TOETS021012LicEnSETOOpEraTEindEinduSTriEVErgundOfgEgund?Eennieuweenergiecentrale,deuitbreidingvaneenchemischefabriek,ofopzoeknaargrond-endelfstoffen.alvelejarenbiedthetinstrumentvandemilieueffectrapportageeengoedhandvatomdemilieueffectenhiervanopeengedegenwijzeinbeeldtebrengen.Hetm.e.r.-procesisinessentiegekoppeldaanhetvergundkrijgenvaneenactiviteit.publiekeconsultatieenco?peratievormeninditgunningsprocessteedsvakereenonmisbarestap.raffaelargioluenSteefvanBaalengunningDe Eemshaven.TOETS021013DE AUTEUrsDr. Raffael Argiolu (06-50736372, raffael.argiolu@arcadis.nl) endrs. Steef van Baalen (06-27061548, s.j.a.baalen@arcadis.nl) werkenrespectievelijk als assistent projectleider MER en adviseur MER Indu-strie bij ARCADIS Milieu & Ruimte.Met het mondiger worden van stakeholders en het mak-kelijker beschikbaar komen van informatie via inter-net wordt het steeds belangrijker om een project door`de maatschappij' gegund te krijgen. De plek van publie-ke consultatie in het besluitvormingsproces is al jarenonderwerp van discussie, maar wat betekent dit `gunningsproces' nu pre-cies voor de industri?le bedrijfsvoering? Om dat beter te kunnen begrijpen,hebben wij het begrip License to Operate toegepast op de praktijk van demilieueffectrapportage. Daaruit blijkt dat publieke consultatie en co?peratiein steeds meer gevallen een onmisbare stap is voor het verkrijgen van degewenste gebruiksruimte voor industri?le activiteiten.Maatschappelijke contextDoor de verschuiving van productiemaatschappij naar consumptiemaat-schappij is veel productie uit onze economie verschoven naar plaatsen inde wereld waar arbeidskracht goedkoop is. Wat nu overblijft, zijn aan deene kant zeer gespecialiseerde arbeid in stedelijke agglomeraties en aan deandere kant primaire industri?le productieprocessen. Eerstgenoemde arbeid,zoals modeontwerp, wordt omarmd door stadsbestuurders omdat hetauthenticiteit geeft aan het imago van een stad. Laatstgenoemde zijn min-der populair omdat ze worden geassocieerd met oude, vaak vervuilende indu-strie; een deel van onze economie dat langzaam uit ons land is weggedreven.Tenminste, dat denken we. Volgens het CBS werken in Nederland in de in-dustrie- en energiesector nog steeds zo'n 850.000 mensen. Deze industrieclaimt dan ook aardig wat ruimte, in een van de meeste dichtbevolkte landenter wereld.Wet- en regelgeving voor industrie?n zijn de laatste decennia, net als onsdagelijks leven, flink gemoderniseerd. Zomaar je gang gaan als bedrijf kanniet. Dat betekent dat de wetgever in Nederland bijvoorbeeld al voorziet inhet verhogen van de duurzaamheid ten aanzien van nieuwe industrie?n ofde uitbreiding van bestaande. Iets anders wat steeds belangrijker wordt,maar vaak onderschat, is dat het steeds meer gaat om een open planproces,waarbij enkel aan de regels voldoen niet volstaat. Behalve een goede ver-gunning is ook draagvlak bij alle stakeholders, inclusief het soms zo kriti-sche publieke domein, nodig. Om dit verschil te duiden, worden de begrip-pen License to Produce (LtP) en License to Operate (LtO) gehanteerd.? License to produce zijn de vergunningen en richtlijnen opgesteld dooroverheid en vastgelegd in wetten voor het kunnen uitvoeren van bedrijfs-activiteiten.? License to operate is het draagvlak uit het publieke domein voor activiteitenvan een bedrijf. Hier gaat het er dus meer om of een activiteit gegundwordt.Eigenlijk gaat het LtP er al vanuit dat in de institutionele context voldoen-de regels zijn ingebouwd die bedrijven noodzaken een duurzaam productie-proces op te zetten. Wat bijvoorbeeld voor primaire productieprocessengeldt, is dat ze zo min mogelijk vervuiling en overlast moeten geven endaarnaast de veiligheids- en gezondheidsrisico's zo klein mogelijk houden.Omdat LtO zich meer richt op verkrijgen van draagvlak, bevordert het dedialoog met regelgevers, burgers en activisten. Dit is dus zeker belangrijkvoor bedrijven die afhankelijk zijn van een `good-neighbour-policy', zoalschemische productie, waarvan de verrichtingen schadelijk of ecologischgevaarlijk kunnen zijn.Deze verschuiving van aandacht van LtP naar LtO vraagt een eigentijdsehouding van bedrijven. Daarbij schuurt het bij industrie?n op twee terreinen.Het eerste is dat technische bedrijfsculturen soms botsen met het vereisteopen en transparante karakter van besluitvormingsprocessen. Bij bedrijvenleeft soms de gedachte dat een LtP in principe al voldoende moet zijn voorhet ontplooien van nieuwe initiatieven. Aan alle regels is immers voldaan.Doordat burgers dan juist het gevoel krijgen uitgesloten te worden, kun-TOETS021014nen ze zich tegen een project keren, met grote vertragingtot gevolg. Het tweede terrein is dat communicatie overprojecten naar de buitenwereld subtiel en doordacht dientte zijn. Burgerkoepels en NGO's kijken soms met een vergroot-glas naar industri?le activiteiten. Dat komt mede door de slechte associatietussen industrie en duurzaamheid die de meeste mensen hebben en dieuitmondt in een negatieve beeldvorming op voorhand. Producerende be-drijven zullen zich er telkens bij het verkrijgen van vergunningen en hetdoorlopen van milieuprocedures van bewust moeten zijn dat zij zich ineen spanningsveld begeven.Invloed door inspraakDe vraag is nu op welke manier LtO het best kan worden ingepast in hetwerken met het instrument m.e.r. (de wettelijke procedure) en het bijbe-horende MER (het milieueffectrapport). En of dit zou moeten leiden tot eennieuwe manier van werken. Omdat ? in Nederland ? de m.e.r. momenteelwordt gemoderniseerd, krijgt LtO sowieso een iets andere vorm. De m.e.r.-modernisering houdt in dat er straks een uitgebreide project-m.e.r.-proce-dure en een beperkte project-m.e.r.-procedure kan worden doorlopen. In30% van de projecten gaat het naar verwachting om de beperkte procedure.De projecten met een Wm-vergunning zullenmeestal de beperkte procedure moeten doorlopen,tenzij er een Passende Beoordeling nodig is. De beperkte proce-dure kent minder procedurele verplichtingen, vooral in de fase vooraf-gaand aan het opstellen van het milieueffectrapport (MER). Daardoor kanbeter worden aangesloten op het informele vooroverleg bij milieuvergun-ningaanvragen.Wat betreft inspraak kunnen er alleen zienswijzen naar voren wordengebracht over het (ontwerp)plan. Vervolgens wordt in of bij het plan ver-meld wat is overwogen omtrent de naar voren gebrachte alternatieven. Eris dus in veel industri?le m.e.r.'s nog maar ??n formeel moment voor `hetpubliek' om zienswijzen naar voren te brengen. Hoewel de procedure ver-andert (zo komt de startnotitie te vervallen), blijft het wezen van publie-ke consultatie in de wet verankerd, maar laat dit nog meer over aan deinitiatiefnemer.Verkrijgen LtO: transparant procesDe centrale plaats die LtO inneemt in de praktijk van het MER vraagt omeen aanpak die past bij een open planproces. Het product MER (het fysiekeboekje) heeft van oudsher een sterk technisch-inhoudelijk karakter, waar-gunningFoto:www.sxc.hu.TOETS021015bij nut, noodzaak en effectbeoordeling van het initiatief en mogelijkealternatieven op basis van inhoudelijke argumenten worden beoordeeld.Het proces m.e.r. daarentegen is een open planproces en biedt de mogelijk-heid om de buitenwereld te verbinden aan deze inhoudelijke afwegingenen mogelijk geen instemming, maar dan in ieder geval wel begrip voor ge-maakte keuzes te cre?ren. Hiervoor is het van belang dat bij het opstellenvan het MER niet alleen van binnen naar buiten gekeken wordt (wat zijn deeffecten van het voornemen op de omgeving?), maar ook van buiten naarbinnen: hoe wordt het voornemen beleefd en hoe kan deze beleving omge-zet worden in een positieve waardering (gunning)?Om dit te bereiken zijn er twee ingredi?nten die zowel voorafgaand als tij-dens het opstellen en opleveren van het MER een rol spelen. Ten eerste is erde aandacht voor het bestuurlijk besluitvormingsproces en de be?nvloe-ders daarin. Daarvoor zijn drie instrumenten sowieso geschikt.? Actorenanalyse, waarbij in kaart wordt gebracht welke partijen welkeinvloed kunnen hebben op het project en hoe hun initi?le standpunt isten opzichte van het voornemen. Welke rol kunnen zij spelen in het pro-ces? Hierbij kan onderscheid worden gemaakt naar beslissers, be?nvloe-ders, gebruikers, toeleveranciers, uitvoerders en afnemers. Van strate-gisch belang is ook om verschillende `wat als'-scenario's uit te werken.Omdat de actorenanalyse in principe vrij statisch is, kunnen een krach-tenveldanalyse (bevorderende krachten vs. belemmerende krachten) ende SWOT-analyse als aanvulling worden gebruikt.? Maatschappelijke knelpuntenkaart, waarbij op basis van een snelle scande discrepanties worden blootgelegd tussen de milieueffecten van eeninitiatief op hoofdlijnen en de doelen en belangen die spelen bij de ver-schillende maatschappelijke actoren. Voor een eerste schets zijn de ziens-wijzen die zijn ingebracht bij de terinzagelegging van de Startnotitiezeer geschikt. Vervolgens kunnen deze belangen verder worden uitge-werkt in brainstormsessies, maar bij zeer grote en/of gevoelige projectenkunnen ook gespecialiseerde bureaus worden ingehuurd.? Maatschappelijke waardeanalyse, waarbij de bijdrage van een initiatiefaan de regionale economie in kaart wordt gebracht. Onderdeel daarvanis een overzicht van directe en indirecte effecten, bijvoorbeeld met be-hulp van input-output-analyse. Wat ook gebruikt kan worden is een om-gevingsscan, waarbij andere ruimtelijk-economische ontwikkelingen inkaart worden gebracht.Ten tweede is de manier waarop het publiek geconsulteerd wordt erg be-langrijk. Drie voorwaarden zijn daarbij essentieel:? openheid: wees niet bang om externe partijen te informeren over eenvoornemen;? tijdigheid: doe dit vroeg, zodat partijen kunnen meegaan in een denk-proces;? transparantie: geef aan in welke mate bijdragen van de partijen hebbengeleid (en kunnen leiden) tot aanpassing van het initiatief.Op deze wijze is het zeer goed mogelijk om het proces van gunning (hetgegund krijgen) vorm te geven. Dit vraagt echter wel om een andere houdingvan zowel initiatiefnemer als adviseur: de blik moet meer van buiten naarbinnen.LtO in de praktijkNiet altijd wordt de mix van voorwaarden goed toegepast. Vooral het tijdigbetrekken van actoren blijkt in de praktijk lastig te zijn. Vaak is intern alveel uitgekristalliseerd over het voornemen. Op het moment dat een derge-lijk beeld naar buiten wordt gebracht, ontstaat bij de stakeholders de per-ceptie voor een voldongen feit te worden geplaatst. Dit gevoel, al dan nietterecht, leidt per definitie tot weerstand bij partijen. Weerstand die metveel moeite en tijd weer overwonnen moet worden.Een ander regelmatig terugkerend struikelblok heeft betrekking op demate waarin bijdragen van stakeholders een plek krijgen in de besluitvor-ming (transparantie). Op het moment dat de verwachtingen van interne enexterne partijen over de rol van stakeholders in bijvoorbeeld een klank-bordgroep sterk uiteenlopen, leidt dit vaak tot teleurstelling. Deze teleur-stelling komt voort uit het gevoel dat stakeholders uiteindelijk toch nietste zeggen hebben en dat de klankbordgroep niet meer is dan window-dressing. Door vooraf goede afspraken over de scope en reikwijdte van eendergelijk middel, wordt dit voorkomen.Tot slot denken sommige gemeenten nog te opportunistisch bij het presente-ren van plannen. Hun aanname dat burgers geen vakspecialisten zijn en niettot de kern van problemen kunnen komen, gaat vaak niet meer op. Burgerszijn steeds beter ge?nformeerd en weten gelijkgestemden gemakkelijker tevinden. Toch is het zeker niet raar dat bedrijven en overheden terughoudendzijn om zichzelf kwetsbaar op te stellen. In het verleden was dezelfde open-heid vaak niet nodig. Maar vandaag de dag is het meestal de enige weg. TwEE prAkTijk voorbEElDEnEen sterke inzet op externe communicatie levert vaak succes op. Bij de bouwvan een energiecentrale bijvoorbeeld, zijn verschillende stakeholders (zoalslokale boeren en de milieufederatie) open en tijdig in het proces betrokken.Wat transparantie betreft, is stakeholders nooit m??r beloofd dan mogelijkwas. In plaats daarvan zijn op specifieke onderdelen gezamenlijke doelenopgesteld. Het resultaat was een beperkt aantal zienswijzen.Dezelfde actieve houding is ook aangenomen bij een project voor de verplaat-sing van twee drinkwaterwinningen. Daar zijn ook vroeg in het project metsucces de stakeholders betrokken, door eerst een actorenanalyse en daarnaeen krachtenveldanalyse uit te voeren. Uit de krachtenveldanalyse kwam eendivers beeld naar voren. Iedere partij werd vervolgens op een passende manierbetrokken, bijvoorbeeld via een thema-avond, een klankbordgroep of een specia-listische groep. Uiteindelijk heeft dit geleid tot een positieve houding vanuit deomgeving ten aanzien van het voornemen en overwegend ondersteunendeinspraakreacties.De praktijkvoorbeelden laten zien dat het instrument m.e.r. niet alleen eenessenti?le schakel is bij het verkrijgen van de noodzakelijke vergunningen,maar dat het MER ook in het proces van het gegund krijgen van een initiatiefgoede handvatten biedt. Daarbij is het wel van belang om de blik voortdurenden in voldoende mate van buiten naar binnen te houden.