TOETS011226Hetinstrumentm.e.r.isontwikkeldvoor,enwaardevolgeblekenbijhetontwikkelenenhetnemenvanbesluitenoverconcreteontwikkelingen,zoalsdeaanlegvanwegenofwoonwijken.Ookbijzogenaamdekaderstellendebesluiten,enmetnamestrategischebeleidsplannenvoordelangeretermijn,kanm.e.r.eengoederolspelen.Datvraagtechteromeenanderekijkopdeaanpakenhetbeoordelingskader.LexRuniaduurzaamheidEen aantal gebeurtenissen in de tweede helft van 2011 prikkeltde gedachten. Het feestje van 25 jaar m.e.r. in Nederland is ge-vierd. Ervaringen met 25 jaar m.e.r. in Nederland zijn gepresen-teerd in het onderzoek `Naar een toekomstbestendige m.e.r.'.De Monitor Duurzaam Nederland 2011 en een rapport van deStichting Natuur en Milieu hebben geconcludeerd dat Nederland op eenaantal belangrijke terreinen weinig toekomstbestendig is. Nieuwe trendsin het beleid van het Rijk worden duidelijk, de focus ligt niet bij natuur enmilieu. De maatschappelijke trends, gepubliceerde rapporten en gevierdefeestjes over 25 jaar m.e.r. zijn de basis voor een aantal stellingen:? m.e.r. doet goed werk voor concrete projecten en kaderstellende plannen;? het concept `duurzame ontwikkeling' is in de m.e.r.-praktijk lastighanteerbaar;? Nederland lijkt niet op alle fronten toekomstbestendig;? voor strategische m.e.r. schiet het standaard m.e.r.-beoordelingskader tekort;? het toekomstbestendig maken van Nederland vraagt om aandacht in beleid,wet- en regelgeving.Deze stellingen roepen de vraag op of en hoe strategische m.e.r. kan bij-dragen aan keuzes voor een duurzame ontwikkeling van Nederland.Immers, het milieubelang kan het best worden gediend door hiermee ophoog, kaderstellend niveau al rekening te houden.Concreet naar strategischMilieueffectrapportages worden uitgevoerd voor plannen en besluiten vaneen zeer divers karakter en sterk verschillende reikwijdte. Aan de ene kantvan het spectrum gaat het om zeer concrete activiteiten, zoals een vergun-ning voor een veehouderij. Aan de andere kant kan het gaan om abstractebeleidsplannen, bijvoorbeeld het MER voor het rijksbeleid voor infrastruc-DE AUTEUrLex Runia (0162 487395, lex.runia@oranjewoud.nl) is senior adviseurm.e.r. Ingenieursbureau Oranjewoud. Hij is tevens hoofdredacteurvan Toets.tuur en ruimte. De Nederlandse wetgeving kent voor deze grote variatieaan besluiten tussen abstract en concreet een simpele tweedeling in plan-m.e.r. en besluit-m.e.r.Een andere indeling is ook mogelijk, namelijk in milieueffectrapportagesdie gekoppeld zijn aan een concreet project, en milieueffectrapportagesdie betrekking hebben op beleid en beleidsontwikkeling. Bij de eerste engrootste groep kan ? naast m.e.r. die direct is gekoppeld aan concrete ver-gunningen ? worden gedacht aan projecten als de aanpak van de Afsluit-dijk, de schaalsprong en de IJmeerverbinding bij Almere of ZuidasDok.M.e.r. is hier onderdeel van een keten van besluiten die, (tegenwoordig opz'n Elverdings, met enkele `zeven') toewerken naar een concrete oplossingvoor een concreet probleem. De indruk is dat juist voor dit soort projectende ervaringen met m.e.r. van de afgelopen 25 jaar positief zijn. M.e.r. bevor-dert hier het nadenken over alternatieve, goede oplossingen voor problemen.Het dienen van het milieubelang is op dit niveau primair gericht op degebruikelijke trits voorkomen, mitigeren en eventueel compenseren.Van een heel andere orde zijn strategische plannen en de milieueffect-rapportages daarbij. Dat zijn vaak beleidsplannen van Rijk, provincies ofgemeenten. Dergelijke strategische plannen hebben in principe geen be-trekking op concrete ruimtelijke problemen, maar richten zich meer alge-meen op beleidsterreinen zoals mobiliteit, waterveiligheid of ruimtelijkeMOniTORDuuRzaaMnEDERLanD2011STRaTEgiScHEM.E.R.EnDuuRzaMEOnTwikkELingTOETS011227ordening. Kenmerken van strategische plannen zijn dat ze zich richten opde langere termijn en vaak geen concrete probleemstelling kennen. Andersdan de eerste groep, is een strategisch m.e.r. niet gekoppeld aan een eerstebesluit in een keten van trechterende besluiten. Kenmerk van strategischebesluiten is dat ze de basis kunnen zijn van meerdere tot zelfs een grootaantal (ketens van) vervolgbesluiten. De aantallen, vorm en inhoud van dievervolgbesluiten, die vaak ook pas jaren later worden genomen, zijn bij hetnemen van het strategische besluit nog niet helder in beeld.Strategische plannenBij strategische plannen zijn er in veel gevallen geen duidelijke ruimtelijkealternatieven, maar globale aanduidingen van gebieden en richtingen. Hetis ook mogelijk dat de alternatieven een totaal ander karakter hebben, bij-voorbeeld de keuze uit meer of minder sturing van bovenaf. Milieueffect-rapportages voor strategische beleidsplannen hebben meer het karaktervan een ex ante beleidsevaluatie dan sec een beoordeling van de gevolgenvoor het milieu. Op dit niveau zou het daarom niet moeten gaan om hetvoorkomen of mitigeren van effecten, maar juist en vooral om het bijdra-gen aan het oplossen van bestaande of dreigende milieuproblemen.Dergelijke projecten komen veel minder voor dan de eerste groep, maarhet belang van m.e.r.'s op dit niveau is in potentie veel groter. Immers, alsde eerste groep besluiten kan worden vergeleken met een fuik ? na deeerste ring is er geen weg meer terug ? dan kan de tweede groep wordengezien als het breien en uitzetten van de netten. Daarmee wordt bepaaldwaar en waarop wordt gevist.De Europese richtlijn schrijft voor aan welke milieugevolgen in m.e.r. aan-dacht moet worden besteed. Dit is de basis voor het gebruikelijke m.e.r.-beoordelingskader. De hanteerbaarheid daarvan is goed voor concreteworldtradecenteramsterdamprojecten, maar neemt echter af met een toenemende abstractie van het tebeoordelen plan. Dat komt vooral door de tijdshorizon en de weinig con-crete alternatieven. Ook op strategisch niveau is de referentiesituatie vaaklastig concreet te maken.Duurzame ontwikkeling`Duurzame ontwikkeling is een ontwikkeling die voorziet in de behoeftenvan de huidige generatie, zonder dat daarmee de behoeften van toekomstigegeneraties, zowel hier als in andere delen van de wereld, in gevaar wordengebracht.' Deze definitie van de Commissie Brundtland omschrijft watduurzame ontwikkeling is. In de praktijk zien we echter dat duurzaamheiden duurzame ontwikkeling containerbegrippen zijn, met een groot aantalinterpretaties en uitwerkingen. Een duidelijke aanpak en beoordelings-kader dat in m.e.r. kan worden toegepast ontbreekt. Soms wordt het gehelebeoordelingskader van m.e.r. ? van landschap tot geluid ? onder duurzaam-heid geschaard. Ook wordt vaak ingezoomd op aspecten als het gebruik vanfossiele brandstoffen en grondstoffen.Een complicerend punt is verder dat in veel gevallen de concrete uitwer-king van de duurzaamheidsmaatregelen van een voorgenomen activiteitpas plaatsvindt bij de verdere uitwerking van het besluit. Dat is dus in defase nadat het MER is opgesteld en het m.e.r.-plichtige besluit is genomen.Bijvoorbeeld, een m.e.r. wordt doorlopen voor een bestemmingsplan. Maat-regelen in het kader van duurzaam bouwen zoals het toepassen van isola-tie, passief gebruik van zonne-energie, zonnecellen en dergelijke, komenpas in beeld bij het ontwerp van woningen of kantoorgebouwen. Het ont-wikkelen van een goed beoordelingskader en het beoordelen van de matevan duurzaamheid van projecten is een lastige zaak. Deze omstandigheden? onduidelijk beoordelingskader en plaats in de keten van besluiten ? kun-TOETS011228duurzaamheidnen ertoe leiden dat het beoordelen van de duurzaamheid van ontwikke-lingen in een MER een verplicht nummer is dat weinig toevoegt aan debesluitvorming. Daarbij geldt overigens wel hoe concreter het voornemen,hoe beter en gemakkelijker een oordeel over duurzaamheidsaspecten.M.e.r. op strategisch niveau vraagt sowieso, eigenlijk per project, om eeneigen beoordelingskader. Gezien het belang van het strategisch niveau zouduurzame ontwikkeling juist daar een rol moeten spelen. Ook voor datniveau ontbreekt echter een duidelijk op het strategisch niveau gerichtbeoordelingskader. In het MER voor Randstad 2040, met zeer abstracte toe-komstbeelden, hebben we (naast een uitwerking van een min of meer tradi-tioneel beoordelingskader aan de hand van een duurzaamheidsmatrix) er-voor gekozen om na te gaan in hoeverre de alternatieven zouden bijdragenaan het oplossen van zogenaamde persistente milieuproblemen. Dat wasmogelijk omdat deze in Nederland Later van het Milieu- en Natuurplan-bureau (MNP) waren benoemd. Het beschikbaar zijn van zo'n analyse van opte lossen milieuproblemen is echter niet vanzelfsprekend.Monitor Duurzaam NederlandOndanks 25 jaar m.e.r. en een nog langere periode met aandacht voor hetmilieu, gaat het niet op alle fronten goed met het milieu in Nederland. Inons volle, drukke en intensief gebruikte land staat de kwaliteit van lucht,water en bodem onder druk. In vergelijking met andere landen van Europadoet Nederland het op een aantal terreinen niet goed. Dit blijkt uit deMonitor Duurzaam Nederland 2011. Ook de Stichting Natuur en Milieuvraagt hiervoor aandacht. De Monitor Duurzaam Nederland 2011 is in sep-tember 2011 gepubliceerd door de gezamenlijke planbureaus. De monitoranalyseert de staat van Nederland aan de hand van een maatlat voor duur-zame ontwikkeling. Daarin zijn de elementen van de duurzaamheids-matrix people, planet en profit en hier en nu, elders en later, in anderenamen en begrippen uitgewerkt. De analyse van de stand van zaken, trenden prognoses leidt tot positieve conclusies, maar ook tot duidelijke zorgen.Voor de m.e.r.-praktijk een interessant rapport om ten minste drie redenen.(1) De idee?n over een vernieuwd beoordelingskader (indicatorenset) voorhet beoordelen van de mate van duurzame ontwikkeling, zijn een inspi-ratie voor een vernieuwing van het beoordelingskader in m.e.r., vooralvoor het strategisch niveau. (2) De conclusies over de staat van Nederlandgeven reden tot zorg. En (3) de analyse van trends is dat beleid en wet- enregelgeving wel degelijk een positief effect kunnen hebben.Drie dashboardsDe monitor hanteert een nieuw beoordelingskader met een indeling indrie dashboards: de kwaliteit van leven in het hier en nu, de mate waarinM.e.r. voor concrete projecten of ontwikkelingen Strategische m.e.r. bij beleidsplannen- Werkt toe naar ??n besluit- ??n (maar mogelijk samengesteld, samenhangend,soms ook complex) probleem- Te overziene planhorizon- Ruimtelijke inkadering bekend- Aanpak volgens Elverding mogelijk- Stappen leiden tot inperking van vrijheidsgraden- Vervolgbesluiten in beeld- Ruimtelijk gedefinieerde oplossingsrichtingen(trac?, uitvoeringswijze, locatie, .....)- Probleem niet of minder gelokaliseerd- Planhorizon verder weg- Geen ruimtelijk gedefinieerde oplossingsrichtingen- Geen concreet beeld van het aantal en de inhoudvan vervolgbesluitenWelzijn en materi?le welvaart Natuurlijk kapitaal Milieu en grondstoffenwelzijn land energiemateri?le welvaart natuur grondstoffenklimaat klimaatPersoonlijke kenmerken energiegezondheid bodemkwaliteit Handel en hulpwonen waterkwaliteit hulpopleiding luchtkwaliteit handelvrije tijdmobiliteit Menselijk kapitaalbestaanszekerheid arbeidpensioenen gezondheidopleidingOmgevingsfactorenveiligheid Sociaal kapitaalongelijkheid sociale participatie en vertrouwensociale participatie en vertrouwen instituties*instituties*natuur Economisch kapitaalluchtkwaliteit fysiek kapitaalkennisschuld* De instituties zijn justitie, parlement, politieke partijen en overheid.Tabel 1.Vergelijking m.e.r. concreet en strategischDe drie dashboards en bijbehorende thema'sKwaliteit van leven Hulpbronnen Nederland in de wereldTOETS011229gebruik wordt gemaakt van hulpbronnen, en de invloed die Nederlandheeft op de rest van de wereld. Onder het dashboard hulpbronnen (gericht opNederland) zijn vier kapitaalvormen onderscheiden: natuurlijk, menselijk,sociaal en economisch. Bij elke kapitaalvorm is een aantal indicatoren be-noemd. Bij de beoordeling van de hulpbronnen is een centrale vraag of toekom-stige generaties nog kansen hebben om hun welvaartsdoelen te realiseren. Ishet gebruik van de hulpbronnen in evenwicht met de voorraad en de natuur-lijke groei van het kapitaal? De vier kapitaalvormen zijn de basis voor het gene-reren van welvaart en (samen met andere factoren) welzijn. Dit wordt voor hethier en nu beoordeeld in dashboard `kwaliteit van leven'. Het dashboard`Nederland in de wereld' beschouwt de situatie buiten Nederland.Weinig positiefIn de monitor is de mate van duurzaamheid van Nederland geanalyseerd.Voor de vier kapitaalvormen van het dashboard `hulpbronnen' zijn de pres-taties van Nederland in Europees perspectief geplaatst (doen we het beterof slechter dan andere landen?), en zijn trends geanalyseerd (gaat het degoede kant op?). Deze analyse levert voor het natuurlijk kapitaal een wei-nig positief beeld op. Een aantal trends is ongunstig en Nederland behoortvoor veel indicatoren duidelijk niet tot de koplopers in Europa. Dit is vooreen groot deel gerelateerd aan de grote bevolkingsdichtheid in Nederlanden het intensieve gebruik van de schaarse ruimte. Ook de beoordeling voorhet dashboard `Nederland in de wereld' is weinig positief, vooral als gevolgvan de import van grondstoffen, mineralen en energie uit ontwikkelings-landen. Een algemene conclusie is dat het economisch relatief goed gaatmet een goede kwaliteit van leven, maar dat dit ten koste gaat van eldersen later. Oftewel: Brundtland is nog ver weg!Beleid kan werkenBeleid, wet-, en regelgeving kan een duidelijk effect hebben op de kwaliteitvan natuur en milieu. Een oud voorbeeld is het verbod op lood in benzine,dat resulteerde in een sterke afname van de hoeveelheid lood in het milieu.Ook de Monitor Duurzaam Nederland laat zien dat trends kunnen wordenomgebogen door gericht beleid. Voorbeelden zijn de dalende trend in debelasting van de bodem met de nutri?nten N en P en het afremmen van deafname van de biodiversiteit door het aanleggen van nieuwe natuur, hetverbeteren van de milieukwaliteit en gericht beheer.Strategische m.e.r.Wat kunnen we nu concluderen aan de hand van het bovenstaande? Hetbeoordelingskader dat is ontwikkeld voor de monitor lijkt een goede basisvoor een beoordelingskader voor m.e.r. op strategisch niveau. Dit beoorde-lingskader maakt het mogelijk te kijken naar de voor strategische plannenrelevante langere termijn. Kleine aanvullingen of aanpassingen kunnenwenselijk zijn. Zo ontbreekt bijvoorbeeld een indicator voor cultuurhisto-rie, archeologie en landschappelijke waarden, je zou kunnen zeggen `histo-risch kapitaal'. Het beoordelingskader kan per geval worden uitgewerkt,bijvoorbeeld door gebruik te maken van andere indicatoren. Het is demoeite waard bij een concreet strategisch project te testen of deze opzetwerkbaar is en tot goede, onderscheidende beoordelingen kan leiden.Een tweede conclusie is dat het, om daadwerkelijk invulling te geven aande doelstellingen van m.e.r., bij strategische m.e.r. niet kan worden vol-staan met de benadering van voorkomen, mitigeren en compenseren (Watis het minst slecht voor het milieu?). M.e.r. voor strategische plannen zouzich juist moeten richten op het identificeren van bestaande en toekom-Natuurlijk kapitaalLand Oppervlakte per persoon rood roodNatuur Biodiversiteit geel grijsKlimaat Historische CO2-emissies rood roodEnergie Energiereserves rood groenBodemkwaliteit Fosforoverschot bodem groen roodWaterkwaliteit Kwaliteit oppervlaktewater geel roodLuchtkwaliteit Stedelijke blootstelling aan fijnstof geel geelMenselijk kapitaalArbeid Beroepsbevolking groen groenGewerkte uren rood roodGezondheid Gezonde levensverwachting groen geelOpleiding Opleidingsniveau groen geelSociaal kapitaalSociale participatie en vertrouwen Gegeneraliseerd vertrouwen geel groenDiscriminatiegevoelens geel roodInstituties Vertrouwen in instituties geel groenEconomisch kapitaalFysiek kapitaal Fysieke kapitaalgoederenvoorraad groen grijsKennis Kenniskapitaalgoederenvoorraad groen grijsSchuld Netto financi?le positie t.o.v. buitenland groen groenTrend met negatief effect op duurzaamheid, of lage internationale positieNeutraal of onbekend effect van trend op duurzaamheid, of gemiddelde internationale positieTrend met positief effect op duurzaamheid, of hoge internationale positieGeen data beschikbaar voor vergelijking met andere EU-landenThema Indicator Trend sinds 2000 Positie van Nederlandin vergelijking metEuropaSpecificering van dashboard 2: HulpbronnenTOETS011230duurzaamheidstige (milieu- en natuur)problemen voor het be-leidsveld en gebied waarvoor de m.e.r. wordt uit-gevoerd. Het beoordelingskader uit de MonitorDuurzaam Nederland kan hierbij het kader ge-ven. De analyse van trends aan de hand van deindicatoren kan de basis zijn voor het benoemenvan problemen en het formuleren van doelstel-lingen voor de langere termijn. Daarop volgt hetin beeld brengen van mogelijke manieren om deproblemen aan te pakken en de doelstellingen terealiseren. Hier kan niet worden volstaan met`voorkomen en mitigeren'. Dat kan worden afge-leid uit de, op een aantal onderdelen weinig duur-zame, staat van Nederland zoals die beschreven isin de monitor. Het beschrijven en beoordelen vande mate waarin oplossingsrichtingen bijdragen aanhet verminderen van bestaande en toekomstigeproblemen, kan vervolgens de basis zijn voor be-sluitvorming.Als de drie dashboards uit de monitor daarbij wor-den meegenomen, kan strategische m.e.r. de func-tie krijgen van een volwaardige ex ante beleidseva-luatie, breder dan de milieubelangen. M.e.r. levertdan de structuur en aanpak voor een integraleafweging. Oplossingsrichtingen of alternatievenkunnen bestaan uit ruimtelijke componenten (glo-baal aangeduide gebieden, locaties of richtingen)maar ook uit andere onderdelen, zoals meer ofminder centrale sturing of regulering.Een dergelijke rationele aanpak ? denken in alter-natieven, expliciet maken van effecten ? lijkt nietgebruikelijk bij beleidsontwikkeling. Als het al ge-beurt dan onttrekt het zich grotendeels aan onzewaarnemingen. Bovendien ligt het dicht bij hetpolitiekbestuurlijke proces. Dat is een proces meteen eigen, niet altijd rationele ratio. BrONNEN? Monitor Duurzaam Nederland 2011, CBS, CPB, PBL en SCP, 2011? Ranking the stars, Natuur en Milieu, 2011? MER Randstad 2040? Omgevingsplan Drenthe? Factsheet Commissie voor de m.e.r.? Nederland Later,Tweede Duurzaamheidsverkenning, deel Fysieke Leefomgeving Nederland,Milieu- en Natuurplanbureau (MNP), 2007.wimstolwerkIn ons volle, drukke en intensief gebruikte land staat de kwaliteitvan lucht, water en bodem onder druk.Elk cirkeldiagram is opgebouwd uit een aantal indicatoren, die elk een eigen kleur hebben. Het aantal indicatoren is niet voor allecirkels gelijk. De kleuren geven geen inzicht in de grootte van verschillen tussen landen.Scores op indicatoren voor de thema's in de drie aspecten van duurzaamheid