TOETS030912OvErzinvOlrEkEnEninplanSTudiESvanm.E.E.r.naarmindErmilieueffectrapportageslijkensteedsomvangrijkerteworden.Gedetailleerdnormatiefonderzoek,met`berekeningen'vanconcentratiesverontreinigendestoffentotmeerderedecimalenachterdekomma,ismeerregeldanuitzondering.ditroeptdevraagopofhetinstrumentm.e.r.hiermeewelbrengtwathetmoetbrengen,namelijkhetvolwaardigmeewegenvanhetmilieubelangindebesluitvorming.ditartikeliseenpleidooivooreeneenvoudigerenbeperktermEr-onderzoek.JananneannemaenHansHelderDIEPGANGEen MER anno 2009 is een in veel opzichten doorontwikkeld pro-duct. Niet alleen is het gebaseerd op tientallen jaren ervaring,ook is het een product dat soepel meebeweegt met de tijd enmet ontwikkelingen in wetgeving. Een gevolg is dat m.e.r. steedsmeer informatie bevat, zowel qua reikwijdte als qua diepgang.Voor bijna alle ingreep-effectrelaties bestaan inmiddels wetenschappelijkonderbouwde of minimaal algemeen geaccepteerde voorspellingsmetho-den. Gevolg is dan ook dat, mede vanuit risicomijdend oogpunt, voor veelprojecten ingezet wordt op het onderzoeken van alle denkbare effecten(reikwijdte). Naast de enorme breedte, gebeurt dat ook met steeds meerdiepgang en detailniveau.Bezwaren bij de grote informatievraagOnnodig onderzoek kost veel tijdDe toename aan onderzoeksinspanning heeft tot gevolg dat de doorloop-tijd voor m.e.r. toeneemt. Het draagvlak voor het instrument m.e.r. neemthierdoor af, vooral bij bestuurders en de politiek. Reden genoeg om na tegaan of tot besluiten met dezelfde kwalitatief gekomen kan worden metminder informatie.Onnodig onderzoek vertroebelt conclusies en laat zich moeilijkuitleggenTen tweede raken de conclusies vertroebeld door de grote hoeveelheid aaninformatie. Met name het onderzoek waarin normen worden getoetst, ishieraan debet. De normen zijn precies gede-finieerd en lijken erg zwart-wit. Dit heeft geleid totgedetailleerd onderzoek. Daarnaast is de focus in het onderzoek sterk opde normen gericht. Hoeveel voorbeelden van MER'en (bijvoorbeeld wegin-frastructuur) zijn er niet waarin voor het thema luchtkwaliteit alleen deoverschrijdingen van normen in beeld zijn gebracht en beoordeeld. Hoeweldie focus op normen verklaarbaar is, anders staat het project op losseschroeven, gaat de focus voor een deel voorbij aan relevantie. Immers: con-centraties onder de norm kunnen de luchtkwaliteit en gezondheid even-veel be?nvloeden. Vooral ook een milieuhygi?nisch relevante beoordeling(los van de normen) lijkt op zijn plaats. Primair is het immers relevant datbestuurders bij het kiezen van een alternatief rekening kunnen houdenmet het feit welk alternatief, vanuit het perspectief van luchtkwaliteit, debeste effecten voor de luchtkwaliteit sorteert, of dat nu boven of onder denorm is. Dat onderscheidend onderzoek mag best relatief en/of globaalzijn. Vervolgens is er alleen voor het alternatief dat de voorkeur verdientde vraag of er kans is op overschrijding van normen, en zo ja, of deze zo-danig zijn dat ze de realisatie van het betreffende alternatief in de wegstaan. Dus: na een milieuhygi?nische afweging een milieujuridische toets.Die toets hoeft niet verder te gaan dan nodig is om aannemelijk te makendat het alternatief uitvoerbaar is. Dat kan vaak zonder gedetailleerdonderzoek.Daarnaast is er het simpele feit dat enkele honderden pagina's aan onder-zoeksresultaten veel minder makkelijk uit te leggen zijn dan circa vijftig.Voor een bestuurder is het ook veel moeilijker een conclusie te trekken. Erfoto:www.sxc.hu/JacktseTOETS030913DE AUTEURsDr. Jan Anne Annema (015-2782447 / 06-24729125, j.a.annema@tudelft.nl) is als universitair docent transportbeleid werkzaam bij de TU Delft.Ing. Hans Helder (0570-697148, a.helder@witteveenbos.nl) is als project-leider planstudies werkzaam bij Witteveen+Bos.is moeilijk onderscheid te maken tussen aspecten en onderzoeksresultatendie echte relevant zijn voor de afweging en nuances en resultaten die pasna de gemaakte keuze relevant worden.MER bevat schijnzekerhedenEen derde bezwaar is dat een MER schijnzekerheden bevat, vooral bij hettoetsend onderzoek aan normen en bij het bepalen van onderscheid tussenalternatieven. Normen gelden voor de toekomst. De toekomst is zeer onze-ker en modelberekeningen zijn onzeker. Volgens Walker et al. (2003) is on-zekerheid elke afwijking van het (onhaalbare) ideaal van volledig determi-nisme. Determinisme is het begrip dat ervan uitgaat dat tussen fenomeneneenduidige causale relaties bestaan. Door het volledig kennen van de een-duidige causale relaties kan de determinist met zekerheid afleiden datfenomeen C (de luchtkwaliteit rond een weg in 2015) zich zal voordoen (enin welke mate) als gevolg van de ontwikkeling in bijvoorbeeld de fenome-nen A en B. Onzekerheid ontstaat volgens Walker et al. ( 2003) uit:? onvolledige kennis. Zo is momenteel de causale relatie tussen bijvoor-beeld luchtverontreiniging en wegcapaciteitsuitbreiding in grote lijnenbekend en gemodelleerd, maar de kennis is niet volledig. Veel transport-en milieuonderzoek richt zich via empirisch onderzoek op het verbete-ren van de kennis over allerlei causale relaties en het verbeteren vanmodellen. Dit soort kennis wordt dan ook in de loop der tijd volledigeren beter;? meetfouten. Bij een schatting van bijvoorbeeld de luchtkwaliteit in detoekomst is van belang dat bekend is wat de achtergrondconcentratie inhet basisjaar is. Door meetfouten is dit niet precies bekend. Ook in empi-risch onderzoek naar gedragsrelaties ? bijvoorbeeld met enqu?tes ?worden meetfouten gemaakt. Meetfouten kunnen afhankelijk van hetonderzoeksbudget (sterk) worden gereduceerd;? onbekende inherente variabiliteit van fenomenen. Hoe de toekomst zichgaat ontwikkelen qua bijvoorbeeld demografie, gedrag, inkomen, tech-nologie is niet bekend (onwetendheid). Er zijn oneindig veel ontwikke-lingsmogelijkheden in een land of in een gebied. Deze dimensie van on-zekerheid is niet te verkleinen.De kennis over causale relaties kan groot zijn en goed gemodelleerd zijn. Erkunnen tegelijkertijd weinig meetfouten zijn gemaakt. Echter, omdat weniet precies weten hoe bijvoorbeeld de determinanten van bijvoorbeeld ver-keer zich ontwikkelen (economie, inkomen, demografie, werkgelegenheid)in de toekomst, is het eindresultaat van een luchtkwaliteitschatting in detoekomst toch met (zeer) grote onzekerheden omgeven. Annema en defoto:www.sxc.hu/scol22TOETS030914DIEPGANGWRR 1977 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1977). De komende vijfentwintig jaar: Een toekomstverkenning voor Nederland. 's Gravenhage:Staatsuitgeverij.RIVM 1988 Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygi?ne (1988). Zorgen voor Morgen.Alphen a/d Rijn: Samsom H.D.Tjeenk Willink.Peeters 1988 Peeters, P.M. (1988). Schoon op weg, naar een trendbreuk in het personenverkeer.Amsterdam: Milieudefensie.RIVM 1993 Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygi?ne (1993). Nationale Milieuverkenning 3, 1993-2015.Alphen a/d Rijn: Samsom H.D.Tjeenk Willink.V&W 1993 Adviesdienst Verkeer en Vervoer (1993). SVV-verkenning;Analyses en prognoses. Rotterdam: Ministerie van Verkeer en Waterstaat.RIVM 1997 Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (1997). Nationale Milieuverkenning 4, 1997-2020.Alphen a/d Rijn: Samsom H.D.Tjeenk Willink.Geurs, K.T., Brink, R.M.M. van den,Annema, J.A.,Wee, G.P. van (1998).Verkeer en vervoer in de Nationale Milieuverkenning 4. Bilthoven: RIVM.RIVM 2000 Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (2000). Nationale Milieuverkenning 5, 2000-2030.Alphen a/d Rijn: Samsom BV.Feiman, P.F.L., Geurs, K.T., Brink, R.M.M. van den,Annema, J.A.,Wee, G.P. van (2000).Verkeer en vervoer in de Nationale Milieuverkenning 5. Bilthoven:RIVM.WRR 1977* RIVM 1988 Peeters 1988 RIVM 1993 V&W 1993 RIVM 1997 RIVM 2000A B Trend ER GS ER ER-2 GS GS-2 DE EC GC EC GC2000 206 1322010 358 113 153 135 153 91 135 74 112 125 136 72 852020 126 154 191 61 1012030 75 134NOx-uitstoot in scenariostudies uit de periode 1970-2000. De grote spreiding in toekomstige NOx-uitstoot uit verschillende prognoses illustreren duidelijk deonzekerheden die met toekomstschattingen samenhangen.NOx-uitstoot wegverkeermiljoenenkg400350300250200150100500Meting CBSPeeters 1988V&W 1993 ER-2RIVM 1997 ECWRR 1977 ARIVM 1993 ERV&W 1993 GSRIVM 1997 GCWRR 1977 BRIVM 1993 gsV&W 1993 GS-2RIVM 2000 ECWRR 1977 BRIVM 1993 gsV&W 1993 GS-2RIVM 2000 EC1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030TOETS030915Jong (2008) hebben 42 oude verkeersscenario's, gemaakt in de jaren '70, '80en '90 van de vorige eeuw, geanalyseerd op de vraag in hoeverre de toengemaakte toekomstschattingen afwijken van de werkelijkheid. Zij latenzien dat afwijkingen in de scenario's van de werkelijkheid van tientallenprocenten (soms hoger, soms lager) heel gewoon zijn.Op dit moment wordt in de MER de onzekerheid genegeerd door op basisvan een schijnbaar zeer goed en precies model een toekomstberekening tedoen binnen ??n mogelijke toekomst tot soms wel twee cijfers achter dekomma (een puntschatting voor de toekomst dus). Door de toekomstonze-kerheid en modelonzekerheid te negeren in deze puntschatting, wordenbestuurders voor de gek gehouden. Het kan zijn dat een schijnpreciezeberekening laat zien dat een norm niet overschreden wordt, terwijl reke-ning houdend met onzekerheid er ook een kans is dat de norm wel over-schreden wordt. Het kan zijn dat op basis van een schijnzekere berekeningalternatief A beter lijkt te scoren qua luchtkwaliteit dan alternatief B, ter-wijl rekening houdend met onzekerheid dit onderscheid er niet of nauwe-lijks hoeft te zijn. Op dit moment wordt dit soort belangrijke beslisinfor-matie van de besluitnemers weggehouden.Hoe dan wel?Onderscheidend en relatief beoordelenBij het bepalen welke beslisinformatie echt van belang is in het MER, staande vragen centraal waar de grootste milieuwinst te halen is, of waar deminste milieuschade optreedt. Dat zit in veel gevallen in de keuze voor eenalternatief. De focus in de m.e.r. zou dan ook moeten liggen in het in beeldbrengen van onderscheidende effecten tussen de te onderzoeken alterna-tieven. In veel gevallen zijn alternatieven op bepaalde milieuthema's hele-maal niet onderscheidend. Thema's waarvan dat op voorhand duidelijk is,zouden niet in het onderzoek betrokken moeten worden. Dat scheelt weerin informatie-`overkill'.Naast onderscheidendheid is er nog een tweede element van belang dat dediepgang en breedte van de m.e.r. bepaalt. Dat betreft de vraag of een alter-natief `uitvoerbaar' is. Juist dit tweede element leidt nu vaak tot veel(schijn)diepgang en normatief (toetsend) onderzoek. Dit terwijl aanneme-lijk maken dat een alternatief uitvoerbaar is in veel gevallen heel eenvou-dig kan. Daarvoor is gedetailleerd onderzoek, toetsend aan normen, vooralle MER-alternatieven vaak niet nodig. Neem nu opnieuw luchtkwaliteitals voorbeeld. De vaststelling van het Nationaal Samenwerkingsprogram-ma Luchtkwaliteit (NSL) is aanstaande. Als een project is opgenomen in hetNSL, of er is de wil het project daarin alsnog op te nemen, dan is enkel eenNATioNAAl sAmENwERkiNgspRogRAmmAlUchTkwAliTEiT (Nsl)Het NSL is een programma voor een periode van vijf jaar dat erop gericht is degrenswaarden voor luchtkwaliteit te halen. Het is een programmatische benade-ring voor verbetering van de luchtkwaliteit. In het programma is enerzijds voor-zien in huidige en toekomstige emissies, waaronder besluiten over nieuwe(wegen)projecten (art. 5.12, derde lid, sub b, Wet milieubeheer (Wm)), en ander-zijds in generieke en locatiespecifieke maatregelen om de luchtkwaliteit te ver-beteren. De resultante van het programma is dat er respectievelijk vanaf 2011(voor fijnstof) en 2015 (voor stikstofdioxide) er overal (op iedere plek) aan allegrenswaarden voor luchtkwaliteit wordt voldaan. Dit wordt jaarlijks gemonitord.Indien uit monitoring blijkt dat (naar verwachting) in 2015 niet overal aan degrenswaarden wordt voldaan, worden er op programmaniveau tijdig extra maat-regelen ingezet. Dit kunnen generieke en/of locatiespecifieke maatregelen zijn.Door het opstellen van het NSL heeft Nederland van de Europese Commissieuitstel verkregen voor het voldoen aan de grenswaarden voor luchtkwaliteit. Deinwerkingtreding is vooralsnog voorzien voor medio zomer 2009, wanneer hetdefinitieve NSL is vastgesteld. In art. 5.16, eerste lid sub d, Wm is vervolgensgeregeld dat omvangrijke projecten, met belangrijke (in betekenende mate) ge-volgen voor luchtkwaliteit, doorgang kunnen vinden indien ze opgenomen zijn inhet NSL. Dat betekent dus dat er bij het planologische besluit over het betref-fende project, wat luchtkwaliteit betreft, enkel getoetst hoeft te worden of het tenemen besluit overeenkomt met de kenmerken zoals voor het betreffende pro-ject voorzien in het NSL.Met het NSL is voorzien in een flexibele koppeling tussen milieukwaliteitseisenvoor luchtkwaliteit en ruimtelijke projecten. Dat betekent dat met het NSL wordtgewaarborgd dat individuele projecten niet leiden tot overschrijding van degrenswaarden, maar dat dit niet meer projectindividueel getoetst hoeft te wor-den. Belangrijk is ook dat voorzien wordt in een pakket van generieke en locatie-specifieke maatregelen waaraan verschillende overheden meewerken. Dergelijkemaatregelen zijn in het kader van een individueel project veelal niet te treffen enzeker niet te waarborgen.foto:www.sxc.hu/moonfire8TOETS030916DIEPGANGtoets nodig of het project overeenkomt met de wijze waarop het in het NSL(zie kader) is voorzien. Er is daarmee voorzien in een zogenaamde flexibelekoppeling tussen luchtkwaliteitseisen en ruimtelijke ontwikkeling. Daarkomen dan, voor het betreffende projectbesluit, in het geheel geen gede-tailleerde, normatief toetsende berekeningen meer aan te pas.Relatief en werken met bandbreedtesEen tweede stap in het beperken van de onderzoeksinspanning haakt aanop de constatering dat puntschattingen voor de toekomst uit den boze zijn.De oplossing hiervoor is het werken met relatieve beoordelingen en metbandbreedtes. Wanneer eenmaal geaccepteerd is dat geschatte milieu-effecten in de toekomst een forse bandbreedte kennen, maakt dat veeleffectvoorspellingen overzichtelijker. Veel detailvragen zijn dan niet meerrelevant: de details be?nvloeden het relatieve onderscheid niet of ze vallenweg in de bandbreedte en onzekerheidsmarges. Dit maakt dan ook dat erminder gestreefd hoeft te worden naar een onhaalbare queeste naar nogbetere modellen en rekenmethoden. Toekomstonzekerheid is zo groot dateen beter model de onzekerheid toch niet verkleint. Ook discussies overdetails, het bijna eindeloos herstellen van kleine modelfoutjes en het meer-maals rekenen aan maatregelen om zodoende met een zo minimaal moge-lijk inzet van maatregelen n?t, volgens het model althans, aan de norm tevoldoen, worden met de bandbreedtebenadering voorkomen; de details ende foutjes zijn immers niet relevant. Sterker nog: veel relatieve effectvoor-spellingen of effectvoorspellingen binnen bandbreedtes kunnen bepaaldworden zonder een model, maar met vuistregels, kentallen en expert-judgements!Specifieke aandachtspunten en aanbevelingenNaast de algemene oproep om te werken met relatieve beoordelingen enbandbreedtes, zijn er ook enkele specifieke aandachtspunten en aanbeve-lingen.Onzekerheden moeten goed uitgelegd wordenDe resultaten van milieuschattingen zullen soms grote onzekerheden ken-nen. De resultaten en de onzekerheden daarbij moeten uiteraard goed uit-gelegd worden, zowel aan de besluitnemers als ook aan betrokkenen enbelanghebbenden.Betrek in relatieve beoordelingen en afweging ook inpassingskostenNa de relatieve beoordeling tussen alternatieven, zal snel blijken dat erweinig echt belemmerende normen zijn. Veel effecten zijn mitigeerbaar ofcompenseerbaar (al dan niet via een landelijk programma als het NSL). Ditvertaalt zich mogelijk wel in extra inpassingskosten. Deze kosten moetenvanaf het begin worden ingeschat en betrokken in de afweging tussenalternatieven en de besluitvorming.Verbreed de flexibele koppeling tussen milieukwaliteitseisen enruimtelijke ontwikkelingVerschillende wettelijke kaders lijken te vragen om een precieze toetsingbij het uiteindelijke projectbesluit. Daarbij kan een nader onderzoek voorbepaalde projecten, waarbij het al dan niet overschrijden van normenkritisch is, nodig zijn. Echter: ook dan zal naar onze mening rekening ge-houden moeten worden met de onzekerheden in modellering en, nogbelangrijker, met (de soms zeer grote) toekomstonzekerheden.Met de komst van het NSL wordt voor luchtkwaliteit een flexibele koppe-ling bewerkstelligd, waarmee dergelijke berekeningen in het kader van hetbetreffende project niet aan de orde zijn. Het verdient ons inziens aanbeve-ling de flexibele koppeling ook voor andere aspecten door te voeren, envoor luchtkwaliteit na afloop van dit programma (2015) te continueren.Het vermindert de druk op projectbesluiten tot het onderbouwen metschijnbaar gedetailleerde berekeningen. Daarnaast biedt borging op pro-grammaniveau, wanneer daarin ook voorzien wordt in een adequaat envoortdurend monitoringsprogramma, ook veel meer zekerheid dat er wer-kelijk voldaan wordt aan de milieukwaliteitseisen, dan een schijnzekereberekening in het kader van een project.NatuurwetgevingDe natuurwetgeving lijkt vooralsnog minder ruimte te bieden. Hierin kun-nen, vooral vanuit de Natura 2000-wetgeving, vrij gemakkelijk hardebelemmeringen ontstaan wanneer er sprake is van een kans op significantnegatieve effecten. Indien dit voor bepaalde alternatieven mogelijk aan deorde is, vraagt dit hoe dan ook om nadere en specifiekere beoordeling. Im-mers, wil een project zomaar doorgang mogen vinden, dan mag er weten-schappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaan dat er geen schadelijkegevolgen zijn. Ook nu pleiten wij er echter voor dat wetenschappers/onder-zoekers `gewoon' de onzekerheden van het nadere effectenonderzoek eer-lijk vermelden. Onzekerheid is immers zeer relevante beslisinformatie. Alsbesluitnemers zich door de onzekerheden beklemd voelen, moeten deregels maar veranderen. Bijvoorbeeld door ook hierin te voorzien in eenprogrammatische benadering (bijvoorbeeld in samenhang met de verplich-te beheerplannen). In ieder geval mogen ze niet verwachten of hopen datonderzoekers ze met pseudozekerheden gaan helpen.Tot slotIn deze kritische en enigszins provocerende beschouwing is een enander soms eenvoudiger voorgesteld dan de werkelijkheid is. Daaraanwillen we niet voorbijgaan. Zie dit artikel vooral als een oproep tot debatom selectiever en realistischer te zijn in breedte en diepgang van hetMER-onderzoek.liTERATUUR? Annema, J.A., M. de Jong (2008). Verkeersscenario's in historisch perspectief,paper voor `Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk', www.cvs-congres.nl.? Walker, W.E., P. Harremoes, J. Rotmans, J.P. van der Sluijs, M.B.A. van Asselt,P. Janssen, M.P. Krayer von Krauss (2003). Defining Uncertainty: A Concep-tual Basis for Uncertainty Management in Model-Based Decision Support,Integrated Assessment, Vol 4, No 1.