TOETS020614De regio Wieringen en Wieringermeer kampt met een stag-nerende economie en een vergrijzende bevolking. In dejaren 90 is gestudeerd op de aanleg van een randmeer,waardoor Wieringen weer een eiland zou worden. Conclu-sie was dat aanleg van het randmeer in combinatie met debouw van woningen en randvoorzieningen gunstige effecten zou hebben.Het project Wieringerrandmeer beoogt een integrale ruimtelijke herin-richting op de grens van Wieringen en Wieringermeer met als doel om aanhet gebied een nieuwe landschappelijke, ecologische, hydrologische eneconomische vitaliteit te geven (www.wieringerrandmeer.nl).In 2002 heeft de provincie samen met andere overheden het initiatief ge-nomen om te komen tot de realisering van het Wieringerrandmeer. DeProjectgroep schreef een prijsvraag uit voor een gebiedsontwerp met alswinnaar de visie van Ontwikkelingscombinatie Lago Wirense. Hierin wer-ken Volker Wessels Vastgoed en Boskalis uit Rotterdam samen, metWitteveen+Bos als adviseur. Hierop is op 15 maart 2005 een intentieover-eenkomst tussen Lago Wirense en de betrokken overheden ondertekendom het Wieringerrandmeer nader te gaan uitwerken. De planvorming voorhet Wieringerrandmeer kenmerkt zich door ontwikkelingsplanologie viaeen publiekprivate samenwerking (PPS), complexe planvorming en ver-vlechting van procedures. Dit artikel gaat hier nader op in en behandelttevens de kansen en knelpunten die ontwikkelingsplanologie oplevert.PubliekprivatesamenwerkingDe gebiedsontwikkeling Wieringerrandmeer is in de Nota Ruimte aange-wezen als pilot ontwikkelingsplanologie en een samenwerking tussenpublieke partijen (provincie Noord-Holland en de gemeenten Wieringen enWieringermeer) en private partijen (Volker Wessels Vastgoed en Boskalis).Binnen de PPS heeft elke partij zijn eigen rol, belang en verantwoordelijk-heden (initiatiefnemer, bevoegd gezag, ontwikkelaar, etc.). De betrokken-heid in de PPS is op meerdere niveaus (ambtelijk, bestuurlijk).Binnen de samenwerking kunnen twee sporen worden onderscheiden:facilitering en planvorming (afbeelding 1).De samenwerking wordt in eerste instantie gefaciliteerd en vormgegevenvia afspraken tussen publieke en private partijen over de wijze van samen-werking, financi?n, risico's, organisatie, etc. Het tweede daarmee samen-hangende spoor heeft betrekking op de planvorming.InTEgralEEffEcTraPPOrTagEInDEPrakTIjkWIErIngErranDmEErVervlechtenvanproceduresindeweerbarstigepraktijkkan,zoblijktbijdegebiedsontwikkelingvanhetWieringerrandmeer.DeintegraleeffectrapportagedieisopgesteldmeteenSmBalswet-telijkebasisvervlechteengrootaantalproceduresmethetontwerp?ndefinanci?leonderbouwing.Datdewegnietoverlouterrozenvoertbewijstditprojecteveneens.Datookontwikkelings-planologiehaarbeperkingenkentinhetlichtvanformeleprocedures,blijktook.Watechterrechtovereindstaatisdatdeintegraleeffectrapportageeenwaardevollebijdrageheeftgeleverdindebesluitvormingoverditplan,endaarwashetallemaalombegonnen.Patrickmuldercase-studyDE AUTEURDrs. ing. P.T.W. Mulder (tel. 0570-697510, e-mail P.Mulder@witteveenbos.nl)is groepsleider milieueffectrapportage bij het adviesbureau Witteveen+Bosen adviseur van het MT Wieringerrandmeer.TOETS020615De gebiedsontwikkeling staat natuurlijk niet los van de omgeving. Ditbetekent dat de omgeving betrokken is door middel van consultatie, in-spraak en overleg met maatschappelijke organisaties (o.a. LTO, Staatsbos-beheer, ondernemersverenigingen uit de regio, bewonersgroepen), over-heden (o.a. Hoogheemraadschap, Rijkswaterstaat) en burgers. Binnen ditkader moeten (ruimtelijke) planvorming, maatschappelijke verantwoor-ding en financi?le onderbouw-ing versmelten. Kortom, ontwikkelings-planologie!ProceduresvervlechtenDe aanleg van een randmeer heeft gevolgen voor de omgeving. Provincieen gemeenten hebben er voor gekozen om de aanleg van het Wieringer-randmeer onderdeel te laten zijn van een bredere afweging dan alleenmilieu en dit vorm te geven in een zogenoemde Integrale Effectrapportage(IER) Wieringerrandmeer, met de SMB als wettelijke basis. Het IER wordtopgesteld ter onderbouwing van de parti?le streekplanherziening en hetintergemeentelijke structuurplan (afbeelding 2). FOTO:witteveen+BosFaciliteren?Ontwikkelcompetitie?Intentieovereenkomst(IOk)?Samenwerkingsovereenkomst(SOk)?Bestuursovereenkomst(BOk)?Projectorganisatie(stuurgroep,project-managementteam)Planvorming?Streekplanherziening?Intergemeentelijkstructuurplan?IEr(SmB,lEr,mkBa)?ruimtelijkontwerp?mEr?IntergemeentelijkbestemmingsplanAfbeelding 1. Sporen bij de gebiedsontwikkelingTOETS020616DetailniveauIErHet detailniveau van het IER moet passend zijn voor de planvorming (struc-tuurplan en streekplan). Het vinden van het juiste detailniveau bleek eenworsteling. De verschillende onderzoeken (SMB, LER, MKBA, natuurtoets,etc.) hadden ieder een eigen informatiebehoefte en detailniveau. Daarnaastis het detailniveau gestuurd vanuit verschillende invalshoeken en belangen.De gebiedsontwikkeling beslaat vier fasen over in totaal een periode vancirca 25 jaar. Om te kunnen inspelen op marktontwikkelingen bestaat indeze fase van de planvorming de nadrukkelijke wens tot flexibiliteit.Deze flexibiliteit wordt vormgegeven door het bestemmingsplan (inclu-sief m.e.r.) voor de eerste en tweede fase gedetailleerd uit te werken, ter-wijl voor de laatste twee fasen het bestemmingsplan globaal blijft.De maatschappelijke context en projecthistorie vragen om meer detail.De bewoners van de regio verkeren al lange tijd in onzekerheid over hetal dan niet doorgaan van het Wieringerrandmeer en de gevolgen daarvanvoor de woon- en werkomgeving. De provincie heeft inmiddels met deontwikkeling van een grondverwervingsstrategie op onteigeningsbasisduidelijkheid geschapen voor de grondpositie van de boeren. Daarnaastbetreft het een ingreep in grotendeels agrarisch gebied. Daarom zijn deeffecten voor de landbouw afzonderlijk in beeld gebracht in een land-bouweffectrapportage (LER). Vanuit de agrari?rs en de LTO was er behoef-te aan gedetailleerde informatie op kavelniveau. Dit kan echter in dezefase van de planvorming maar beperkt worden geleverd, vanwege hetabstractieniveau van de studie.De passende beoordeling (een potenti?le no-go voor het plan) en het onder-zoek naar de haalbaarheid en consequenties van het watersysteem vereis-ten meer detail. Zowel door de betrokken overheden, waterbeheerders (pro-vincie, hoogheemraadschap en rijkswaterstaat), natuurorganisatie als deCommissie voor de milieueffectrapportage zijn water en natuur dan ookals belangrijkste thema's van het IER bestempeld.Het privaatrechtelijk spoor heeft nadrukkelijk invloed op de ontwerpopgaveen daarmee op het IER. Bij de gebiedsontwikkeling voor het Wieringerrand-meer gaat het immers om publieke en private kosten, opbrengsten en risi-co's. Om hier enigszins greep op te krijgen ter onderbouwing van de `busi-ness case' als onderdeel van de samenwerkingsovereenkomst (SOK) tussenpublieke en private partijen is een zeker detailniveau vereist.In dit spanningsveld van verschillende belangen en invalshoeken en de uit-komsten van de uitwerking zijn de kaders voor de gebiedsontwikkeling vast-gelegd en zijn enkele bouwstenen benoemd. Deze zijn uitgewerkt in drieruimtelijke ontwerpen/modellen (afbeelding 3), waarvan het detailniveaurichting m.e.r.-niveau kruipt. Op civieltechnische onderdelen (water, wegen,kunstwerken, grond, grondverzet) en programmatische onderdelen (huizen-typologie?n, dichtheden en verdeling over het gebied) zijn de alternatievennader uitgewerkt voor de samenwerkingsovereenkomst.anderesturing,beperktespeelruimteGebiedsontwikkeling en strategische milieubeoordeling zijn processendie niet altijd helemaal op elkaar zijn afgestemd. De alternatieven zijnnadrukkelijk ontwikkeld vanuit de kaders zoals gesteld bij de inschrij-vingsleidraad voor de ontwikkelcompetitie, de intentieovereenkomst encase-studyParti?lestreekplanherzieningIntegraleeffectrapportage(IEr)?Strategischemilieubeoor-deling(SmB)?landbouweffectrapportage(lEr)?maatschappelijkekosten-batenanalyse(mkBa)Afbeelding 2. Kader voor de planvormingIntergemeentelijkstructuurplanWatertoetsnatuurtoetsPassendebeoordelingSociaal-economischeeffectenstudie(SEES)milieueffectrapportage(mEr)Intergemeentelijkbestemmingsplan(IBP)Fred Leurink, lid projectmanagement team Wieringerrandmeernamens de provincie Noord-Holland"Vanuitdeprovincieenbeidegemeentenwasereennadrukkelijkewensomeenbredeenzorgvuldigeafwegingtemaken,medegeziendeomvangvanhetproject,degevolgenvoorbedrijvenenbewonersendebetrokkenheidvanmeerdereoverheden.HetIErheefthierinvoorzien.BijdebehandelinginradenenStatenheefthetIEreennadrukkelijkerolgespeeldindebesluitvorming,waarbijradenenStatennaastdefinanci?leconsequentiesmetnamedegevolgenvoorhetwatersysteem,deagrari?rsenhetlandschapveelaandachtgaven."TOETS020617de financi?le haalbaarheid. De drie alternatieven verschillen in beperktemate van elkaar. Dit verhoudt zich niet altijd tot allerlei maatschappe-lijke wensen en de onafhankelijke advisering door de Commissie voor dem.e.r. Zo kent De Haukes in de huidige situatie verkeershinder, die doorde aanleg van het Wieringerrandmeer mogelijk wordt versterkt. Bij om-wonenden bestaat de wens dit bestaande en mogelijk versterkte probleemvan verkeershinder op te lossen. Dit vraagt om een gedetailleerde oplos-sing, die gezien het abstractieniveau van de studie nu niet is te geven.De meest structurele oplossing van dit probleem betreft een nieuwe pro-vinciale weg. Dit ligt echter buiten het plangebied.SMB kent de nadrukkelijke verplichting om de milieugevolgen van plan-nen en alternatieven te onderzoeken. SMB kent echter in tegenstellingtot MER geen verplichting tot het formuleren van een MMA. Dit heeft bijhet Wieringerrandmeer geleid tot een andere sturing op de alternatief-ontwikkeling. Binnen de gebiedsontwikkeling voor het Wieringerrand-meer is nadrukkelijk gekeken naar planoptimalisaties. Verstrekkendealternatieve opties die mogelijk meer milieubaten opleveren zijn enkelonderzocht voor zover inpasbaar binnen de gestelde kaders. Zo is tussen-tijds op verzoek van de gemeenten een gecompartimenteerd Wieringer-randmeer ? met gunstige gevolgen voor de waterkwaliteit en een beperktdoorspoeldebiet ? komen te vervallen ten gunste van de recreatievaart.BijdrageIEraanplanvormingTijdens het IER en ontwerptraject zijn belangrijke ontwerpkeuzesgemaakt op basis van tussentijdse uitkomsten van met name het hydro-logisch onderzoek en consultatie van belanghebbenden. Zo heeft Staats-bosbeheer aangegeven zowel vernatting als doorsnijding van het Robbe-noordbos niet wenselijk te achten, terwijl het Hoogheemraadschap tus-sentijds heeft aangegeven de uitbreiding van de piekbergingscapaciteitniet langer nodig te vinden. Daarmee is de piekberging in het Robbe-noordbos komen te vervallen, evenals de verbinding tussen Wieringer-randmeer en IJsselmeer door het Robbenoordbos. Verder is op initiatiefvan het Hoogheemraadschap en anticiperend op de Kaderrichtlijn Waterhet streefbeeld voor de waterkwaliteit van het randmeer aangepast toteen vergelijkbare waterkwaliteit met het Amstelmeer.De mogelijkheden van het instrument SMB zijn echter niet volledig be-nut. Zoals eerder aangegeven was de speelruimte voor alternatieven be-perkt door de vastgestelde kaders. Daarnaast is SMB door de dynamiekvan de gebiedsontwikkeling vrij laat in het proces ingezet. Voor een goe-de lagenbenadering waarbij de kansen en knelpunten van het gebied inbeeld werden gebracht als sturende elementen voor de alternatiefont-wikkeling was in het kader van het IER weinig ruimte. Veel van deze af-wegingen waren al in een eerder stadium gemaakt en vastgelegd inkaderstellende afspraken. Dit IER had dan ook vooral een toetsend karak-ter en in mindere mate een ontwerpend karakter. Het IER heeft metname een voorname rol gespeeld in het proces van communicatie, draag-vlakontwikkeling en uiteindelijke besluitvorming.financi?lehaalbaarheid,eenIEr-onderdeel?De Commissie voor de m.e.r. (Cmer) had geadviseerd om de financi?le haal-baarheid in hoofdlijnen in het IER op te nemen, aangezien de financi?leAfbeelding 3. Kader voor de planvormingHalflandWaterlandnieuwlandKAARTJES:witteveen+BosTOETS020618haalbaarheid van sterke invloed is op de realisatie van de verschillendeplanfasen en daarmee de milieueffecten, ook bij eventueel tussentijds stop-zetten van het project. De gegevens kunnen onder vertrouwelijkheid doorde Cmer worden behandeld. Over deze vraag is veel gediscussieerd. De rede-nering van de Cmer is helder. Echter, er zijn ook andere argumenten tebedenken. Valt dergelijke informatie onder de reikwijdte van SMB en bin-nen de advisering van de Cmer? Moeten daadwerkelijk (vertrouwelijke)financi?le cijfers worden overlegd om deze vraag te kunnen beantwoorden?De stelling van de initiatiefnemers was immers dat iedere fase een afge-rond en zelfstandig geheel vormde en de (milieu)effecten zijn per fase inhet IER beschreven. Is het IER wel het kader voor informatie over financi?lehaalbaarheid of hoort dit niet veel meer thuis in de ruimtelijke planvor-Anneke Swart, projectdirecteur projectmanagement teamWieringerrandmeer"EnkelebelangrijkestappenindegebiedsontwikkelingvoorhetWieringerrandmeerzijndeafgelopentijdondergrotetijdsdrukenineenheeldynamischprocestotstandgekomen.HetIErheeftmededenodigestructuuraangebrachtindeplanvorming,dwarsverbandengelegdenduidelijkemijlpalengesteld.Hetwas?medegeziendetijdsdruk?langnietmakkelijkomalleonderzoeken,belangenenbesluitenmetelkaaraftestemmenenteco?rdineren.Inontwik-kelingsplanologieishetruimtelijkontwerpeen`vloeibaar'proces.HetIErheeftzichhiernaargevoegd,waarbijhetopeengegevenmomentnoodzakelijkwasomdealternatieveninhetIErvasttestellen.jekuntimmersnietblijvenontwikkelenmeteenhardedeadlineinhetvizier.Danwordtookvanzelfhelderwelkepunteninhetvervolgtrajectnaderonderzoekvereisen."case-studyming, te weten de onderbouwing van de economische uitvoerbaarheid vanhet bestemmingsplan? Ook bij de bevoegde bestuursorganen (Gemeente-ra-den en de Staten) speelde deze discussie. Uiteindelijk is de vraag van deCmer overgenomen in de richtlijnen voor het IER. Echter, ten tijde van hetaanvaarden van het IER waren de onderhandelingen over de samenwer-kingsovereenkomst en daarmee de financi?le cijfers nog volop gaande,waardoor geen actuele cijfers konden worden geleverd. Besloten is om deCmer op een later tijdstip te informeren.afstemmingmkBaopandereonderzoekenInditprojectzijnSmB,lErenmkBasamenopgelopen.InhetmkBaisonder-scheid gemaakt in zogenoemde blauwe, groene en rode kosten en baten.Inprincipeisdewerkwijzegehanteerdzoalsinafbeelding4.In de planvorming is het mkBa zoveel mogelijk afgestemd met de andereonderzoeken.Succesfactorenhierbijwarendevroegtijdigeafstemming,hetbehoorlijkhogedetailniveauvanhetIErendeveelalkwantitatieveuitwerkingvan de fysieke effecten. Daardoor konden vanuit de andere onderzoekenfysieke effecten worden gegenereerd, die vervolgens werden vertaald naarwelvaartseffecten en werden gemonitariseerd. In het Wieringerrandmeer isgebleken dat de beoordelingskaders van de verschillende onderzoeken enmkBagrotendeels,maarnietvolledigopelkaarpassendzijntemaken.Som-mige kosten of baten vallen buiten de scope van de andere onderzoeken(b.v.opnameenafbraakvannitraatenfosfaatenbindingvanzwaremetalendoornatuurvriendelijkeoevers).Inveelgevallenblijktdatmeteenkortebe-werkingsslag van milieuonderzoek of ruimtelijk ontwerp de basisgegevensvoordemkBasnelzijnteachterhalen.IErenbesluitvormingHetIErheefteennadrukkelijkerolgespeeldindebesluitvorming.Degevol-genvoordeverschillendemilieuthema's,maarookbelangeninhetgebiedzijnhelderonderzochtengedocumenteerd.HetIErisonderwerpgeweestvanSmBlErBusinesscaseSEESfysiekeeffectenlandbouweffectenkosten&opbrengstenregionaleeconomiemonetariseren(indiennodig)mkBaWaterkwantiteitsbatennatuurbatenlandbouwbatenkostenExploitatiebatenregionaleontwikkelingsbatenAfbeelding 4.TOETS020619EcOnOmIEOPDrIEnIVEauSBinnendeintegraleeffectrapportagezijnookdeeconomischeeffectenopverschillendewijzemeegenomen.Ineenvroegstadiumiseenbusinesscaseontwikkelddieinhoofdlijnende financi?lehaalbaarheidvanhetWieringerrandmeeronderzoekt.Ditisprivaat-rechtelijkvastgelegdindeintentieovereenkomst.Dezebusinesscaseisgedurendehettrajectverderuitgewerktenonderbouwdtenbehoevevandeoptestellensamenwerkingsovereenkomst.Nut en noodzaakvandeaanlegvanhetWieringerrandmeerheeftdeprovincieverderuitgedieptviaeenzogenoemdesociaal-economischeeffectenstudie(SEES).DeSEESiseeneconomischetrendstudieomteverkennenhoedesociaal-economischeontwikkelingvanderegioindetoekomstzalzijnenwelkebijdragehetWieringerrandmeerhieraanzoukunnenleveren.HieruitbleekdatdeaanlegvanhetWieringerrand-meerbelangrijkkanbijdragenaanregionaleeconomie,demografie(deinstroomvanarbeidsactievenennieuwebewoners-enbezoekers-groepenmeteenanderelifestyle),welvaartentoeristischesector.Tenslotteiseenmaatschappelijkekosten-batenanalyse(mkBa)opgesteld,waarinookdenatuur-enmilieubatenexplicietzijnmeegenomen.DemkBaweegtallehuidigeentoekomstigemaatschappelijkevoor-ennadelenvanhetWieringerrandmeertegenelkaarafdoorzeingelduittedrukken.OmdateenmkBadevoor-ennadelenvanallebetrokkenen-overheid,bedrijvenenburgers-inbeeldbrengt,isdemkBasectoroverschrijdend.uitdeanalyseblijktdatvoorhetWieringerrandmeerdebatengroterzijndandekosten.Daarmeeishetprojectmaatschappelijk gezienverantwoord.annekeSwart:"Hetuitwerkenvandeeconomischeonderdelenheeftnadrukkelijkbijgedragenaanhetverwervenvandraagvlak.Hetheeftdediscussiemetzowelbewonersalsbedrijvenhandenenvoetengegeven,doordatmetduidelijkecijferskonwordenaange-toondwaarwinstenverlieszullenoptredenenwelkebijdragehetWieringerrandmeeraanderegionaleeconomiekanleveren.richtingrijksoverheidkannuhelderwordenaangetoonddatinvestereninhetWieringerrandmeermaatschappelijkverantwoordis."uitgebreidebehandelinginradenenStaten,waarbijverschillendebelangen-groepenhetIErhebbenaangegrepenomhunstandpuntteonderbouwen.uiteraard wordt een aantal resultaten door de belanghebbenden in twijfelgetrokken,maardathoortbijeendergelijkingrijpendproject.Daaroverheb-bendegemeenteradenendeStatenzichreedsgebogenengaatdecommis-sievoordem.e.r.noghaaroordeelvellen.HetIEriszodanigvormgegevendathettevensdestartnotitiem.e.r.bevat.HetIErvormtdaarmeedeagendavoorhetvervolg.Hiermeeiseenlogischekop-pelinggelegdtussenstrategischebesluitvormingenerzijds(keuzemodel)enzijn anderzijds de belangrijke thema's en onderzoeksinspanning benoemdvoordeconcreteinrichtingvanhetgebied.ZoisondermeerhetknooppuntDeHaukesalsbelangrijkpuntvanvervolgonderzoekbenoemd.DecmergeeftinditgevaleentoetsingsadviesophetIErentegelijkertijdeenrichtlijnenad-viesvoorhetmEr.conclusiesHetIErheefthaarrol,alsinstrumentvoorhetondersteunenvaneenbredeafweging,nadrukkelijkvervuld.HetIErheefthetprojectmanagementteaminstaatgesteldoprelevantemomentenmaatschappelijke,inhoudelijkeenbe-stuurlijkeverantwoordingafteleggenoverdegemaaktekeuzesenuitkom-sten.Hetheeftdaarbijsterkbijgedragenaanhetverwervenvandraagvlak?nmogelijkefondsenvoorditproject.Deverschillendeonderzoeken(SmB,lEr,mkBa,natuurtoets,etc.)haddeniedereen eigen informatiebehoefte en detailniveau, hetgeen de noodzaak tot hetstroomlijnenvantoetseninderuimtelijkeplanvorming?zieeldersinditnummer?bevestigt.Eenvroegtijdigeafstemmingishoedanooknoodzakelijk.IEr/SmBenontwikkelingsplanologiekunnenopelkaarwordenafgestemd,maardemaatschappelijkeenorganisatorischecontextiswelbepalendvoordereikwijdte,hetdetailniveauendeeffectiviteitvanhetIEr.Inditgevalblij-kenbijvoorbeelddeafgesprokenkaders(inschrijvingsleidraad,IOk,uitwer-kingsmaand)beperkendtehebbengewerktopdereikwijdteeneffectiviteitvanhetIEr.Ontwikkelingsplanologieheeftdusweldeschijnvanveelspeel-ruimtevoorderuimtelijkeinvullingvanhetgebied,maaronderlingeafspra-kentussenpubliekeenprivatepartijen-dienodigzijnomdesamenwerkingen het kader daarvoor tot stand te brengen - perken de speelruimte ophoofdlijnendrastischin.Eenflinkeuitdagingisookhetmatchenvandedynamiekenhetiteratievekaraktervanhetontwerpprocesendebusinesscase,methet-oppapier-veel-eerlineaireprocesvanIEr/SmB.Vanuitdeeffectbeschrijvingwordtopeengegevenmomentduidelijkheidgevraagdoverdeontwerpen(stabiliteit),maarditblijkttelkensweereenmomentopname.Dewerelddraaitdoor.Degrotedrukophettijdpadisvanafhetbegineenbelangrijkerisicofactorgeweest.Ech-ter,hetheeftookgedwongentoteenzodanigeprojectorganisatieenwerkwijze,dateenintegraleaanpakenonderlingeafstemmingenco?rdinatiesterkwerdenbevorderdendaarmeehetvervlechtenvanprocedures.HetIErheeftdaarmeeergstructurerendgewerkthetgeeneenbelangrijkemeerwaardeis.FOTO:witteveen+Bos