TOETS060824EvaluaTiEachTErafbijm.E.r.TObEcOnTinuEd?indeafgelopen15jaarisregelmatigaandachtgegevenaanhetonderwerpex-postevaluatiebijm.e.r.inhetbladToetsenzijnvoorgangerKenmErken.Eensnellescanlevertzo'nvijftientalartikelenop.Gingheterinhetbeginvooralomtedefini?renwatdezeevaluatieachterafbijm.e.r.isenhoedezegedaankanworden,meerrecentverschuiftdeaandachtnaarconcretepraktijkcasesen-ervaringen.Tochisdescorevaneensperjaaraandachtvoorex-postevaluatiewatmagertjes.Wellichtisdit`kenmerkend'voordestatuservan.josartsevaluatieDE AUTEURJos Arts (jos.arts@rws.nl) is adviseur leefomgeving bij de Dienst Verkeeren Scheepvaart, Rijkswaterstaat en bijzonder hoogleraar milieu- eninfrastructuurplanning aan de Universiteit Groningen. Dit artikel isgeschreven op persoonlijke titel.hoewel de Nederlandse m.e.r. met ruim 21 jaar de volwassenleeftijd heeft bereikt, kent het nog steeds kinderziektes zo-als met betrekking tot de evaluatie achteraf. Of misschienanders gezegd, de Nederlandse m.e.r. leidt aan appendicitis? ontsteking van het `wormvormig aanhangsel', een deelvan het darmstelsel dat een minder duidelijke functie heeft.DoelDe reden voor een ex-post evaluatie bij m.e.r. is dezelfde als voor het opstel-len van het milieueffectrapport voorafgaande aan het plan- of projectbesluit:zorgvuldig omgaan met onzekerheid over (milieu)effecten van plan- en be-sluitvorming over activiteiten die mogelijk nadelige gevolgen kunnen heb-foto:www.flickr.com/Dimphieh.ben voor het milieu. Vanwege de onzekerheden en risico's voor hetmilieu worden vooraf de effecten in kaart gebracht en de leemten in kennisbenoemd, en is het ook verstandig een vinger aan de pols te houden bij dewerkelijk optredende effecten na de besluitvorming. Dit rationele uitgangs-Zandwinning in de Kraaijenbergse Plassen.TOETS060825Stand van zaken in de praktijkDe stand van zaken in de praktijk is weinig vrolijk stemmend. Het `werke-lijke effect' van deze wettelijke verplichting is tot op heden beperkt. In 1998bleek uit onderzoek dat slechts voor 16% van de m.e.r.-projecten waarvooreen besluit genomen was een evaluatieprogramma in uitvoering was geno-men ? dit komt wonderwel overeen met het aantal nummers van Toets/ken-MERken waarin aandacht is gegeven aan dit onderwerp! Hoe de stand vanzaken tien jaar later is, is niet geheel duidelijk, maar meest waarschijnlijkis dit cijfer sindsdien alleen maar lager geworden. Ex-post evaluatie is daar-mee het ondergeschoven kindje van de Nederlandse m.e.r. geworden.Waarom is dit het geval? De verplichting voor een evaluatie achteraf bijm.e.r. is wellicht zeer rationeel en verstandig, zoals doorgaans volmondigwordt erkend, maar de praktische uitvoering blijkt weerbarstig. De theorieis helder, de praktijk is mistig. De belangrijkste redenen hiervoor zijn: ge-brek aan steun om evaluatie uit te voeren, een meerwaarde die als onduide-lijk wordt ervaren, en methodologische en organisatorische problemen bijuitvoering.dEThEOriEiShEldEr,dEpraKTijKiSmiSTiGWaarom zou je (veel) energie stoppen in meten en monitoren, terwijl je opvoorhand niet weet of je wat aan de resultaten hebt? Het probleem is zelfsdat je het nooit goed lijkt te kunnen doen. Als blijkt dat de oorspronkelijkeverwachtingen uit het MER en besluit goed uitkomen, heb je moeite voorniks gedaan. Zo wordt dit althans ervaren. En als blijkt dat het MER nietgoed zat en de bestuurders eigenlijk een verkeerd besluit hebben genomenof dat bij de uitvoering van de activiteit van het plan of besluit is afgewekenof onvoorziene omstandigheden zijn opgetreden, dan levert de evaluatieachteraf alleen maar gedoe op. Want vele m.e.r.-projecten en plannen vooromstreden projecten hebben een hoog NIMBY-gehalte. Als dan na een lang-durig en vaak stroef besluitvormingsproces met vele onderzoeken eindelijkconsensus is bereikt en een besluit is genomen, willen we vooral vooruit enniet gaan nakaarten en zwartepieten. Dit geldt zowel voor bestuurders diegeen imagoverlies willen en daden willen verrichten, voor ambtenaren dieniet beloond worden voor `klokkenluiden', als voor private ondernemersdie niet zitten te wachten op extra maatregelen en dus kosten. Het lijkt zelfste gelden voor milieugroeperingen die hun beperkte capaciteit liever rich-ten op de nieuwste ontwikkelingsplannen en projectvoorstellen en niet opeen activiteit waarover reeds besloten is en men het pleit al heeft verloren.En de wettelijke adviseurs bij de m.e.r. dan? De Commissie voor de m.e.r.heeft geen formele rol toebedacht gekregen bij de ex-post evaluatie. DeVROM-inspectie heeft het volledig laten afweten; tot op heden is weinig totgeen actie ondernomen op het niet nakomen van de wettelijke verplichtingom achteraf te evalueren. Tenslotte, het zou wat flauw zijn om het ministe-rie van VROM verwijten te maken ? die na de evaluatie van de wettelijke re-geling in 1996 heeft aangegeven na te denken over een selectieve evaluatieachteraf, dat nog steeds doet en sindsdien weinig stimulans meer heeft ge-geven tot uitvoering van de huidige evaluatieverplichting ? en dat doe ikdus niet.punt is door de Nederlandse wetgever in een vrij summiere regeling neerge-legd (te vinden in artikelen 7.37 en 7.39-7.43 van de Wet milieubeheer) dieveel vrijheden laat voor nadere invulling. De Nederlandse m.e.r.-regelinggaat daarmee verder dan de Europese m.e.r.-richtlijn, die geen evaluatiever-plichting kent. De wetgever bleek daarmee zijn tijd vooruit. De EU-Richtlijnvoor strategische milieubeoordeling uit 2001 kent namelijk wel een moni-torverplichting `om zo onvoorziene effecten in een vroeg stadium te kun-nen identificeren en de passende maatregelen te kunnen nemen' (art.10,Richtlijn 2001/42).Het doel van de evaluatieverplichting is neergelegd in artikel 7.39 van deWet milieubeheer en behelst het onderzoeken van de gevolgen van de acti-viteit waartoe besloten is tijdens uitvoering en/of daarna (tijdens bijvoor-beeld het gebruik). Daarmee staat niet het MER maar het besluit centraal inde evaluatie; alleen het alternatief dat gekozen is, hoeft te worden ge?valu-eerd. Het besluit ? over goedkeuring van een plan of project ? is dan ook debelangrijkste informatie- en toetsingsbron. Hoewel nog vaak gedacht, is hetMER zelf geen onderwerp van evaluatie. Het is wel een mogelijk relevanteinformatiebron. M.e.r.-evaluatie is verplicht vanwege dezelfde redenen alsm.e.r. zelf. Het belangrijkste doel van de m.e.r.-evaluatie is het nagaan of dewerkelijke milieugevolgen binnen de grenzen blijven van het genomen be-sluit en of extra maatregelen nodig zijn. Dat wil zeggen: controleren, hetchecken van de verwachtingen en het eventueel bijsturen van de activiteit.Daarnaast wordt leren als doel genoemd in de wetstukken. Een derde doeldat kan worden onderscheiden is informeren en draagvlak verwerven; com-municatie over de activiteit en optredende milieueffecten naar derden, ad-viseurs, omwonenden en andere belanghebbenden. Toepassing van de eva-luatie achteraf past bij een zorgvuldig handelende overheid, die verant-woordelijk is gemaakt voor de uitvoering van ex-post evaluatie.foto:www.flickr.com/meteorryProefdraaien op de HSL.TOETS060826evaluatieDaarbij komt dat het uitvoeren van de ex-post evaluatie in de dagelijksepraktijk niet eenvoudig is. Een zorgvuldige scoping in het evaluatie-programma is essentieel: monitoring en evaluatie kunnen lange periodenbeslaan en daarmee veel geld, tijd en menskracht vergen. Als de scope tezeer ingeperkt wordt, wordt ze `bijziend' en verliest de evaluatie achterafzijn waarschuwingsfunctie. Voor grote projectontwikkelaars ? zowel over-heid als bedrijfsleven ? die geregeld m.e.r.'s uitvoeren geldt daarbij dat alsextra maatregelen nodig blijken naar aanleiding van de evaluatie bij eenproject, dat ook zo kan zijn voor de andere projecten. Deze precedentwer-king maakt de evaluatie achteraf voor grote m.e.r.-makers (nog) minder aan-trekkelijk. Kortom, zoals eerder in dit blad gesteld is: ex-post evaluatie bijm.e.r. is geen echt `prijswinnend onderwerp'.dEvrOm-inSpEcTiEhEEfThETvOllEdiGlaTEnafWETEnAls je het doet en er komt niks uit, lijkt het zonde van de inspanning; als erwel wat uitkomt, heb je blijkbaar fouten gemaakt, moet je er wat mee endat kost geld, en ten slotte als je er niets aan doet, kraait er geen haan naarondanks dat het een wettelijke verplichting is. De wettelijke verplichting iszo in veel gevallen een dode letter geworden. Sommigen zien hierin zelfseen reden om de evaluatie achteraf maar helemaal te schrappen. Omdat hetniet gebeurt, is het niet nodig. Dit is op zijn zachtst gezegd een `intrigeren-de redenatie': omdat kinderen liever snoep eten dan fruit of groente, is vita-mine c niet nodig. Psychologisch is dit allemaal goed te duiden als een con-flict tussen verstand en gedrag, tussen zeggen en doen, tussen lange enkorte termijn. Met een volwassen m.e.r.-praktijk heeft het echter weinig vandoen.Witte ravenIs er dan geen positief nieuws te melden over 21 jaar praktijk? Gelukkig wel.Zeker in de jaren '90 is intensief nagedacht over de uitvoering van evaluatieachteraf door bijvoorbeeld ministeries als VROM, LNV, VenW en door provin-cies als Zuid-Holland, Noord-Holland, Limburg en Noord-Brabant. Hetgeengeleid heeft tot handleidingen en werkwijzers en het uitvoeren van ex-postevaluaties. Deze zijn vooral voor activiteiten in de afvalsector, baggerspecie,zandwinning en grootschalige infrastructuurprojecten uitgevoerd, in som-mige gevallen zelfs meermaals. Voorbeelden van projecten waarbij inten-sief gemonitord en ge?valueerd is, zijn: de Afvalstortplaats Derde Merwede-haven, de Slufter-deponie, de zandwinning in de Kraaijenbergse Plassen, deHSL en de Betuwelijn. Meer recent zijn in relatie tot de m.e.r. monitoring enevaluatieprogramma's opgezet voor de Tweede Maasvlakte en de gaswin-ning in de Waddenzee (onder het motto: `de hand aan de kraan').Opvallend is dat het bij deze `witte raven' vooral gaat om grootschalige,complexe projecten, waarbij veelal innovatieve technieken een rol spelen,die maatschappelijk gevoelig zijn en waarbij de omgeving meekijkt. Ge-beurt er dan voor andere, kleinschaliger projecten niets? Nee, niet zondermeer. Naast de evaluatie achteraf bij m.e.r. zijn er in ons land vaak anderelijntjes waardoor achteraf bij aanleg en gebruik gecheckt kan worden of eenactiviteit goed verloopt. Te denken valt aan registraties en monitoring van-wege diverse (milieu)vergunningen, vergunning/handhaving, bedrijfsinter-ne milieuzorg, nationale en provinciale milieumeetnetten en rapportagesenzovoort.De vraag is alleen of dat voldoende is. Voor lang niet alle activiteiten is ereen goed vangnet via andere monitoring- en evaluatieactiviteiten; bijvoor-beeld bij bestemmingsplannen en trac?besluiten ontbreken deze. Daarnaastzijn dergelijke evaluatieve activiteiten nogal versnipperd en een integraalinzicht hoe een project uitgevoerd wordt, is er niet mee verkregen. Zeker bijfoto:www.flickr.com/mArtiNeDe Betuweroute.27complexe projecten met veel risico's (doorgaans de grote investeringen) isdat integrale inzicht van belang, want juist vanwege de complexiteit en ri-sico's is er een m.e.r.-studie verricht! Juist bij dergelijke complexe, risicovolleprojecten is het van belang om in het kader van m.e.r. te komen tot eenvoortgaande controle en bijsturing van milieueffecten.juiSTbijcOmplExE,riSicOvOllEprOjEcTEniSEvaluaTiEvanbElanGHoe verder?Goede ex-post evaluatie blijft de moeite waard en op papier hebben we inNederland een redelijk goede regeling. Maar hoe dan te komen tot werken-de praktijk? Hiervoor zou ik kunnen terugverwijzen naar eerdere artikelenin Toets en kenMERken en naar internationale publicaties over `follow-up'(zoals de internationale vakgemeenschap evaluatie achteraf noemt) ? eenhandboek over `EIA en SEA Follow-up' en `EIA follow-up best practice princi-ples' van de IAIA. Internationaal krijgt follow-up, monitoring en evaluatiemeer en meer aandacht. Voor een gezonde Nederlandse m.e.r.-praktijk is hetbelangrijk deze signalen op te pikken. Hierbij kan gedacht worden aan demonitoringverplichting uit Europese SMB-richtlijn, maar ook andere EU-richtlijnen ? zoals voor luchtkwaliteit, omgevingslawaai, water, natuur ?bevatten vereisten voor monitoring en evaluatie, hetzij op project-, plan-,programma- of gebiedsniveau. De evaluatie achteraf bij m.e.r. kan daaraan(deels) invulling geven en hierop aansluiten. Opvallend is dat meer recentook in Nederland de aandacht voor het leven na het besluit groeit. Te den-ken valt aan ontwikkelingen als `Van beleidsvoorbereiding tot beleidsver-antwoording', de Procedure Grote Projecten (n.a.v. de Commissie Duijves-tijn), Commissie Verheijen (luchtkwaliteit) en de Commissie Elverding (deopleveringstoets uit het advies voor snellere en betere besluitvorming infra-structuurprojecten). Ook lijkt de Raad van State wat meer ge?nteresseerd inhoe evaluatie wordt ingevuld bij m.e.r.-projecten.Belangrijke lessen voor de invulling van ex post evaluatie uit de Nederland-se en internationale praktijk zijn de volgende.? Enige vorm van formele regeling en institutionalisering is een noodzake-lijke voorwaarde. De huidige wettelijke plicht moet niet te lichtvaardigoverboord worden gegooid.? Een goede rol- en taakverdeling, waarbij de initiatiefnemer doorgaansverantwoordelijk is en het bevoegd gezag controleert. Een dergelijke rol-en taakverdeling zou kunnen leiden tot een betere `checks and balances'en minder vrijblijvendheid in Nederland.? Voldoende openheid en betrokkenheid van derden ? het `publiek' ? enenige vorm van kwaliteitsborging ? bijvoorbeeld door de Commissiem.e.r. of Planbureau voor de leefomgeving. Op dit moment is het opstel-len en uitvoeren van evaluatieprogramma's een vrij schimmig gebeuren.? Een doelgerichte en gefocuste evaluatie. Wat staat centraal: controleren/bijsturen, leren of communicatie? Voldoende aandacht voor onderwer-pen als cumulatieve effecten, gezondheid, duurzaamheid en andere meerintegrale aspecten.? Flexibiliteit in uitvoering met een eerdere, vroegtijdige start van de (voor-bereiding van) evaluatie. Een goede koppeling met bedrijfsinterne milieu-zorg en het reguliere (milieu)management van activiteiten alsmede aan-sluiten op monitoring en evaluatie op programma- en gebiedsniveau (in-dachtig ontwikkelingen als NSL, geluidproductieplafonds, waterbeheer-plannen, natuurbeheerplannen).? Ook kan gedacht worden aan eventuele aanpassing van de huidige rege-ling naar een selectieve evaluatieplicht. Echter niet in de zin van `nee,mits' maar `ja, tenzij (niet relevant)'.Ten slotte leert ervaring met ex-post evaluatie zowel in Nederland als hetbuitenland dat het vooral `gezond verstand' vraagt: zowel waarom je hetzou moeten doen, als ook hoe je het moet doen. Evaluatie achteraf dientniet al te snel weggeredeneerd of `vergeten' te worden, maar een re?le aan-pak ervan vergt ook dat het eenvoudig en lichtvoetig wordt gehouden. Zokan ex-post evaluatie follow-up een vitaal element van een levende m.e.r.-praktijk zijn om te voorkomen dat m.e.r. eindigt als een papieren tijger.Strategische MER, project-MER en evaluatie achteraf zijn alle essentieel bijhet omgaan met onzekerheden en het kunnen leren van opgedane ervarin-gen. Zonder enige vorm van monitoring en evaluatie is m.e.r. niet af. To becontinued... foto:www.flickr.com/leuNtjeDe Waddenzee.