TOETS020710In veel steden zijn ze te vinden: min of meer onttakelde industriege-bieden, in of bij het oude stadshart, met veel milieuproblemen enniet meer bruikbaar als bedrijventerrein. De transformatie van derge-lijke gebieden tot aantrekkelijke en intensief te gebruiken woon- enwerkgebieden wordt in veel steden ondernomen. Vaak gaat het omrelatief grote gebieden, die plaats kunnen gaan bieden aan een groot aan-tal woningen en bedrijvigheid in de vorm van kantoren en ruimte voorbijvoorbeeld creatieve beroepen.In veel van deze gevallen is een m.e.r. of m.e.r.-beoordeling noodzakelijkvanwege de aantallen woningen, het vloeroppervlak voor bedrijfsruimtes ofeen combinatie van functies (stadsproject). Voorbeelden van dergelijke pro-jecten zijn Belv?d?re (Maastricht), Stadswerven (Dordrecht), Strijp S (Eind-hoven) en het stationsgebied in Breda (Via Breda).Welke bijdrage kan m.e.r. leveren bij (grootschalige) transformatieprojectenWaTlEvErTmIlIEuEffEcTrappOrTagEOpbIjSTadSprOjEcTEn?STEdElIjkETranSfOrmaTIESStedenbouwersenmEr-makers:datzijntweewerelden.maarsomszijnzetotelkaarveroordeeld.bijvoorbeeldwanneereenmilieueffectrapportageverplichtisvoorgemeentelijkeplannenomeenvrijkomendgebied?voorheenbedrijfsterrein?binnendeeigengrenzennieuwleveninteblazen.voegteenmilieueffectrapportagewattoeaanditsoortstedelijketransformatieprojecten?langnietaltijd.alsdespeelruimteopvoorhandalsterkbeperktis,resteertvooreenm.e.r.nietmeerdaneenregistrerenderol.Isernogwelruimtevoorvarianten,dankaneenm.e.r.ook`regisserend'zijn.Eenbeschouwingoverm.e.r.-plichtigestadsprojecten,meteengebiedinamsterdam-noord,tegenoverhetcentraalStation,alsvoorbeeld.lexruniaDE AUTEURLex Runia (0162-487395, lex.runia@oranjewoud.nl) is senior adviseurbij Ingenieursbureau Oranjewoud BV. Lex Runia is tevens redacteurvan TOETS.stads-projectenin stedelijke gebieden? In dit artikel ga ik in op een aantal gemeenschappe-lijke kenmerken en op de interactie tussen stedenbouwers en MER-makers.Ik schets een uitzonderlijk transformatieproject in Amsterdam-Noord enbesteed aandacht aan de vraag of m.e.r. in een andere rol ? en in een eerderstadium ? niet meer kan bijdragen dan in de huidige praktijk het geval is.grijsengroenGerelateerd aan het relatieve belang van `grijze' (zoals geluid, lucht) en`groene' (natuur, landschap, water, cultuurhistorie en archeologie) milieu-aspecten kunnen grootschalige woningbouwprojecten ruwweg in vier cate-gorie?n worden verdeeld (figuur 1).Bij grootschalige projecten in het buitengebied (categorie I in figuur 1) ligtde nadruk sterk op de groene aspecten. Bij deze projecten (een voorbeeld isDe Zuidlanden bij Leeuwarden) kan m.e.r. stedenbouwkundigen helpen bijhet ontwikkelen van ruimtelijke concepten die zo goed mogelijk rekeninghouden met de bestaande waarden van natuur en landschap. Het kan danbijvoorbeeld gaan om compact bouwen en ruimte sparen versus gespreidbouwen en groene kwaliteiten binnen het plan halen. M.e.r. biedt dan in-zicht in de consequenties en helpt bij het maken van keuzes.Bij herontwikkelingen in stedelijk gebied (categorie IV) is de focus sterk ophet grijze milieu gericht. Vaak draagt de voorgenomen transformatie bijaan het oplossen van bestaande milieuproblemen: milieuhinder door be-TOETS02071111drijven verdwijnt, verontreiniging van bodem en grondwater wordt aange-pakt. Ook de leefbaarheid van naastgelegen wijken kan beter worden doorverwaarloosde bedrijventerreinen aan te pakken. Actuele waarden van (bij-voorbeeld) natuur zijn doorgaans niet in het geding, hoewel vaak wel reke-ning moet worden gehouden met cultuurhistorische waarden in de vormvan karakteristieke bedrijfsgebouwen en industri?le monumenten. En, be-langrijk maar minder zichtbaar: door intensivering van het ruimtegebruikin bestaand stedelijk gebied vermindert de druk op de groene ruimte.Als naast grijs ook groen belangrijk is (categorie III), ontstaat een complexevraag. M.e.r. is dan een belangrijk middel om ruimtelijke concepten te ont-wikkelen en te beoordelen. Een voorbeeld van een dergelijke complexe op-gave is Belv?d?re in Maastricht.Als grijs noch groen weinig spannend is (categorie II), heeft ook m.e.r.weinig toegevoegde waarde.nietzospannend?!Voor stedenbouwkundigen bieden stedelijke transformaties bijzondereuitdagingen. Binnen bestaande stedelijke structuren moet een nieuwestructuur worden aangebracht die rekening houdt met ontsluitingsmo-gelijkheden, milieuzones en te handhaven en in te passen historischegebouwen en structuren. Dit legt beperkingen op, maar vraagt tevensveel creativiteit.figuur1grotewoningbouwprojecteninviercategorie?ningedeeldEenartistimpressionvanhetfilmmuseumdatgeplandisinOverhoeks.TOETS020712stads-projectenBij m.e.r.-projecten voor dergelijke gebieden is de speelruimte vaak beperkten is het de vraag welke zinvolle bijdrage m.e.r. kan leveren aan de besluit-vorming. Specifiek voor m.e.r.'s voor dergelijke gebieden is het onderscheidtussen het plangebied ? waar de transformatie daadwerkelijk plaatsvindt ?en het grotere studiegebied daaromheen. De milieueffecten in het plange-bied zelf zijn over het algemeen positief en door afschermende bebouwingen de situering van woon- of werkfuncties valt het toekomstige woon- enleefmilieu in het transformatiegebied in sterke mate te sturen. De milieu-situatie in het plangebied vraagt dus veel aandacht, maar is voor de m.e.r.eigenlijk niet zo interessant. Wettelijke regels bepalen voor een groot deelde aanpak en de speelruimte. Verder lopen de belangen van milieu en vanontwikkelaars hier parallel: ook de marktwaarde van woningen is gebaat bijeen aantrekkelijke omgeving waarbij wordt voldaan aan de milieuregels. Inhet omringende studiegebied kunnen de effecten van de transformatie w?lnegatief zijn. Dit komt vooral door de verkeersaantrekkende werking vanhet ge?ntensiveerde gebruik.Kortom: m.e.r. registreert, maar regisseert niet. Het uitvoeren van m.e.r. is eenvoorwaarde voor het ruimtelijk besluit, maar biedt weinig meerwaarde.bijvoorbeeld:OverhoeksenbuiksloterhamTen noorden van het IJ in Amsterdam ligt, tegenover het Centraal Station,de Buiksloterham. Dit gebied is in de negentiende eeuw ingepolderd, najarenlang te zijn gebruikt als depot voor modder en bagger uit de Amster-damse havens en grachten. Vanaf het begin van de 20e eeuw werd het ge-bied in gebruik genomen als industriegebied. Het zuidelijke deel van hetgebied ? tegenwoordig aangeduid als Overhoeks ? is al bijna anderhalveeeuw het domein van Shell en zijn voorgangers. Aanvankelijk voor de op-slag van petroleumvaten, later steeds meer voor productiedoeleinden envooral research. Het Shellterrein heeft een aantal markante gebouwen,waaronder het gebouw Overhoeks als landmark aan het IJ tegenover hetCentraal Station. Het Shellterrein was niet vrij toegankelijk en vormde eenbarri?re tussen de woongebieden en het IJ.Het karakter van het noordelijk deel van de Buiksloterham wordt sterk be-paald door de afwisseling van land en water. Er liggen grote bedrijfskavelsdie momenteel voor een groot deel braak liggen, en langs de randen klei-nere kavels met een zeer diverse bedrijvigheid.Over het hele gebied ligt een deken van milieuproblemen. De geluidbelas-ting is hoog, bodem en grondwater zijn verontreinigd en er moet rekeningworden gehouden met externe veiligheid en stank. Voor groene waarden ishet sterk verstedelijkte gebied minder van belang.Doordat Shell de activiteiten concentreert in het New Technology Centre,komt een groot deel van Overhoeks vrij. Ook in de rest van de Buiksloter-ham is (in eerste instantie op de braakliggende gebieden) veel ruimte aan-wezig voor nieuwe stedelijke functies.OvErhEThElEgEbIEdlIgTEEndEkEnvanmIlIEuprOblEmEnDe gemeente Amsterdam en het stadsdeel Noord hebben voor dit gebiedhoge ambities (zie www.noordwaarts.nl). Het gebied moet vooral door spon-tane ontwikkelingen ruimte gaan bieden aan creatieve en artistieke bedrij-vigheid en daarnaast aan ten minste 4.000 woningen. Waar mogelijk moe-ten werken en wonen worden gemengd. Om woningbouw hier mogelijk temaken, moet de milieusituatie verbeteren. Concreet betekent dit vooral hetterugdringen van de geluidbelasting en het aanpakken van de bodemver-ontreiniging.vraagstellingmErbuiksloterhamVanwege het geplande aantal woningen is voor de transformatie m.e.r. ver-plicht. Het gemeentelijke projectbureau Noordwaarts had drie doelen in dem.e.r.-procedure. In de eerste plaats: voldoen aan de verplichtingen om destart van de woningbouw op Overhoeks op korte termijn mogelijk te maken.Vervolgens moest de m.e.r. inzicht geven in de mogelijkheden voor woning-bouw en voor het mengen van wonen en werken in een gebied met eenzware milieubelasting. Ten slotte de aanpak van de transformatie: kan detransformatie spontaan plaatsvinden of is sturing noodzakelijk?Deze doelen hebben geleid tot het MER Buiksloterham, dat bestaat uit tweesterk verschillende delen. Voor Overhoeks bestaat het MER uit een eenvou-dige beschrijving van de effecten; er is vooral aandacht voor de akoestischegroenedraeckiseenvoormaligfabriekspandinbuiksloterhamdattegenwoordigalskantooringebruikis.FOTO:K.MulderTOETS020713situatie en voor de effecten (buiten het plangebied) als gevolg van de groeivan het verkeer. Dit deel van het MER is exemplarisch voor de beperktespeelruimte die bij veel m.e.r.-procedures voor stedelijke transformaties(categorie IV in figuur 1) aanwezig is: de stedenbouwkundige structuur ligtvast, het plangebied heeft weinig actuele waarden van natuur en land-schap, de milieuspelregels moeten in acht worden genomen. Dit deel vanhet MER doet dus weinig meer dan registreren van milieueffecten endraagt nauwelijks bij aan de besluitvorming.Het deel voor de Buiksloterham is echter door de daar gekozen vraagstel-ling juist wel interessant. Voor de Buiksloterham is, vooruitlopend op hetMER, geen hard programma in de vorm van aantallen woningen of de om-vang van de bedrijvigheid vastgesteld. Het te realiseren programma is af-hankelijk gemaakt van de mogelijkheden die het plangebied biedt. Daarbijwordt rekening gehouden met de bestaande milieubelemmeringen, demogelijkheden om die aan te pakken en uiteraard de planeconomische af-weging die daarbij nodig is. De ambities voor het gebied liggen wel vast:het gaat om intensief gebruik met veel woningen op een kleine oppervlak,het mengen van wonen en werken, en om ruimte voor spontane ontwik-kelingen.In het MER is dit vertaald in twee vragen. De eerste is: hoe kan het transfor-matieproces worden vormgegeven en welke rol speelt milieu-informatie bijde proceskeuze? En als tweede: welke milieukwaliteit kan in het plange-bied worden gerealiseerd? Daarnaast moet het MER uiteraard inzicht bie-den in de effecten van de transformatie buiten het plangebied. Dezeexterne effecten, vooral als gevolg van verkeer, kunnen immers grenzenstellen aan de omvang van de woningbouw in het plangebied.processenalsalternatieven?Amsterdam wil dat de Buiksloterham creatief, innovatief en spontaan wordtontwikkeld. De beoogde creativiteit van de bedrijvigheid zou ook in het trans-formatieproces zichtbaar moeten zijn, met veel ruimte voor private ontwik-kelaars en alleen sturing als dat nodig is. Dit vereist inzicht in de gevolgenvan spontane processen. De gemeente kan een meer sturende rol aannemenals blijkt dat ongestuurde ontwikkeling leidt tot een suboptimale invulling.In het MER Buiksloterham is daarom niet gekeken naar de ruimtelijke in-vulling van het gebied als basis voor alternatieven, maar is de mate vansturing de variabele. Dit heeft geleid tot twee alternatieven, die niet bestaanuit een ruimtelijk beeld, maar uit verschillende processen. In het MER zijndeze beschreven als scenario K en scenario R.Scenario K ? met de K van Knelpunten oplossen ? gaat ervan uit dat geensturing van de ontwikkeling plaatsvindt. Bij deze spontane ontwikkelingmoet elke projectontwikkelaar voor zijn eigen project de milieuknelpuntenoplossen. Dit betekent vooral het terugdringen van de geluidbelasting enhet saneren van de verontreinigde bodem.Daartegenover staat scenario R. Dit scenario, waarin de R staat voor Rand-voorwaarden scheppen, gaat uit van sturing door de gemeente. De belang-buiksloterhamiseengrootstadsvernieuwingsproject.TOETS020714stads-projectenrijkste factor daarin is zodanige milieurandvoorwaarden te cre?ren datwoningbouw mogelijk wordt gemaakt.In het gebied zijn al ontwikkelingen gaande die passen binnen scenario K.Projectontwikkelaars zijn bezig met ontwikkelingen, bijvoorbeeld dooroude bedrijfspanden om te vormen tot hippe bedrijfsverzamelgebouwen.Daarbij blijkt dat woonfuncties lastig te realiseren zijn, omdat niet kan wor-den voldaan aan de normen voor geluid en groepsrisico.Ook voor scenario R bestaat al praktijkervaring: in feite verloopt de ontwik-keling van het voormalige Shellterrein volgens dit scenario. De gemeenteheeft hier bijvoorbeeld veel werk gemaakt van het terugdringen van degeluidbelasting. Beide scenario's zijn in het MER beschreven aan de handvan eenvoudige processchema's.Effectenvanscenario'sOm de milieueffecten van meer of minder sturing van de ontwikkeling inbeeld te kunnen brengen, is in het MER een truc toegepast: het opstellenvan zogenaamde voorbeelduitwerkingen. De voorbeelduitwerkingen latenzien hoe de transformatie kan verlopen als scenario R of scenario K wordtgevolgd en geven daardoor inzicht in de (mogelijke) milieugevolgen.Scenario K kenmerkt zich door ontwikkelingen door private partijen opkavelniveau. Deze partijen hebben alleen financi?le mogelijkheden om,door onderhandelen, milieuknelpunten aan te pakken. Bijvoorbeeld: hetuitkopen van een bedrijf dat, door geluidemissie, leidt tot beperkingen opde kavel van de projectontwikkelaar. De voorbeelduitwerkingen laten ziendat er ontwikkelingen kunnen plaatsvinden, maar dat deze in veel gevallenniet optimaal zullen zijn. Een beperkte milieuruimte zal gauw leiden tothet kiezen voor een bedrijfsbestemming in plaats van wonen. Het opheffenvan de milieubelemmeringen is voor de ontwikkelaar in veel gevallen tekostbaar. De kans bestaat vervolgens dat in een later stadium, door verder-gaande ontwikkelingen (bijvoorbeeld in de vorm van afschermende gebou-wen op andere kavels of de uitkoop van lawaaimakende bedrijven door eenandere ontwikkelaar) veel meer milieuruimte ontstaat, die een andere ont-wikkeling (zoals meer woningen) mogelijk zou maken. Maar voor zo'n kavelis het dan al te laat...Bij scenario R gaat het niet om een kavelsgewijze, maar een gebiedsdekkendeaanpak. Hierbij is sprake van sturing van de ontwikkeling, een duidelijkbeeld van de situering van bedrijven en wonen en een integrale aanpak vanmilieuknelpunten. De centrale rol van de gemeente geeft mogelijkheden: degemeente heeft ? naast geld en onderhandelingsvaardigheden ? immersdiverse andere mogelijkheden om milieuknelpunten aan te pakken.De voorbeelduitwerkingen voor scenario R bestonden uit het zoneren vanhet gehele gebied en uit een gefaseerde ontwikkeling. Bij dit laatste was hetuitgangspunt dat de milieusituatie in het gebied ? gestuurd ? geleidelijk zalverbeteren door sanering van (bijvoorbeeld) grote lawaaimakers en het ont-staan van afschermende gebouwen. Uit de analyse van de effecten blijkt datdit scenario per saldo gunstig uitpakt. Het zoneren van het gebied doormilieubelastende bedrijvigheid te concentreren en het inrichten van eenbuffer met lichtere bedrijven, om zo ruimte te bieden aan woningbouw,blijkt in dit relatief kleine gebied te weinig op te leveren. Mengen vanwonen en werken is dus maar in beperkte mate mogelijk.doorwerkinginhetbesluitUit de analyse blijkt dat scenario R de beste mogelijkheden biedt de doelstel-lingen voor dit gebied te realiseren. Juist door op het schaalniveau van hetgehele plangebied de milieuproblemen op te lossen, ontstaat ruimte voorspontane ontwikkelingen. Oftewel: een aanpak volgens scenario R biedtdaarna veel ruimte voor scenario K.Deze conclusies hebben Amsterdam geholpen bij het maken van keuzes.Inmiddels is voor de Buiksloterham een investeringsbesluit genomen.Hierin is een mengvorm voor de aanpak van de transformatie opgenomen.De gemeente neemt zelf het voortouw bij de ontwikkelingen van de ge-meentelijke eigendommen en gaat daarbij uit van een intensief program-ma en veel woningen. Waar nodig worden milieubelemmeringen wegge-nomen. Voor de overige kavels worden de kaders aangegeven, maar wordtaan de markt overgelaten welke invulling er komt.De volgende stap in de procedure is het opstellen van het bestemmingsplan.Hiertoe is ook een aanvulling op het MER nodig. Die aanvulling wordt nuopgesteld op basis van het investeringsbesluit. Het MER ? hoewel door deCommissie m.e.r. als innovatief aangemerkt ? kon immers nog niet de con-crete informatie bevatten die voor een bestemmingsplan nodig is. Deze aan-vulling is echter, net als het MER voor Overhoeks, registrerend van aard enheeft geen verdere meerwaarde voor de besluitvorming.lessenHet voorbeeld van de Buiksloterham laat zien dat m.e.r. ook bij een trans-formatie in bestaand stedelijk gebied een bijdrage kan leveren aan het ont-wikkelen van een visie op de aanpak van deze transformatie. Ook elders isdit mogelijk. Voorwaarde is dat in een vroeg stadium wordt nagedacht overde aanpak van het planvormingsproces, over de milieuproblemen die moe-ten worden aangepakt en over de bijdrage die m.e.r. daarbij kan leveren.In gevallen waar weinig speelruimte aanwezig is (mede door de normalemilieuspelregels), kan m.e.r. voor stedelijke transformaties zich beperkentot de daadwerkelijk interessante punten, zoals de effecten buiten hetplangebied als gevolg van de verkeersaantrekkende werking. Uitgebreideaandacht voor bijvoorbeeld verschillende opties voor de aanpak vanbodemverontreiniging in het plangebied heeft weinig meerwaarde.M.e.r. voor grootschalige ontwikkelingen vraagt ook om begrip tussen ste-denbouwers en MER-makers. Een gezamenlijk kenmerk van grootschaligewoningbouwprojecten, zowel binnen als buiten de stad, is immers de inter-actie tussen stedenbouwers en MER-makers. Twee denkwerelden komen dansamen: stedenbouwers ontwikkelen een visie, maken (vaak) impliciete keu-zes en werken in een min of meer logische opeenvolging van stappen aan??n voorkeursmodel; MER-makers signaleren kansen en beperkingen, ont-wikkelen alternatieven en houden meerdere opties in de lucht totdat op ba-sis van effecten een keuze kan worden gemaakt. De kwaliteit van de plannenwordt beter als deze denkwerelden vroegtijdig worden samengebracht.