milieubelasting te realiseren. Toepassing van een adaptievestrategie vraagt om voldoende waarborgen in het besluit en in de wetgevingom de kwaliteit van de oplevertoets en toepassing van maatregelen `achterde hand' te garanderen. Bij toepassing van een adaptieve strategie zal bijeventuele toetsing door de Raad van State de focus meer kunnen liggen opde compleetheid en rechtmatigheid van de door de bestuurder gemaaktekeuzes en afwegingen en minder op wetenschappelijk gezien niet-relevantedetails en schijnnauwkeurigheden van uitkomsten van berekeningen. Foto:Flickr.com/HArry_nl.rEfErEnTiEs? Commissie Elverding (2008). Sneller en beter.Advies van de adviescommissie`Versnelling besluitvorming infrastructurele projecten'.? Diederen, H.S.M.A. en R.B.A. Koelemeijer (2008). Onzekerheden en complexi-teit van de Nederlandse regelgeving voor luchtkwaliteit. PBL-rapport500144001/2008.? Wesseling, J. en R. Beijk (2010). Nulmeting van het NSL-monitoringsprogram-ma. Analyse van de uitgangspositie van het nationaal Samenwerkingspro-gramma Luchtkwaliteit. RIVM-rapport 680712001.? Van Egmond, K. (2007). Complexiteit in wetenschap en beleidsvoering. Sym-posium t.g.v. zijn afscheid bij het MNP, Bilthoven.? Van Rij, H.E. & J.A. Annema (2010). Luchtkwaliteitsregels verplichten ten on-rechte tot schijnzekerheid bij rekenmodellen. Milieu & Recht, jaargang 37, nr. 4.7 bij politiek-bestuurlijke afwegingen spelen, naast in de hoofdtekst genoemde risicoattributen, ook de billijkheid van blootstelling aan de effecten, de perceptie van belanghebbenden en de maatschappelijkekosten en baten van het plan/project een rol.