TOETS0210DECriSiS-EnhErSTElwETinDEprakTijkVErSnElling.TOCh?!Op31maart2010isdeCrisis-enherstelwet(Chw)inwerkinggetreden.Dezeisperdiedatumdirectvantoepassinggewordenopelkbesluitdataandeindewetgenoemde?ruime?voorwaardenvoldoet.DeChwishet`kindje'vanpremierBalkenende,diewerdge?nspireerddoordeamericanrecoveryreinvestmentactvanBarackObama.Maarwatbetekentdezewetnuindem.e.r.-praktijk?inditartikelvindtudeantwoorden.MargoMutsaersenMarianBraakensiekCRISISWETDE AUTEUrsMr. Margo Mutsaers (0162-487597, margo.mutsaers@oranjewoud.nl) enmr. drs. Marian Braakensiek (0513-634527, marian.braakensiek@oranje-woud.nl) zijn beiden werkzaam als omgevingsrechtjurist bij Oranje-woud Ruimtelijke ontwikkeling & Economie.De Crisis- en herstelwet heeft tot doel de economische crisiste bestrijden en een duurzaam herstel van de Nederlandseeconomie te bevorderen, onder andere door een versneldeontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infra-structurele projecten. Gelet op dit doel is de kans groot datelke MER-specialist met deze wet in aanraking komt.In het kader van dit artikel voert het te ver om een uitputtende beschrijvingte geven van de Crisis- en herstelwet. Dit artikel bespreekt de meest in hetoog springende procedurele wijzigingen ten aanzien van m.e.r. en de meestingrijpende ge?ntroduceerde voorzieningen, te weten het ontwikkelingsge-bied en het projectuitvoeringsbesluit. Daarnaast wordt aandacht geschon-ken aan de koppeling tussen de Crisis- en herstelwet en de uitspraak vanhet Hof van Justitie van de EU (Zaak Commissie/Nederland, C-255/08). Daar-bij staat de vraag centraal of de Chw wel voldoet aan de Europese m.e.r.-regelgeving.Inhoud van de wetDe Chw beoogt vooral dat met snelle en zorgvuldige procedures doelge-richt wordt gewerkt aan werkgelegenheid door het realiseren van duur-zaamheid, bereikbaarheid en (woning)bouw. De belangrijkste benaderingin de Chw om dat te bereiken is die waarbij grote infrastructurele en ruim-telijke projecten benoemd worden die hetzij op korte termijn (te wetenv??r 2014) opgestart kunnen worden, hetzij al in procedure zijn maar eenversnelling kunnen gebruiken. Vervolgens zijn ten aanzien van deze pro-jecten bijzondere bepalingen opgesteld voor het versnellen van de besluit-vorming en het vereenvoudigen van wettelijke en gerechtelijke procedures.Hierin wordt ook geschaafd aan de m.e.r.-procedure. Deze bepalingen zijnin principe tot 1 januari 2014 van kracht en worden dan ook wel de `tijde-lijke maatregelen' van de Chw genoemd. Zie verder ook het kader `De pro-jecten'.De versnelling van de in het kader genoemde projecten wordt bereiktdoor:1. bestuurs(proces)rechtelijke maatregelen die besluiten vaker `Raad vanState-proof' zullen maken (geldt tot 2014);2. stroomlijning van de m.e.r.-procedure, doordat niet langer alternatievenonderzocht hoeven te worden en de Commissie voor de m.e.r. niet omadvies gevraagd hoeft te worden (geldt tot 2014; zie verderop in dit arti-kel);3. bijzondere voorzieningen te bieden in de wet, waardoor nieuwe projec-ten slagvaardig aangepakt kunnen worden (geldt tot 2014):TOETS0210a. het gebiedsontwikkelingsplan voor milieuontwikkelingsgebieden;b. innovatieve projecten, waarvoor van diverse milieuwetgeving afgewe-ken kan worden (projecten nog bij AMvB aan te wijzen);c. het projectuitvoeringsbesluit voor de versnelde uitvoering van woning-bouwprojecten van 12 tot 2000 woningen (per 1 juli 2010 worden perAMvB daaraan toegevoegd diverse zorg- en onderwijsprojecten, zoalsonderwijsgebouwen, ziekenhuizen en medische kleuterdagverblijven);d. de structuurvisie `plus' voor de versnelde uitvoering van lokale en(boven)regionale projecten met nationale betekenis.4. definitieve wetswijzigingen die gelden voor alle projecten in het ruimte-lijk domein. De belangrijkste wijziging is dat het projectbesluit niet lan-ger op straffe van de legessanctie opgevolgd hoeft te worden door eenbestemmingsplan.M.e.r.-procedure: verlichten en versnellenDe Crisis en herstelwet heeft ook invloed op de m.e.r.-procedure. De ver-snelling en vereenvoudiging van de m.e.r.-procedure wordt geregeld in ??nartikel (1.11 Chw). Dit artikel regelt dat (tot 2014) geen beschrijving vooralternatieven hoeft plaats te vinden en dat de Commissie m.e.r. niet in degelegenheid gesteld hoeft te worden om te adviseren over het opgesteldeproject-MER, en wel ten aanzien van de concrete, in eerdergenoemde bij-lage II bij naam genoemde (grote) projecten en de bij Algemene Maatregelvan Bestuur aan te wijzen lokale en (boven)regionale projecten van natio-nale betekenis.Artikel 1.11 verklaart artikel 7.10 (alternatievenonderzoek) van de Wet milieu-DE projEcTEnDe Chw geldt voor de volgende typen projecten:1. categorie?n van ruimtelijke en infrastructurele projecten, zoals genoemd inbijlage I bij de wet. Op hoofdlijnen betreft het:a. projecten in duurzame energie, zoals de aanleg of uitbreiding van wind-energie-installaties, bodemenergiesystemen, warmtekrachtkoppeling;b. gebiedsontwikkeling zoals landschaps-, natuurontwikkeling en recreatie-projecten, in samenhang met infrastructurele projecten op alle overheids-niveaus;c. de bouw van meer dan 20 woningen in een aaneengesloten gebied;d. de herstructurering van woon- of werkgebieden;2. bij naam genoemde ruimtelijke en infrastructurele projecten, zoals genoemdin bijlage II. Het betreft circa 70 reeds lopende projecten, die zich bevinden inverschillende fasen. Op hoofdlijnen betreft het:a. grote infrastructurele ?n gebiedsontwikkelingsprojecten, zoals de Spoor-zone Den Bosch, kanaalzone Apeldoorn, Greenport Aalsmeer,WaterdunenBreskens, Zuidelijke aansluiting A2 bij Eindhoven;b. bodembeschermings- en energieprojecten, zoals een biowasmachine, eencombinatie van bodemenergie en aanpak bodemverontreiniging inUtrecht;c. waterstaatswerken (zandsuppletie kustlijn Noordzee), luchthavens Twen-te, Lelystad en Eindhoven (ontwikkelen, dan wel vaststellen gebruiksmo-gelijkheden), wegenprojecten (onder andere A4,A12,A74, N31);d. renovatie van bruggen op vooral rijkswegen (Brienenoord, Ketelbrug,Muiderbrug);e. wijzigingen aan spoorwegen (onder andere spoorverdubbeling, geluid-maatregelen);f. aanleggen of aanpassing van vaarwegen;3. bij AMvB aan te wijzen lokale en (boven)regionale projecten met nationalebetekenis (art. 2.18). Per 1 juli 2010 treedt het Besluit uitvoering Crisis- enherstelwet in werking. Daarin worden onder meer de projecten FlorijnAs teAssen, Rotterdam Central District en het Stationsgebied Utrecht als zodanigaangewezen.De Ketelbrug.Foto:www.FlicKr.com/ErwynvanDErmEEr.TOETS0210CRISISWETbeheer niet van toepassing op besluiten als genoemd in Bijlage II en de AMvB,waarvoor ingevolge artikel 7 Wm een milieueffectrapport wordt opgesteld.De kenner van artikel 7.2 Wm weet echter dat dit artikel niet alleen betrek-king heeft op een project-m.e.r. maar ook op plan-m.e.r.. Het uitsluiten vanonderzoek naar alternatieven bij een plan-m.e.r. is in strijd met de Europesem.e.r.-wetgeving. De wetgever motiveert deze keuze door te stellen dat in bij-lage II alleen projecten zijn opgenomen waarvoor een project-m.e.r. aan deorde is, en geen plan-m.e.r.. Wij vinden dit echter discutabel. Bijlage II noemtnaar ons oordeel namelijk een aantal projecten die ook als plan in de zin vande m.e.r.-wetgeving kunnen worden opgevat (bijvoorbeeld luchthaven Twente).Ons advies is daarom om ??k ten aanzien van de projecten waarvoor dewetgever een alternatievenonderzoek in het kader van een project-m.e.r.niet noodzakelijk acht, toch te onderzoeken of het project plan-m.e.r.-plich-tig is. Is dat het geval, dan kan naar ons oordeel een alternatievenonder-zoek in het kader van het plan-MER niet uitblijven. Hierbij kan overigensde kanttekening worden gemaakt dat het onderzoeken van alternatievenin veel gevallen niet de oorzaak is van vertraging of langdurig onderzoek,maar juist kan bijdragen aan het verbeteren van plannen.Art. 1.11 regelt verder dat een advies van de Commissie m.e.r. niet meernoodzakelijk is. De bedoeling van de wetgever is versnelling en vereenvou-diging van de m.e.r.-procedure. Een advies van de Commissie m.e.r. leidt inde praktijk echter vaak ook tot versoepeling en stroomlijning van de besluit-vorming; hierbij kan de kanttekening worden gemaakt dat de adviseringvan de Commissie in veel gevallen geen vertragende factor is.Betekenis voor de praktijkVoor de bij naam genoemde projecten kan de Chw inderdaad een versnel-ling en verlichting betekenen. Houd echter wel rekening met de eventuelerisico's. Daarnaast biedt de Chw weliswaar mogelijkheden voor vereenvou-diging, maar de bestuurlijke en maatschappelijke context waarin projectenworden uitgevoerd, wordt door de wet niet veranderd. Om daadwerkelijkversnelling te bewerkstellingen, blijven daadkracht en het verkrijgen vandraagvlak noodzakelijk.Geen beroepsrechtDe regering vindt het niet passend dat bestuursorganen hun geschillen bijde rechter uitvechten; deze moeten worden opgelost via bestuurlijk over-leg. Uitgaande van deze staatsrechtelijke fatsoensnorm wordt het beroeps-recht in de Chw beperkt en wel zodanig dat decentrale overheden nietmeer kunnen opkomen tegen besluiten van andere overheden (tenzij hetbesluit tot hen gericht is: zie artikel 1.4). Zo zal een gemeentebestuur geenberoep meer kunnen instellen tegen een provinciaal of rijksinpassingsplan,en kan de provincie niet meer opkomen tegen een gemeentelijk bestem-mingsplan of projectbesluit. Aangezien bij ontwikkelingen het beroep tegenhet MER rechtstreeks gekoppeld is aan het beroep tegen ;het eerste ruimte-lijke plan' dat voorziet in de ontwikkeling, kunnen decentrale overheden dusniet meer in beroep tegen een MER van een andere decentrale overheid.Betekenis voor de praktijkEen groot voordeel van deze regeling is dat decentrale overheden bij deuitoefening van aan hen opgedragen bevoegdheden m??r dan voorheenhun eigen koers kunnen varen ten opzichte van andere decentrale over-heden. Het belangrijkste voordeel van deze regeling is echter meteen ookhet belangrijkste nadeel: als decentrale overheid moet je je erbij neerleg-gen dat een andere (de)centrale overheid haar zin doordrukt. Decentraleoverheden kunnen dus alleen nog in bestuurlijk overleg hun belangen be-hartigen, waarbij zij niet langer een `stok achter de deur' hebben in devorm van een beroepsprocedure.Foto:www.FlicKr.com/michElcoumans.TOETS0210Aan de slagHieronder worden de twee meest in het oog springende voorzieningen bespro-ken, waarbij wordt ingegaan op wat deze voorzieningen betekenen voor dem.e.r.-praktijk.Gebiedsontwikkelingsplan: `ontwikkelen door herschikken' van milieugebruiksruim-te en gevoelige functiesDe ervaring leert dat milieunormen, zoals die inzake luchtkwaliteit engeluid, ruimtelijke projecten blokkeren die op de langere termijn voor eenduurzame ontwikkeling kunnen zorgen. De milieuwetgeving biedt nage-noeg nooit de mogelijkheid aan bestuurders om gemotiveerd af te wijkenvan de voorgeschreven milieu(grens)waarden.Met de bijzondere voorziening `ontwikkelingsgebied' (artikel 2.3 Chw)wordt bij wijze van experiment aan het bestuur de mogelijkheid gebodenom gedurende een periode van tien jaar af te wijken van diverse milieunor-men zoals voorgeschreven in onder andere de Flora- en faunawet, de Natuur-beschermingswet 1998, de Wet geluidhinder en de Wet inzake de luchtver-ontreiniging. Overigens kan de wetgever bij AMvB een maximale afwijkingvan de milieunorm voorschrijven, om zodoende een nog aanvaardbaremilieukwaliteit binnen het gebied te garanderen.Verder wordt de mogelijkheid geboden om nadere milieueisen aan bedrij-ven te stellen (eventueel met financi?le compensatie) of om nieuwe (stren-gere) normen te ontwikkelen. Om hiervan gebruik te kunnen maken, dienteen (milieu)ontwikkelingsgebied ? zijnde bestaand stedelijk gebied of be-drijventerrein ? te worden aangewezen. Op deze manier kan tijdelijk demilieugebruiksruimte worden vergroot, waardoor projecten uitvoerbaarworden die dat eerder niet waren vanwege de milieu- en daardoor vaak eenfaserings- en financieringsproblematiek. Voorwaarden zijn dat de voorzieningmet het oog op het versterken van de duurzame ruimtelijke en economischeontwikkeling van dat gebied bijzonder is, bij AMvB is aangewezen en datniet in strijd wordt gehandeld met Europese regelgeving. Gemeenten dieeen gebied bij AMvB aangewezen willen krijgen, zullen dus moeten begin-nen met een lobby in Den Haag.Als markant voorbeeld van een ontwikkeling(sgebied) noemt de wetgeverde transitie van een bedrijventerrein naar een woonwerkgebied. Tijdens deduur van het experiment (maximaal dus 10 jaar) kan het bestuur milieu-ruimte vrijmaken, door bijvoorbeeld aan gevestigde bedrijven strengerenormen te stellen of maatregelen te laten treffen (zoals het plaatsen vaneen geluidsscherm), terwijl in diezelfde periode al nieuwe woningen ont-wikkeld worden.Indien een gebied als ontwikkelingsgebied is aangewezen, moet daarvoordoor de betreffende gemeente een gebiedsontwikkelingsplan worden opge-steld. Het gebiedsontwikkelingsplan gaat deel uitmaken van een ? veelalvigerend ? bestemmingsplan. Dat bestemmingsplan en het eventuele bijbe-horende exploitatieplan worden overeenkomstig het gebiedsontwikke-lingsplan herzien, en tegelijkertijd daarmee vastgesteld. Wanneer deopgenomen ontwikkeling m.e.r.-plichtig is, zal ook voorafgaand aan hetgebiedsontwikkelingsplan een m.e.r.-procedure doorlopen dienen te worden.Gevolgen voor de praktijkHet gebiedsontwikkelingsplan maakt het mogelijk om in gebieden waardiverse, ogenschijnlijk tegenstrijdige belangen elkaar raken, ontwikkelin-gen te realiseren die onder de reguliere (milieu)wetgeving ontoelaatbaarzijn. In een ontwikkelingsgebied kan daartoe gedurende 10 jaar afgewekenworden van milieunormen, om dusdoende het gebied om te vormen toteen nieuwe vorm waarbinnen weer aan de reguliere milieunormen kanworden voldaan. Bestuurders mogen daarbij anticiperen op toekomstigetechnologische ontwikkelingen, strengere milieunormen of herverdelingvan functies. Het gebiedsontwikkelingsplan is daardoor zeer goed in te zet-ten voor herstructurerings- en transitiegebieden, alsmede voor de gewensteaanleg van nieuwe infrastructuur in bestaand stedelijk gebied. Alertheidblijft echter geboden: het is aan het bestuursorgaan om ervoor te zorgendat niet in strijd wordt gehandeld met Europese regelgeving.Projectuitvoeringsbesluit: versnelde realisatie van bouwprojectenOm de realisatie van woningbouw-, onderwijs- en zorgprojecten te stimuleren,biedt de Chw een nieuw instrument: het projectuitvoeringsbesluit (artikel2.9). Een dergelijk besluit maakt het mogelijk om in ??n integraal besluitzowel een nieuw planologisch regime als (nagenoeg) alle daarvoor beno-digde uitvoeringsbesluiten te regelen. Het instrument is ge?nspireerd opde Deltawet Grote Rivieren, die in de jaren '90 van de vorige eeuw succesvolleidde tot versnelde dijkverhogingen.Voor welke projecten toepasbaar?Het projectuitvoeringsbesluit kan worden toegepast voor woningbouw-,onderwijs en zorgprojecten, al dan niet met de bijbehorende voorzienin-gen zoals infrastructuur, scholen en winkels. Voor de woningbouwprojec-Foto:www.FlicKr.com/harry_nl.TOETS021010CRISISWETten geldt de bevoegdheid vanaf 12 woningen en tot 1500 of 2000 woningen,in geval van ??n respectievelijk twee ontsluitingsweg(en). De genoemdemaximale woningbouwaantallen zijn volgens de wetgever zodanig geko-zen dat een projectuitvoeringsbesluit niet m.e.r.-(beoordelings)plichtig is,en past binnen de ten aanzien van luchtkwaliteit voorgeschreven grenzen(in het Besluit niet in betekenende mate bijdragen). Oplettendheid is ech-ter geboden: de `vrijstelling' van de m.e.r.-plicht geldt uitsluitend ten aan-zien van het aantal woningen: indien een project m??r omvat ? bijvoor-beeld 2000 woningen, met een winkelcentrum, kantoren en een school? dan zal het projectuitvoeringsbesluit mogelijk w?l m.e.r.-plichtig zijn.Een projectuitvoeringsbesluit kan niet voor alle uitvoeringsvergunning inde plaats treden: zo is onder andere de ontheffing van de Flora- en fauna-wet uitgesloten (art. 2.10, lid 2). Deze zal afzonderlijk aangevraagd moetenworden bij het daartoe bevoegde gezag. Verder is een projectuitvoeringsbe-sluit niet mogelijk voor woningbouwprojecten nabij hoofd- (vaar-/spoor) -wegen of wegen waarover vervoer van gevaarlijke stoffen plaatsvindt (zieartikel 2.9, lid 3).Projectuitvoeringsbesluit en m.e.r.-regelgevingZoals bekend hoeft voor activiteiten die onder de `m.e.r.-drempels' blijvengeen m.e.r.(beoordeling) te worden uitgevoerd. Door te kiezen voor hardedrempelwaarden, heeft de Nederlandse wetgever ervoor gekozen de om-vang van een project doorslaggevend te laten zijn voor de milieueffecten.Een ontwikkeling die onder de drempel blijft, kan echter ook door de speci-fiek locatie of kenmerken ervan aanzienlijke milieueffecten hebben. Op15 oktober 2009 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie bepaalddat Nederland de m.e.r.-richtlijn op een onderdeel onjuist heeft ge?nterpre-teerd. De richtlijn eist namelijk dat bij projecten niet alleen gekeken wordtnaar de omvang, maar ook naar de kenmerken en de locatie van het project.Ten aanzien van het projectuitvoeringsbesluit in de Chw is inzake woning-bouw (wederom) gekozen voor een drempelwaarde voor de omvang van hetproject. Volgens de wetgever zijn de genoemde maximale woningbouwaan-tallen zodanig gekozen dat een projectuitvoeringsbesluit niet m.e.r.-(beoordelings)plichtig is. Wij zijn echter van mening dat deze drempel-waarde niet altijd in overeenstemming zal zijn met de uitspraak van hetEuropese hof, omdat immers ook bij het projectuitvoeringsbesluit uitslui-tend gekeken wordt naar omvang en niet naar locatie en kenmerken vanhet project. Ons advies luidt dan ook om bij elke ontwikkeling van enigeomvang, waarvoor u een projectuitvoeringsbesluit wilt toepassen, te toetsen ofeen m.e.r.(beoordeling) niet toch aan te raden is.Tot slotDe Crisis- en herstelwet heeft als doel om (binnen vier jaar) de economischecrisis te bestrijden en een duurzaam herstel van de Nederlandse economiete bevorderen door bouw- en infraprojecten te versnellen. Om dat te berei-ken, wordt de m.e.r.-procedure versneld en vereenvoudigd. Ook wordt hetmogelijk om ten aanzien van grote woningbouwprojecten tot 2000 wonin-gen ??n projectuitvoeringsbesluit te nemen dat zowel de planologischeregeling als alle uitvoeringsbesluiten omvat. Verder kan binnen een ont-wikkelingsgebied gedurende 10 jaar afgeweken worden van diverse omge-vingsrechtelijke (grens)waarden.Volgens de wetgever is dit alles uitvoerbaar binnen de grenzen van de Euro-pese regelgeving. In het voorgaande hebben we aangegeven dat bij ditstandpunt nog wel enkele vraagtekens te zetten zijn. Het verdient onzesinziens dan ook aanbeveling om bij de toepassing van de Crisis- en herstel-wet altijd kritisch te blijven beoordelen of het project voldoet aan Europesemilieuwetgeving, waaronder de m.e.r.-richtlijn.De praktijk leert dat niet zozeer procedures, onderzoeksopgaven en vereis-ten leiden tot (te) lange doorlooptijden, maar de maatschappelijke en be-stuurlijke processen. Gebruik van de mogelijkheden van de Chw kan danook alleen succesvol zijn als ook in die processen stroomlijning kan wor-den georganiseerd.Foto:www.FlicKr.com/harry_nl.stationsgebied utrecht.