TOETS030918DEniEuwEwrOinDEprakTijkTrac?wET:OOkvOOrprOvinciES?v??rdeintroductievandenieuwewetruimtelijkeordening(wro)injuli2008haddenprovinciesnagenoeggeenmogelijkhedenomconcreteruimtelijkebesluitentenemen.DewrogeeftprovinciesmogelijkhedendievergelijkbaarzijnmetdievandeTrac?wet.inLimburgisvoordeGreenportlanevoorheteerstgebruikgemaaktvandezemogelijkheid.Bijeengoedeaanpakiseensnelledoorloopvandeproceduresmogelijk.Lexruniaenpaulkennesnieuwe wroTOETS030919DE AUTEURsLex Runia (0162-487395, lex.runia@oranjewoud.nl) en Paul Kennes(0162-48 53 29, paul.kennes@oranjewoud.nl) zijn respectievelijk senioradviseur m.e.r. en senior adviseur ruimtelijke plannen bij Ingenieurs-bureau Oranjewoud. Lex Runia is tevens redacteur van Toets.in de provincie Limburg is onlangs het eerste Provinciale Inpassings-Plan (PIP) vastgesteld. Het gaat om het PIP voor de Greenportlane, eennieuwe weg die noodzakelijk is voor de ontsluiting van hetKlavertje 4-gebied bij Venlo, en die tijdig gereed moet zijn voor de Flo-riade in 2012. Het vaststellen van het PIP is een belangrijke mijlpaal inde voorbereiding van de Floriade.De tijdsdruk op het project maakte het noodzakelijk om duidelijke keuzesin de aanpak van de procedures (m.e.r. en ruimtelijk plan) te maken, endeze vervolgens op basis van een strakke planning en een voortdurendemonitoring van risico's te doorlopen. Een voortvarende aanpak was moge-lijk door de mogelijkheden van de Wro om op provinciaal niveau concretem.e.r.-plichtige ruimtelijke besluiten te nemen. Dit artikel gaat in op eenaantal leerpunten uit proces en procedures.Provincie en concrete ruimtelijke besluitenOnder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) hadden provinciesbeperkte mogelijkheden om concrete ruimtelijke besluiten te nemen. Waarhet rijk voor speciale projecten de mogelijkheid had (en in de Wro in nogsterkere mate heeft) om concrete besluiten te nemen ? zoals trac?beslui-ten ? ontbeerden de provincies een dergelijk instrument. Dit leidde tot hettoepassen van de zogenaamde concrete beleidsbeslissing (cbb) in provincialeruimtelijke besluiten. Een cbb gaf echter nog geen directe bouwmogelijk-heden, zodat binnen de kaders van de cbb ook nog een bestemmingsplan-procedure noodzakelijk was. De laatste wijziging van de m.e.r.-regelgevingvoorafgaand aan de Wro maakte door de koppeling van streekplannen aanplan-m.e.r. het toepassen van een cbb onmogelijk in gevallen waar ook dem.e.r.-plicht aanwezig was. De qua status toch al wat onduidelijke provincialetrac?besluiten waren daardoor feitelijk helemaal niet (meer) mogelijk. Eenbelangrijke doelstelling bij de Wro was dan ook het geven van meer moge-lijkheden aan provincies en rijk om concrete ruimtelijke besluiten tenemen. Van deze mogelijkheid is nu in Limburg voor het eerst gebruikgemaakt.Klavertje 4, Floriade en GreenportlaneIn de regio Venlo bestaan ambitieuze plannen voor de ontwikkeling van`Greenport Venlo'. In dit gebied, dat inmiddels de naam `Klavertje 4' heeftgekregen, moet agro-logistieke bedrijvigheid en glastuinbouw een plekgaan krijgen. De ambities ten aanzien van duurzaamheid zijn hoog: de re-gio heeft de filosofie van `cradle to cradle' omarmd. Bij de gebiedsontwik-keling is een groot aantal partijen betrokken. Naast de provincie een aantalgemeenten, terwijl ook de bedrijvigheid en rijkspartijen zijn betrokken.De bestaande infrastructuur in het gebied is niet toereikend voor eenadequate bereikbaarheid van de nieuwe werkgebieden. Een nieuwe wegdoor het gebied met aansluitingen op twee snelwegen is noodzakelijk.Deze hoofdontsluiting wordt de Greenportlane genoemd.De Floriade van 2012 is een van de paradepaardjes van de gebiedsontwikke-ling. Voor deze wereldtuinbouwtentoonstelling, die eenmaal per 10 jaarwordt gehouden, is een nieuwe aansluiting op autosnelwegen noodzake-lijk. Deze aansluiting is (ook) onderdeel van de Greenportlane. De Floriadebepaalt zodoende niet de noodzaak van de Greenportlane, maar wel hetmoment waarop deze moet worden opengesteld.MilieueffectrapportageDiverse onderdelen van de plannen zijn m.e.r.-plichtig: naast de Greenport-lane is dat de gebiedsontwikkeling (bedrijventerrein en kassen) en ? alslosstaand onderdeel ? de Floriade. De tijdsdruk op het project vraagt omeen uitgekiende strategie voor de aanpak van de procedures voor de Green-portlane. Daarbij gaat het enerzijds om snelheid, maar anderzijds om hetbeperken van de risico's en zo robuust mogelijke besluiten.Hoewel onderdeel van de gebiedsontwikkeling Klavertje 4, is ervoor geko-zen om de Greenportlane in een eigen ruimtelijk plan vast te leggen endaartoe ook een aparte m.e.r.-procedure te doorlopen. Door de Greenport-lane in de procedures los te trekken van de andere m.e.r.-plichtige onderde-len van de gebiedsontwikkeling ? grotendeels nog weinig concreet ? zijnde risico's op vertraging zoveel mogelijk beperkt. Doordat meerdere ge-meenten zijn betrokken, het provinciale belang van de gebiedsontwikke-ling en vanwege de betrokkenheid van de provincie, lag het voor de handde Greenportlane niet in gemeentelijke bestemmingsplannen, maar in eenprovinciaal plan te regelen. De Wro biedt die mogelijkheid.Naast de m.e.r. voor de Greenportlane is een aparte plan-m.e.r. uitgevoerdvoor het kaderstellende ruimtelijke plan; in dit geval een aanvulling vanhet provinciale omgevingsplan. Immers, de noodzaak voor het aanleggenvan de Greenportlane is de gebiedsontwikkeling. Concreet hield dit in dattwee m.e.r.-procedures gelijktijdig zijn gestart: een plan-m.e.r. voor hetkaderstellende plan en een besluit-m.e.r. voor de infrastructuur. Daardoorzijn enerzijds de procedurele risico's gespreid, en ontstaat anderzijds eenzo goed mogelijke motivatie voor de nieuwe weg. Deze aanpak stelt uiter-aard hoge eisen aan de onderlinge afstemming van de MER's. Voor andereonderdelen van de gebiedsontwikkeling zullen nog m.e.r.-proceduresplaatsvinden.De startnotitie m.e.r. Greenportlane is in december 2007 gepubliceerd. Inde startnotitie is uitgegaan van een provinciaal ruimtelijk besluit, metProvinciale Staten als bevoegd gezag. Op dat moment was echter nogonzeker wanneer de Wro daadwerkelijk van kracht zou worden. Het aan-duiden van de provincie als bevoegd gezag was daarom een risico: bijverder uitstel van de Wro (wat niet onwaarschijnlijk was) zou moetenworden teruggevallen op een gemeentelijk bestemmingsplan. In de pro-jectplanning was daarom een terugvalscenario met gemeentelijke be-stemmingsplannen opgenomen. Dit hield in dat zo nodig de gemeente-raden alsnog een rol als bevoegd gezag zouden krijgen. Dit bleek gelukkigniet nodig.TOETS030920nieuwe wroDoorlooptijdHet MER en het ontwerpinpassingsplan zijn in februari 2009 gepubliceerd,waarna in juli 2009 het provinciaal inpassingsplan door Provinciale Statenvan Limburg is vastgesteld. De totale procedure heeft daarmee (overigensnog zonder de gang naar de Raad van State) ongeveer anderhalf jaargeduurd. Relatief veel tijd bleek nodig te zijn voor het op orde krijgen vande verkeersmodellen en de afstemming met de verkeerscijfers van andereinfrastructuurprojecten in de regio.Een aantal factoren heeft bijgedragen aan de snelle doorloop van de proce-dures: er was reeds een ambtelijke en bestuurlijke overlegstructuur meteen gezamenlijk gevoelde urgentie, er was een strakke planning en regieen ? zeker niet onbelangrijk ? de Greenportlane zelf is als voorgenomenactiviteit weinig complex.Gespreid bedje en strakke regieEen provinciaal inpassingsplan vervangt bestaande gemeentelijke bestem-mingsplannen. Omdat het altijd gaat om besluiten met een provinciaalbelang, zijn doorgaans meerdere gemeenten betrokken. De voorbereidingvan een PIP vraagt een goede afstemming tussen gemeenten en provincie,niet alleen vanwege de wettelijke verplichtingen, maar ook als onderdeelvan goed openbaar bestuur.Het PIP voor de Greenportlane profiteerde in dit opzicht van de reedsbestaande samenwerking en overlegstructuren van de gebiedsontwikke-ling Klavertje 4. De tussenstappen in het opstellen van het MER, zoals hetbespreken en vaststellen van de te onderzoeken trac?alternatieven, en ont-werpaspecten zoals de plaats en vorm van de aansluitingen van de bestaan-de wegen, konden in bestaande ambtelijke en bestuurlijke circuits wordenafgehandeld. En zeker zo belangrijk: deze overlegstructuur kon worden ge-bruikt om te komen tot een gezamenlijk gedragen voorkeursalternatief.Het `gespreide bedje' van overlegstructuren bleek een belangrijke factorom de snelheid in het project te houden.De doorlooptijd van projecten bestaat grosso modo uit de som van vasteproceduretijden, tijd benodigd voor het uitvoeren van onderzoek en hetschrijven van het MER, en tijd die nodig is voor het bereiken van overeen-stemming over bijvoorbeeld een voorkeursalternatief. Veelal blijkt dit laat-ste de meeste tijd te kosten en het minst voorspelbaar te zijn. In de casusGreenportlane bleek door een strakke regie van het proces en door de con-sensus over de urgentie, juist ook dit deel van het proces weinig tijd tevragen.Cradle to cradleDe duurzaamheidsambities bij de gebiedsontwikkeling Klavertje 4 zijnhoog. De filosofie van `cradle to cradle', vertaald in de zogenaamde `Lim-burg principles', moet ertoe bijdragen dat het gebied een voorbeeld wordtvan een duurzame inrichting en gebruik. De m.e.r.-procedure voor deGreenportlane (en eerder ook de plan-m.e.r.-procedure voor de overkoepe-lende POL-aanvulling) moest antwoord geven op de vraag hoe deze princi-pes kunnen worden gehanteerd in ruimtelijke plannen en besluiten. Ditvroeg om een vertaling van de meer op productieprocessen gerichte C2C-filosofie naar een benaderingswijze voor ruimtelijke vraagstukken. Vanuitde C2C-filosofie is hiermee eigenlijk geen ervaring en bestaat nog geen duide-lijke visie, terwijl onder andere in Nederland juist in ruimtelijke planvormingen ontwerpprocessen veel ervaring is opgedaan en methoden zijn ontwikkeld?denk bijvoorbeeld aan de lagenbenadering, maar ook aan m.e.r. zelf ? omzorgvuldig met de schaarse en waardevolle ruimte om te gaan.Discussies over dit onderwerp hebben uiteindelijk tot de conclusie geleiddat voor het ruimtelijk besluit over de Greenportlane C2C geen grote rolspeelt. Bij de verdere uitwerking van het wegontwerp en bij de feitelijkeemissie door verkeer verpreidingsmodelconcentratie in lucht ter plaatsvan beoor?delingspuntdepositiedepositie-formule depositieTOETS030921aanleg en gebruik is juist wel volop aandacht nodig voor duurzaamheid.Daarbij moet het dan gaan om de hele levenscyclus van de weg: aanleg,beheer en onderhoud, gebruik en afbraak. Hierbij kan overigens wordenaangesloten op lopende projecten om wegen duurzamer te maken.Ook hier Natura 2000De Greenportlane ligt in Noord-Limburg, een gebied dat met het aangren-zende oostelijke deel van Noord-Brabant wordt gekenmerkt door de ? voorinfrastructuurprojecten mogelijk fatale ? combinatie van verzuringsgevoe-lige, schrale natuurgebieden en een zeer hoge depositie van verzurende envermestende stikstofverbindingen. In deze situatie is in Natura 2000-gebie-den elke toename van de depositie, hoe klein ook, op te vatten als een `sig-nificant effect'.In de laatste fase van de m.e.r.-procedure ontstond ? vanwege jurispru-dentie rond een aantal andere projecten ? de vraag of de Greenportlanesignificante gevolgen op Natura 2000-gebieden zou kunnen hebben. Bijde toetsing van het MER door de Commissie heeft deze vraag een duide-lijke rol gespeeld, mede doordat een goed beoordelingskader nog ont-breekt.De Greenportlane grenst niet aan Natura 2000-gebieden: de discussie gaatover de effecten van de Greenportlane op verkeersintensiteiten ? en dus deemissie van N-oxiden en de daaraan gerelateerde depositie ? op een aantalsnelwegen nabij Natura 2000-gebieden. Deze gebieden liggen op kilome-ters afstand van de Greenportlane. Een toename van de verkeersintensiteitals gevolg van de Greenportlane op de wegvakken bij deze gebieden zoumoeten worden ge?nterpreteerd als een significant effect, met alle `pas-sende beoordeling'-gevolgen van dien. Doordat voor het project uitgebreideverkeersmodelberekeningen zijn gemaakt, bleek het mogelijk om aanne-melijk te maken dat de Greenportlane zelf geen verkeersaantrekkende wer-king heeft en dus geen effect heeft op de emissie van stikstofverbindingen;depositieberekeningen waren daarom niet nodig. Voor de procedure vande Greenportlane lijkt daarmee de discussie be?indigd. Dit betekent overi-gens wel dat de hete aardappel is doorgeschoven naar het eerstvolgendeconcrete gebiedsontwikkelings-MER in het Klavertje 4-gebied: nieuw ver-keer en effecten bij de Natura 2000-gebieden treden immers (pas) op alsgevolg van de gebiedsontwikkeling. Bij het eerstvolgende concrete besluitover de gebiedsontwikkeling is daarom volop aandacht nodig voor de depo-sitie in Natura 2000-gebieden.ConclusiesProvincies hebben veel ervaring met abstracte ruimtelijke plannen en dedaarvoor uit te voeren milieueffectrapportages. Met concrete plannen be-staat minder ervaring: de Greenportlane resulteerde in het eerste PIP vande provincie Limburg. In de procedures bleek nog wel enige onwennigheidaan de nieuwe rolverdeling: gemeenten moeten wennen als inspreker, deprovincie is nog wat onwennig als concrete bestemmer.Het project laat echter zien dat de Wro de provincies en het rijk goede mo-gelijkheden biedt om snel een concreet ruimtelijk plan vast te stellen. Voorhet tempo moet uiteraard het besef van urgentie aanwezig zijn, zo moge-lijk bij alle betrokken partijen. De harde en korte termijn tot de openstel-ling van de Floriade bleek hierbij van belang. Zoals veel vaker speelde ookin dit geval de milieueffectrapportage een rol als `ruggengraat' in de pro-cessen en als middel om de discussies (bijvoorbeeld in de stuurgroep) testructureren. Milieueffectrapportage en de daarbij behorende verplichtin-gen (zoals het onderzoeken van alternatieven) kunnen in het proces wor-den gebruikt om onderzoeksvragen te benoemen, mogelijke oplossings-richtingen niet bij voorbaat uit te sluiten en de kwaliteit van de plannen teverbeteren.