TOETS011210natura 2000DE AUTEUrEric van der Aa (010 2018630, e.vanderaa@rboi.nl) is senior adviseurecologie RBOI Rotterdam Bv. Hij is tevens redacteur van Toets.Het begrip significantie speelt een sleutelrol bij procedureleproblemen rond Natura 2000. Bij het defini?ren van dit be-grip is een belangrijke rol weggelegd voor de instandhou-dingsdoelen die per Natura 2000-gebied zijn vastgelegd inde aanwijzingsbesluiten. Indien als gevolg van een ingreephet bereiken van een instandhoudingsdoel wordt bemoeilijkt, dan dientdit effect op grond van jurisprudentie als een significant negatief effect teworden beoordeeld. vervolgens is de zogenoemde ADC-toets (alternatieven,dwingende reden van groot openbaar belang, compensatie) verplicht. DieADC-toets is een vrijwel onneembare hindernis aangezien de `dwingendereden van groot openbaar belang' zelden kan worden aangetoond. De toetsis daardoor vaak het einde van een project en daarom is het van grootbelang de instandhoudingsdoelen niet te frustreren om significante effec-ten te voorkomen.SleutelpopulatiesEen veel gebruikt begrip om instandhoudingsdoelen te defini?ren is dezogenaamde sleutelpopulatie. voor kwalificerende broedvogelsoorten zijnde instandhoudingsdoelen voor een Natura 2000-gebied vastgelegd alssleutelpopulaties per soort per gebied. Daarnaast wordt voor een gunstigeGEwEnST:ruimTEvOOrnuancESEndynamiEkTOETSinGaaninSTandHOudinGSdOElEnBijdetoetsingaandeinstandhoudingsdoelenvannatura2000speelthetbegrip`gunstigestaatvaninstandhouding'eencentralerol.Omditbegriptekunnenhanterenishetinnederlandvertaaldinandereabstractebegrippenalssleutelpopulatiesenecologischedraagkracht.Ookdezetermendieneneenconcretevormtekrijgenomermeetekunnenwerken.deafgelopenjarenisvoordeinvullingvandezebegrippenveelmethodischpionierswerkverrichtmetveelvuldiggebruikvanstatistischemodellen.ditpionierswerkisdoordeauteursveelalmetdenodigeslagenomdearmgepresenteerdensomsookmetaanbevelingenvoorevaluatieennaderonderzoek.vaakechterooknietendegevolgendaarvanmerkenweregelmatigindetoetsingspraktijk,statistischeanalysesboordevolaannamesleidentotmodeluitkomstendiezonderenigenuancewordenvertaaldinhardejuridischenormen.dergelijkenormenhoudenechtergeenrekeningmetnatuurlijkedynamiek,endevoorgeschrevenaantallenzijnbovendiensomsaantoonbaartehoog.aanpassingisdringendgewenstengoeduitteleggeninBrussel.Ericvanderaastaat van instandhouding op nationale schaal een minimaal aantal sleu-telpopulaties vereist. De `Leeswijzer Natura 2000 gebiedendocumenten'van het ministerie van LNv (november 2006) definieert een sleutelpopu-latie als:"...een populatie waarvan de kans op uitsterven in de eerstkomende 100jaren, bij gelijkblijvende habitatkwaliteit en hoeveelheid habitat, minderdan 5 procent wordt geacht. Daarbij dient de populatie wel onderdeel uitte maken van de landelijke metapopulatie, waardoor een geringe uitwis-seling met andere sleutelpopulaties optreedt. De gewenste minimum om-vang van een sleutelpopulatie is vooral afhankelijk van de levensduur vande vogels. Bij lang levende vogels (jaarlijkse sterfte 25-35 procent) bedraagtdeze meer dan 20 paren, bij middellang levende soorten (jaarlijkse sterfte35-45 procent) meer dan 40 paren en bij kort levende vogels (jaarlijkse sterf-te 45-55 procent) meer dan 100 paren."TOETS011211Draagkrachtbepaling GelderlandOm meer methodisch en consequent te kunnen toetsen aan instand-houdingsdoelen heeft de provincie Gelderland, als bevoegd gezag voorde Gelderse Natura 2000-gebieden, zogenaamde factsheets per vogel-richtlijnsoort laten opstellen (SOvON-Onderzoeksrapport 2008/14). Be-halve het veelvuldig benoemen van de sleutelpopulaties per soort werkthet rapport ook de draagkracht per gebied voor de afzonderlijke soor-ten nader uit. Aantasting van deze draagkracht kan bij soorten waar-voor een verbeterdoelstelling geldt, leiden tot significante effecten metalle procedurele gevolgen van dien. Deze draagkracht wordt door SO-vON als volgt gedefinieerd: "Op basis van de beschikbare broedvogelin-ventarisaties en inschattingen, gemaakt in andere projecten, is eersteen inschatting gemaakt van de huidige populatie. De draagkracht isvervolgens ingeschat op basis van historische gegevens en trends pergebied" (let op het drievoudig gebruik van het woord inschatting).vervolgens is met veel statistische modellen, regressiemodellen en omge-Het begrip sleutelpopulatie is dus gebaseerd op een kans op uitsterven, eenstatistisch model vol aannames over de ontwikkeling van populaties, en deuitwisseling tussen populaties in een denkbeeldige situatie (gelijkblijven-de habitats over een periode van 100 jaar bestaan namelijk helemaal nietin dynamische landschappen zoals in Nederland). Ook de kwantificeringvan het verband tussen de levensduur van een soort en de gewenste om-vang van een sleutelpopulatie is nattevingerwerk, grotendeels gebaseerdop dezelfde statistische modellen.Het mag duidelijk zijn dat het begrip sleutelpopulatie een hoog speculatiefgehalte heeft. voorzichtigheid bij de toepassing ervan zou daarom gepastzijn, mede gezien de nog zeer summiere kennis inzake populatiedyna-miek op lange termijn. Toch is dit speculatieve begrip inmiddels juridischspijkerhard, doordat het een cruciale rol speelt in de aanwijzingsbesluitenvoor de verschillende Natura 2000-gebieden1. Indien de actuele populatielager is dan de statistisch bepaalde sleutelpopulatie, is zelfs het kleinstenegatieve effect meteen significant.Hierdense beekwaterschapveluwe1 Overigens is de sleutelpopulatie weer een typisch Nederlandse Natura 2000-`innovatie' die verder nergens in Europa wordt gebruikt. Engelstalige literatuur over key populations is afkomstigvan Nederlandse auteurs.TOETS011212natura 2000vingsvariabelen gewerkt en wordt de methodiek nader toegelicht met pas-sages als: "Hierbij is gebruikgemaakt van zogenoemde GLM's, GAM's enMARS-modellen. Met GLM's kunnen alleen lineaire verbanden (inclusiefoptima door middel van kwadratische relaties) worden beschreven, terwijlmet GAM's een niet-lineair verband in de vorm van splines kan wordenbeschreven. MARS-modellen zijn multiknikpuntmodellen die tussen GLM'sen GAM's instaan."Dergelijk jargon is volstrekt ondoorzichtig voor de plantoetsers en bestuur-ders die moeten werken met de resultaten van dit onderzoek. De onderzoekersvan SOvON hebben weliswaar een methodisch interessant rapport afgele-verd, met vele waardevolle inhoudelijke suggesties voor de toekomst vanNatura 2000 in Gelderland, maar dezelfde onderzoekers stappen in eenklassieke valkuil. Hun wetenschappelijke, objectieve verkenning metveel statistisch gegoochel, krijgt namelijk een onbedoelde juridischelading door het ongenuanceerd toepassen van de resultaten door plantoet-sers en juristen. Die zijn niet ge?nteresseerd in de onvermijdelijke leemtenin kennis en aanbevelingen voor evaluatie en nader onderzoek, die aandergelijk pionierswerk verbonden zijn. Op dezelfde wijze zijn ook goed-bedoelde verkennende studies rond ecologische begrippen als verstorings-afstanden, kritische deposities en sleutelpopulaties in recordtijd verwor-den tot keiharde juridische normen, zonder ruimte voor nuances.Nuances en dynamiekIn de overspannen arena van de ruimtelijke ordening is dringend behoefteaan harde toetsingsnormen, maar het onderliggende onderzoek zou veelmeer nadruk moeten leggen op de beperkingen ervan en normen uitsluitendmoeten presenteren in de vorm van bandbreedtes met een flinke marge.Dat zal ook meer recht doen aan de natuurlijke dynamiek die juist in veelNederlandse natuurgebieden (zee, wadden, rivieren, duinen) van natureaanwezig is of zou moeten zijn. Door meer flexibele instandhoudingsdoelenkan ook de verwachte klimaatverandering hier of elders in Europa wordenondervangen. Indien bijvoorbeeld de Oostzee 's winters niet meer dicht-vriest, zullen veel eendensoorten in lagere aantallen naar West-Europa uit-wijken. De populatiecurven voor de Nederlandse vogelrichtlijngebiedenzien er dan alarmerend uit en er mag geen ligplaats meer bij in de aan-wezige jachthavens. Dat terwijl het met de staat van instandhouding vande soorten op Europees niveau (want daar gaat het uiteindelijk om) wel-licht prima gesteld is. Ten slotte dient bedacht te worden dat de scherpomlijnde instandhoudingsdoelen een Nederlandse vinding zijn. In Brusselkan men waarschijnlijk prima leven met instandhoudingsdoelen meteen goed onderbouwde bandbreedte die meer rekening houdt metnatuurlijke dynamiek.Onzuivere getallenBehalve modelmatig bepaalde toetsingsnormen zijn er ook normen diezijn gebaseerd op echte getallen. Een voorbeeld hiervan is het grondigeinventarisatiewerk dat in het geval van vogels al decennia wordt uitgevoerddoor honderden vrijwilligers, volgens zo goed mogelijk onderbouwde stan-daardmethodes en geco?rdineerd door SOvON. Deze gegevens zijn mede be-palend geweest voor de instandhoudingsdoelen voor de vogelrichtlijngebie-den. Door voortschrijdend inzicht en veranderende methodes zijn dezegetallen echter niet altijd betrouwbaar gebleken. SOvON is de eerste om datte erkennen, maar in de toetsingspraktijk worden deze signalen niet opge-pikt. Waar dat toe kan leiden blijkt op de veluwe. Elke ontwikkeling die eenstukje bos doet verdwijnen of verstoort, tast het leefgebied aan van wespen-dief en zwarte specht, zoals vastgelegd in de eerder genoemdeGelderse factsheets. Omdat de huidige populaties kleiner zijn dan de instand-houdingsdoelen voorschrijven, is elke aantasting van de draagkracht van develuwe voor deze soorten daarom direct een significant negatief effect.Wanneer vervolgens gekeken wordt naar de herkomst van de instandhou-dingsdoelen voor deze soorten, dan blijkt dat deze gebaseerd zijn op degemiddelde populaties in de periode 1999-2003. Deze getallen zijn echteronzuiver, want de aantallen wespendieven zijn lange tijd overschat ge-weest; recent zenderonderzoek heeft uitgewezen dat de wespendief eenzeer groot jachtgebied heeft. Hierdoor kunnen verschillende waarne-mers dezelfde wespendief zien, waardoor een overschatting van de aantal-len is ontstaan. Derhalve is het instandhoudingsdoel voor deze soort (150broedparen) waarschijnlijk veel te hoog gesteld. De zeer ongunstige staatvan instandhouding die voor deze soort voor de veluwe geldt (70-90 werke-lijke broedparen) en die al snel leidt tot significant negatieve effecten, isdaarom misplaatst.voor de zwarte specht geldt iets vergelijkbaars. De wijze van tellen is bijdeze soort de afgelopen 20 jaar aangepast, waarbij de interpretatie vanterritoriaal gedrag voorzichtiger geworden is. Het gevolg is dat de huidigeaantallenopgaven lager kunnen uitvallen zonder dat er werkelijk iets isveranderd. Waarschijnlijk is het streefgetal van 430 broedparen voor develuwe niet realistisch en te optimistisch ingeschat aan de hand van eerdere,te hoge aantallenopgaven. Het is daarom een raadsel waarom het instand-houdingsdoel van 430 wordt gehandhaafd en waarom de staat van instand-houding van deze soort voor de veluwe als matig ongunstig wordt beoor-deeld vanwege de 350 tot 400 werkelijke broedparen.Dergelijke situaties doen zich op de hele veluwe voor, aangezien vrijwelhet hele Natura 2000-gebied is aangemerkt als (potentieel) leefgebied voorbeide soorten en zelfs de kleinste aantasting ten koste gaat van de draag-kracht voor de wespendief en de zwarte specht die zogenaamd in een on-gunstige staat van instandhouding verkeren. Daarnaast spelen in andereNatura 2000-gebieden vergelijkbare situaties met dezelfde of andere soor-ten. Het zou daarom goed zijn bij het opstellen van de beheerplannen vooralle Natura 2000-gebieden de instandhoudingsdoelen nog een keer tegenhet licht van de huidige kennis te houden en zonodig bij te stellen. DeEuropese natuurregels laten een dergelijke bijstelling onder voorwaardennamelijk toe.TOETS011213Juridische ruimte voor aanpassing 2Bij de aanmelding van de Natura 2000-gebieden kon geen enkele lidstaatprecies weten in welke staat van instandhouding de te beschermen habi-tats en soorten zich bevonden. De aanwijzingen mochten ook niet beperktblijven tot gebieden waarvan vaststaat dat alle te beschermen habitats ensoorten in een gunstige staat van instandhouding kunnen worden ge-bracht. Derhalve moet de lidstaat de gelegenheid hebben te concluderendat het uiteindelijk niet mogelijk is voor een bepaalde soort of habitat ineen bepaald gebied een gunstige staat van instandhouding te bereiken.Daarvoor kunnen verschillende redenen zijn. Een eerste groep van geval-len is die waarin ecologische redenen het nastreven van een gunstige staatvan instandhouding onmogelijk of niet wenselijk maken. Dat kan zichvoordoen als maatregelen die ten behoeve van de ene soort of habitattypeworden genomen, ten koste gaan van een andere soort of habitattype. Opde veluwe geldt dat bijvoorbeeld voor de inmiddels uitgestorven kwalifi-cerende soort duinpieper. Uitbreiding van het areaal stuifzand gaat tenkoste van het leefgebied (heide, bos) van andere kwalificerende soorten.verder is volgens de Europese Commissie (EC) en de advocaat-generaal bijDe Europese populatie grote zaagbekken verkeert in een gunstige staat van instandhouding. Steeds minder grote zaagbekken bezoeken 's winters echter Nederland doordat het aanbod van spiering inhet IJsselmeer afneemt, vooral als gevolg van klimaatveranderingen. Ook het niet dichtvriezen van de Oostzee zal leiden tot minder grote zaagbekken in West-Europa. In de Nederlandse overwinteringsgebiedenwordt ondertussen de uitbreiding van jachthavens mede gefrustreerd door de dalende winteraantallen grote zaagbekken.avenue2het Europese Hof van Justitie aanpassing van instandhoudingsdoelenmogelijk, indien de lidstaat zich bij de aanwijzing aantoonbaar heeft ver-gist. Dit is bijvoorbeeld van toepassing bij de populatieschattingen van dewespendief en de zwarte specht. Een lidstaat kan de instandhoudingsdoel-stellingen voor de Natura 2000-gebieden dan wijzigen, zolang de functievan het gebied binnen Natura 2000 niet een wezenlijk andere wordt (develuwe blijft het belangrijkste gebied voor wespendief en zwarte specht inNederland). Een dergelijke wijziging kan dan plaatsvinden zonder goed-keuring van de EC of inbreng van andere lidstaten. volgens artikel 10a lid 1Natuurbeschermingswet 1998, die de vogel- en Habitatrichtlijnen inNederland implementeert, moet het aanwijzingsbesluit dan, conform deuniforme openbare voorbereidingsprocedure, gewijzigd worden.De EC accepteert aanpassing van instandhoudingsdoelen ten slotte even-eens indien een in de tussentijd ingetreden kwaliteitsverlies berust opdoor de lidstaat niet te be?nvloeden omstandigheden, bijvoorbeeldklimaatverandering. Het is dan alleen aanvaardbaar te berusten in een ma-tige of ongunstige staat van instandhouding van een soort of habitat in eenbepaald gebied, als kan worden gemotiveerd hoe uiteindelijk een gunstigepiazomer2 De inhoud van deze paragraaf is grotendeels ontleend aan het rapport `Natura 2000 in Nederland. Juridische ruimte, natuurdoelen en beheerplanprocessen'(Backes, C. et al., Planbureau voor de Leefomgeving, 2011)TOETS011214natura 2000staat van instandhouding van de soort of habitat in het hele Europese net-werk zal worden bereikt. voor een aantal noordelijke eendensoorten, zoalsde grote zaagbek, is dat goed uit te leggen.ConclusiesDe juridische complicaties rondom ruimtelijke dynamiek in en nabijNatura 2000 hangen veelal samen met het belemmeren van de instandhou-dingsdoelen voor deze gebieden. Het is daarom zinvol om te kijken hoe dezedoelen tot stand zijn gekomen en of deze doelen niet voor aanpassing in aan-merking komen. Instandhoudingsdoelen zijn in Nederland gebaseerd opbegrippen als sleutelpopulaties en draagkracht. Dit zijn factoren die op hunbeurt grotendeels of zelfs geheel zijn gebaseerd op mathematische modellenmet vele geschatte parameters. Deze goedbedoelde methodische verkennin-gen vol leemten in kennis, zijn vervolgens gepromoveerd tot keiharde juridi-sche normen, zonder dat iemand vraagtekens plaatst bij het realiteitsgehaltevan de onderliggende onderzoeken. Bescheidenheid bij de toepassing vandergelijke normen zou gepast zijn, maar het is de vraag of deze geest ooitweer terug in de fles wil. Scherp omlijnde instandhoudingsdoelen houdengeen rekening met de natuurlijke dynamiek die kan leiden tot forse popu-latieschommelingen. vooral de verwachte klimaatverandering kan leidentot dergelijke schommelingen en een verschuiving van populaties in noor-delijke richting. Dit hoeft echter niet schadelijk te zijn voor de staat vaninstandhouding van een soort in het Europese Natura 2000-netwerk. In-standhoudingsdoelen zouden daarom minder scherp omlijnd moeten zijnen meer als een bandbreedte moeten worden gepresenteerd. Instandhou-dingsdoelen voor vogelrichtlijnsoorten zijn gebaseerd op populatietel-lingen of -schattingen uit het verleden. Dergelijke gedateerde normen hou-den geen rekening met natuurlijke dynamiek en zijn bovendien somsaantoonbaar te hoog. Aanpassing van deze normen is dringend gewenst engoed uit te leggen in Brussel.De Europese regels bieden ruimte voor aanpassing van de instandhoudings-doelen, zonder goedkeuring van de Europese Commissie of inbreng vanandere lidstaten. Het verdient daarom aanbeveling in alle lopende beheer-planprocessen de instandhoudingsdoelen voor de betreffende Natura2000-gebieden nog eenmaal tegen het licht van de huidige kennis en het ge-zond verstand te houden. Enige haast is daarbij wel geboden aangezien veelbeheerplannen naar verwachting in 2012 zullen worden vastgesteld.BronnEn? Backes, C. et al., Natura 2000 in Nederland. Juridische ruimte, natuurdoelenen beheerplanprocessen, Planbureau voor de Leefomgeving (2011)? Sierdsema, H., Factsheets van broedvogels in de Natura 2000-gebieden vanGelderland, SOVON-Onderzoeksrapport 2008/14 (2008)? www.sovon.nl? www.vogelbescherming.nlvassiliyvishnevskiyharveyvandiekDe instandhoudingsdoelen voor de wespendief en zwarte specht zijn veelal gebaseerd op te hoge aantalschattingen uit het verleden als gevolg van foutieve telmethodes. Neerwaartse aanpassing van dezeirre?ele doelen kan daarom significante aantastingen als gevolg van kleine projecten in veel gevallen voorkomen. De Europese regels bieden in dergelijke situaties ruimte voor aanpassing van de instand-houdingsdoelen.