TOETS020822Plan-m.E.r.vOOrbElEidSPlannEnZOEkdEmEErwaardEdeEuropeserichtlijnoverstrategischemilieubeoordelingenhetopnemenvanplan-m.e.r.indewetmilieubeheerheeftgeleidtotverbredingvanhetwerkveldvanmilieueffectrapportage.deverplichtingtothetuitvoerenvanmilieueffectrapportageopstrategischniveaukanertoeleidendatplan-m.e.r.moetwordenuitgevoerdvoorabstractebeleidsplannenenvoorandereplannen?zoalsgebiedsontwikkelingopbasisvanontwikkelingsplanologie?zonderconcreeteindbeeld.m.e.r.-makersbetredendaardoorhetvoorhennieuweterreinvandezogenaamde`exante'beleidsevaluaties.ditnieuwewerkveldkanhetondermeernoodzakelijkmakenomnieuwetechniekenvooralternatiefontwikkelingeneffectbepalingentoetepassen.Ookkanandere,meerstructureleaandachtvoorevaluatienodigzijn.inditartikelwordtingegaanopeenaantalvragendieaandeordekunnenzijnbijplan-m.e.r.opabstract,strategischbeleidsniveau.lexruniaBELEIDSPLANNENDE AUTEURLex Runia (0162-487395, lex.runia@oranjewoud.nl) is senior-adviseur ruimteen milieu bij Ingenieursbureau Oranjewoud en redacteur van Toets.Een voorbeeld: plan-m.e.r. voor deEFRO-programma'sE?n keer per zes jaar worden programma's opgesteld voor de verdeling vande gelden die voor Nederland beschikbaar komen uit het Europees Fondsvoor de Regionale Ontwikkeling (EFRO). Ten behoeve van de verdeling vande fondsen is Nederland verdeeld in vier landsdelen. Voor elk van de lands-delen wordt een zogenaamd Operationeel Programma (OP) opgesteld. Hier-in is een analyse van de sociaal-economische situatie van het betreffendelandsdeel opgenomen, zijn de prioriteiten (per landsdeel vier) en daaraangekoppelde doelstellingen beschreven en is aangegeven hoe en op basis vanwelke criteria subsidies uit de EFRO-gelden zullen worden verleend. Het op-stellen van de Operationele Programma's wordt geco?rdineerd door het Mi-nisterie van Economische Zaken, die in dit kader onder andere een zoge-naamde ex ante evaluatie uitvoert.Voor het nu lopende programma 2007-2013 is in 2006 in een kort tijdsbestekeen strategische milieubeoordeling uitgevoerd. Deze plan-m.e.r. is in eenlaat stadium ? vanwege de destijds spelende rechtstreekse doorwerking vande EU-richtlijn ? van het opstellen van de OP's uitgevoerd en onderdeelgemaakt van de (reeds eerder gestarte) ex ante evaluatie.Door de late start en de krappe planning was er in deze plan-m.e.r. geenruimte voor interactie tussen milieuonderzoek en beleidsontwikkeling.Ook kon het plan-MER niet daadwerkelijk bijdragen aan het (bij)stellen vanprioriteiten bij de verdeling van de fondsen: zowel de prioriteiten en dedaarbij geformuleerde doelstellingen, als de procentuele verdeling van hetgeld lagen al vast. Er is dus ook niet gezocht naar alternatieven, bijvoor-beeld in de vorm van een andere prioritering of een andere verdeling van defondsen.Het plan-MER voor de OP's had daardoor een sterk beschrijvend karakter: denadruk lag op het beschrijven van de milieueffecten van de voorgenomensubsidieregeling en van de prioritering. Er zijn geen alternatieven onder-zocht. Een centrale vraag bij het opstellen van dit plan-MER was de aanpakvan de beschrijving van de milieueffecten. Immers, de feitelijke gevolgenvoor het milieu van de OP's ontstaan pas ? direct of indirect ? na toekenningvan fondsen aan concrete projecten. Doordat die projecten uiteraard nogniet bekend zijn ten tijde van het opstellen het plan-MER, kunnen de effec-ten van de projecten niet als basis voor de effectbeschrijving worden gehan-teerd. Dit gegeven ? `uitgestelde' milieugevolgen ? is overigens kenmerkendvoor beleidsprogramma's.In essentie kwam de beschrijving van de milieueffecten in het plan-MERdaarom neer op een beschouwing van de mogelijke effecten van economi-sche ontwikkeling: het met de EFRO-gelden nagestreefde doel. In het plan-MER zijn op het niveau van de doelstellingen (meerdere per prioriteit) permilieuthema de relevantie in relatie tot EFRO en de mogelijke effecten vande toekenning van EFRO-gelden beschreven. Om deze beschouwing moge-lijk te maken is, vooral op grond van landelijke milieuverkenningen, terug-geblikt naar de effecten van economische ontwikkelingen zoals die zich inde afgelopen jaren hebben voorgedaan. Daarbij bleek dat er voor veelTOETS020823waarde plan-m.e.r. kan hebben voor het opstellen van het plan, en neem opbasis daarvan een beslissing over het al dan niet uitvoeren van plan-m.e.r..Minstens even veel vragen kunnen er bestaan over de aanpak van plan-m.e.r.en over wat plan-m.e.r. kan bijdragen aan het formuleren van beleidsdoe-len. Op dit laatste is op basis van de regelgeving geen eenduidig antwoord tegeven. Op dit punt hangt veel af van de ambities van de initiatiefnemer:wordt het plan-m.e.r. beschouwd als een verplichting, of wordt plan-m.e.r.ingezet om te onderzoeken welke beleidsopties aanwezig zijn en wat devoor- en nadelen zijn?kEnmErkEndvOOrbElEidSPrOgramma'SZijndEuiTgESTEldEmiliEugEvOlgEnAlternatieven in plan-m.e.r. op beleidsniveauEen belangrijke functie van de `oude' milieueffectrapportage (nu besluit-m.e.r.) is het zoeken naar mogelijke oplossingsrichtingen (`alternatieven') opgrond van een analyse van probleem, doel en relevante milieukenmerken.De verplichting om `alle realistische alternatieven' te onderzoeken blijkt inde praktijk sterk te kunnen bijdragen aan het verbeteren van de kwaliteitvan de plannen. De zoektocht naar probleemoplossende alternatieven envarianten scherpt niet alleen de analyse van het probleem, maar leidt vaakook tot verrassende (en betere) oplossingsrichtingen.In besluit-m.e.r. is dit proces ? het ontwikkelen van alternatieven en varian-ten ? het meest interessante, en voor het uiteindelijk zo veel mogelijk beper-milieuaspecten een positieve correlatie is tussen economische ontwikkelingen milieugevolgen: economische groei en de verbetering van de sociaal-eco-nomische situatie gaan voor veel milieuthema's gepaard met verbeteringvan de milieusituatie. Uitzonderingen daarbij zijn met name het negatievemilieueffect van toenemende mobiliteit en het verlies van `groene' ruimte(met daarbij behorende waarden van natuur en landschap) door uitbreidingvan werk- en woongebieden.De bijdrage van dit plan-m.e.r. aan het EFRO-beleid ligt vooral in de aanbeve-lingen: het plan-MER bevat suggesties voor de manier waarop het milieueen rol kan spelen bij de uitvoering van de OP's. Zo vraagt het plan-MER omexpliciete aandacht voor milieugevolgen als onderdeel van het criteria voorsubsidieverlening. Daarnaast is de aanbeveling gedaan om tijdens de loop-tijd van het programma de milieugevolgen te evalueren en een eigen plaatste geven in de rapportage over de resultaten van de OP's. Overigens neemtin de doelstellingen van de OP's duurzame ontwikkeling al een belangrijkeplaats in.Deze casus kan model staan voor plan-m.e.r. op strategisch niveau, en leidtin dit artikel ?samen met waarnemingen bij andere plannen ? tot enkelesuggesties over de aanpak van plan-m.e.r bij beleidsprogramma's en overmogelijkheden om plan-m.e.r. meer te laten bijdragen aan het realiserenvan milieudoelen.Plan-m.e.r. voor beleidsplannen en -programma'sBij beleidsplannen en -programma's is niet altijd duidelijk of de plan-m.e.r.-plicht bestaat. De formulering in de wet laat ? zoals overigens bij veel onder-delen van de regelgeving voor milieueffectrapportage ? ruimte voor inter-pretatie. Een advies hierbij is: ga na welke risico's er zijn en welke meer-Foto:flickr.com/utrechtwillemTOETS020824Tabel 1. Plan-m.e.r. als onderdeel van de beleidscyclus.ken van milieugevolgen ook meest waardevolle deel. In de regelgevingaangaande plan-m.e.r. wordt weliswaar gesproken over alternatieven,maar de formele noodzaak voor het ontwikkelen van alternatieven is, ookdoor het ontbreken van de verplichting tot het uitwerken van een MMA,minder sterk.Bij plan-m.e.r. over ruimtelijke vraagstukken, zoals het in een strategischplan aanduiden van locaties voor woningbouw of bedrijvigheid, is dit ove-rigens weinig problematisch: er is dan een soort natuurlijke en `m.e.r.-makers eigen' neiging om een analyse uit te voeren van mogelijke locatie-alternatieven, rekening houdend met mogelijke milieugevolgen. Plan-m.e.r. heeft in deze gevallen sterk het karakter van een abstracter besluit-m.e.r.. Het denken in alternatieven, in het open houden van opties en in hetpas kiezen als onderzoek heeft plaatsgevonden, is voor m.e.r.-makers eentweede natuur geworden. Bij ruimtelijke planvorming, ook voor de strategi-sche plannen, zijn over het algemeen m.e.r.-makers betrokken en wordtvoortgebouwd op eerdere ervaringen met de `oude' m.e.r.-systematiek.Voor abstracte beleidsplannen of -programma's ligt dat in veel gevallenanders. Met dergelijke plannen zijn, uitzonderingen daargelaten (bijvoor-beeld: afvalstoffenplannen), geen ervaringen opgedaan onder het oudem.e.r.-regime. Het gevolg hiervan is dat ambtelijk en bestuurlijk betrokkenpersonen weinig vertrouwd zijn met het fenomeen m.e.r. en met de daar-bij behorende denklijnen. Anderzijds is ook voor veel m.e.r.-makers hetBELEIDSPLANNENdenken in abstracte doelstellingen en in weinig concrete beleidsoptiesnieuw en lastig te vatten. Het is niet ondenkbaar dat deze beide factorenertoe leiden dat nog niet de maximale meerwaarde van plan-m.e.r. wordtgerealiseerd.Om de meerwaarde van plan-m.e.r. op beleidsplanniveau te kunnen realise-ren, is veel aandacht nodig voor het ontwikkelen van alternatieven. Daarbijkan bijvoorbeeld worden gewerkt met verschillende scenario's, bouwstenenof maatregelenpakketten. Een eenduidige aanpak kan hiervoor niet wordengegeven: het is maatwerk.m.E.r.-makErSZijnniETgEwEndTEdEnkEninbElEidSOPTiESPrioriteiten en doelstellingenBij de casus voor de EFRO-programma's was het vari?ren in de prioriteitenen doelstellingen, en in de verdeling van de gelden over de prioriteiten, eenmogelijke aanpak geweest. Daarnaast was het mogelijk geweest om te vari?renin mate waarin milieuaspecten meebepalen welke projecten worden gesub-sidieerd.Een mogelijke aanpak die bij plan-m.e.r. voor beleidsplannen kan wordenexante evaluatiebeoordeling en monitoringex post evaluatievoorbereiden / opstellenbeleidsplanuitvoeren beleidsplanverantwoordingconclusies volgendeplanperiodeinputvoordevolgendecyclusTOETS020825gevolgd, is de volgende. Per milieuaspect wordt beschreven in hoeverre ditvoor het betreffende beleidsterrein relevant is: spelen er actuele proble-men? Hoe is de ontwikkeling voor het betreffende milieuaspect als gevolgvan andere ontwikkelingen? Hoe kan dit op basis van metingen en trendsworden geobjectiveerd? Vervolgens kan in beeld worden gebracht in hoe-verre (en op welke wijze) het op te stellen beleidsplan (bedoeld of als afge-leid effect) invloed kan hebben op het betreffende milieuaspect.Op deze manier ontstaat een matrix die laat zien welke milieuaspecten voorhet betreffende beleidsplan interessant en relevant zijn en welke minderaandacht behoeven. Milieuaspecten met actuele en toenemende problemenwaarop met het plan invloed kan worden uitgeoefend vragen om eenandere plaats in het beleidsplan dan aspecten met geringe en afnemendeproblemen en een kleine kans op be?nvloeding. Deze analyse kan de basisvormen voor het formuleren van verschillende beleidsstrategie?n, die ver-volgens als de alternatieven voor het plan-MER kunnen worden beschouwd.Bijvoorbeeld: wordt alleen ingezet op de aanpak van makkelijk te be?nvloe-den belangrijke milieuaspecten, of wordt de aandacht juist gericht op hetontwikkelen van instrumenten om lastig te be?nvloeden belangrijke milieu-aspecten aan te pakken?BeleidsoptiesEen andere mogelijke aanpak van alternatievenontwikkeling en effectvoor-spelling is de aanpak van de transformatie (van werken naar wonen) van deBuiksloterham in Amsterdam-Noord. Hier is het m.e.r.-onderzoek gericht opmogelijke effecten van de beleidskeuze over de manier waarop de gebieds-transformatie zou kunnen plaatsvinden. De beleidsopties waren daarbijeen gestuurde transformatie of een spontane ontwikkeling. De milieugevol-gen van deze uitersten zijn in beeld gebracht op basis van zogenaamde voor-beelduitwerkingen. Hierin is een voorspelling gedaan welke situaties zou-den ontstaan bij een bepaalde keuze en tot welke milieugevolgen dat aanlei-ding zou geven. Dit leverde interessante inzichten op over de mogelijkeeffecten van sturing en heeft geresulteerd in keuzes in het uiteindelijkeruimtelijke plan.Plan-m.E.r.OPbElEidSPlannivEauSTElTniEuwEvragEnaandEOPZETvanalTErnaTiEvEnOntwikkelingsplanologieEen derde voorbeeld voor een mogelijke aanpak kan worden ontleend aanplan-m.e.r. gekoppeld aan een ruimtelijk plan dat zal worden aangepaktvolgens de principes van ontwikkelingsplanologie. Dat impliceert immersgeen vast eindbeeld: pas als het gebied geheel is ontwikkeld, staat het eind-beeld vast. Dit maakt plan-m.e.r. voor ontwikkelingsplanologie een opgavedie afwijkt van een `normale' m.e.r. voor ruimtelijke ontwikkelingen.Het werken met scenario's voor de gebiedsontwikkeling ligt dan voor dehand. In de scenario's kan rekening worden gehouden met meer of mindersterke groei en met variatie in de aard van de ontwikkelingen. Daarnaastkan een analyse worden gemaakt over de inhoud van het te nemen besluit:wat wordt vastgelegd en in welke vorm? Welke keuzes worden daarbij ge-maakt? En uit welke mogelijke varianten kan daarbij worden gekozen? Bijdit laatste is het van belang om inzicht te hebben in de aard van het te ne-men besluit ? voor gebiedsontwikkeling bijvoorbeeld de ruimtelijke hoofd-structuur en randvoorwaarden voor de verdere invulling. De alternatievenen de beoordeling van de effecten kunnen zich dan richten op dergelijkebouwstenen, die vervolgens ook de basis zijn voor het te nemen besluit.Plan-m.e.r. als onderdeel van de beleidscyclusDe doelstelling van m.e.r. is om milieugevolgen een evenwichtige rol tegeven in besluitvormingsprocessen; achterliggend doel is (uiteindelijk) ommilieugevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Een conclusiedie kan worden getrokken met betrekking tot plan-m.e.r. op beleids-/pro-grammaniveau is dat de achterliggende milieudoelen gediend zijn met hetin de gehele beleidscyclus opnemen van expliciete aandacht voor milieu-gevolgen. Immers, de vertaling van het beleid in concrete projecten, maat-regelen en besluiten volgt pas in een later stadium tijdens de planperiodevan het betreffende plan, of zelfs nog later. Ook de concrete milieueffectentreden derhalve vertraagd op.Daarnaast geldt voor veel beleidsplannen en -programma's dat deze cyclischzijn: het gaat om een planperiode van vijf tot tien jaar, waarna voor de vol-gende periode een nieuw plan wordt opgesteld. Daarbij wordt onder anderegebruikgemaakt van een ex post evaluatie van de voorgaande planperiode.Hoewel evaluatie van milieugevolgen is voorgeschreven in de Wet milieube-heer, blijkt in de praktijk weinig van het echt uitvoeren van evaluaties enhet op basis daarvan reflecteren op de genomen besluiten. In dit opzichtbestaat bij plan-m.e.r. nog geen ervaring; de verwachting is echter dat ookFoto:flickr.com/moser'smaroonTOETS020826BELEIDSPLANNENHeerenveenAssenDeventerAlmereCapelle a/d IJsselGoesOosterhoutGeleenwww.oranjewoud.nlDraagvlak voor ontwikkelingIn een wereld waar ruimtelijke plannen en projecten een steeds grotere impacthebben op de omgeving waarin ze plaatsvinden is m.e.r. een middel om effectenvroegtijdig en volwaardig mee te wegen bij plan- en besluitvorming. M.e.r. biedtkansen om innovatieve idee?n en niet niet direct voor de handliggende oplossingente toetsen. Heldere rapporten, duidelijke procedures en doorzichtige communicatie,ook met het publiek. Oranjewoud kan aan dit proces bijdragen in het gehele traject,als adviseur in het voortraject, als MER opsteller en/of als regisseur.Voor meer info over m.e.r. kijk op onze website of neem contact opmet Dirk van de Wetering 06 20 61 37 87hier weinig expliciete aandacht aan evaluatie zal worden besteed. Als datzou plaatsvinden, is dat een gemiste kans.Juist bij strategische plannen, met vervolgbesluiten die in grote mate defeitelijke effecten op het milieu bepalen, is ook na het vaststellen van hetbetreffende beleidsplan voortdurende aandacht voor monitoring en evalu-atie van milieugevolgen van belang. Dit kan niet alleen bijdragen aan hetzoveel mogelijk bereiken van milieudoelstellingen, maar draagt ook bij aanhet verzamelen van kennis die kan worden toegepast bij de volgende cyclus:de ex ante evaluatie voor de volgende planperiode. Bij het opstellen van eenplan-MER op beleidsplan- of programmaniveau is het daarom van belangom na te gaan hoe door middel van monitoring van milieugevolgen gedu-rende de planperiode een bijdrage kan worden geleverd aan het realiserenvan de doelstellingen. In het betreffende beleidsplan is daarom ook expli-ciete aandacht voor monitoring wenselijk. Door dit aan plan-m.e.r. te kop-pelen, wordt plan-m.e.r. onderdeel van de beleidscyclus (zie Tabel 1).Tot slotPlan-m.e.r. op beleidsplanniveau vraagt om een nieuwe aanpak en nieuweidee?n: het is geen `abstract besluit-m.e.r.', maar een proces met eigenvragen en eigen oplossingen. Voor m.e.r.-makers betekent dit ? per project? het creatief bedenken van een aanpak die de meeste meerwaarde heeft.Door plan-m.e.r. onderdeel te maken van de beleidscyclus, kan de kwaliteitvan de besluitvorming worden verbeterd en het milieubelang wordengediend.Stap in beleidscyclus Mogelijke bijdrage plan-m.e.r.Exanteevaluatieenopstellenbeleidsplan-beschrijvenvanstatusquomilieueffectrapportage-analysevanbeleidsoptiesvanuitmilieubelang-onderzoekvaneffectenvanmogelijkebeleidskeuzes-aanbevelingenvoorrolvanmilieu/plan-m.e.r.bijuitvoeringvanhetbeleidsplanTijdensdeplanperiode -monitoringvangevolgenvoorhetmilieu-verzameleninformatieovereffectenvanmaatregelentenbehoevevanvolgendebeleidscyclus-borgenvanmeewegenmilieubelangbijvervolg-enuitvoeringsbesluitenExpostevaluatie -evaluatievanmilieugevolgenvoorgaandeplanperiode-opmakenvanmilieubalans-evaluatievanrolvanplan-m.e.r.-aanbevelingenvoorvolgendeplanperiodeFiguur 1. De beleidscyclus.