De Ladder voor duurzame verstedelijking (hierna: de Ladder) is een instrument dat van gemeenten, provincies en projectontwikkelaars vraagt om bij nieuwe plannen voor woningen, winkels, kantoren of bedrijventerreinen in drie stappen aan te tonen dat er behoefte aan is. Sinds de inwerkingtreding op 1 oktober 2012 heeft de Ladder menig bestemmingsplan de kop gekost. De inwerkingtreding verliep eerst vrij geruisloos, maar medio 2013 ontdekten tegenstanders van ruimtelijke ontwikkelingen de Ladder als munitie om ontwikkelingen tegen te houden. Bij stedelijke ontwikkelingen staat de Ladder dan ook stipt op één als beroepsgrond. Dat heeft afgelopen jaren een enorme stroom aan jurisprudentie opgeleverd. Er begint langzamerhand steeds meer duidelijkheid te bestaan over het toepassingsbereik en de werkwijze van de Ladder. Per 1 juli a.s. wordt de Ladder gewijzigd. Behouden we die duidelijkheid onder de nieuwe Ladder, of beginnen we van voor af aan? In deze nieuwe bijdrage staat het ToetsTeam stil bij wat er allemaal wijzigt met de inwerkingtreding van de nieuwe Ladder.

Waarom een nieuwe Ladder?

Gemeenten, provincies en projectontwikkelaars hadden de afgelopen jaren kritiek op de Ladder. Zij vonden de Ladder te ingewikkeld. Ook zorgde het instrument volgens velen voor meer onderzoekslasten. Bovendien is de Ladder uitgegroeid tot een populaire beroepsgrond, die te pas en te onpas wordt gebruikt om ruimtelijke ontwikkelingen te dwarsbomen. En hoewel in ieder geval de beroepsmogelijkheden van concurrenten met het relativiteitsvereiste aanzienlijk zijn beperkt, blijft de Ladder gebruikt worden voor een ander doel dan waarvoor hij in het leven geroepen is: het tegengaan van leegstand en zorgvuldig ruimtegebruik. De minister heeft daarom besloten om de regeling aan te passen.

De nieuwe Ladder

De Ladder komt er na 1 juli a.s. als volgt uit te zien:

"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."

Het huidige derde lid - dat de Ladder van overeenkomstige toepassing verklaart op provinciale verordeningen - komt te vervallen en wordt vervangen door het volgende:

"Indien in een bestemmingsplan als bedoeld in het tweede lid toepassing is gegeven aan artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet kan bij dat bestemmingsplan worden bepaald dat de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling en een motivering als bedoeld in het tweede lid eerst wordt opgenomen in de toelichting bij het wijzigings- of het uitwerkingsplan als bedoeld in dat artikel."

Wat verandert er?

De belangrijkste wijzigingen zijn:

• De drie losse treden worden losgelaten
• Het begrip 'actuele regionale behoefte' wordt vervangen door 'behoefte'
• De behoefte voor ontwikkelingen zowel binnen als buiten bestaand stedelijk gebied moet beschreven worden. Het realiseren van een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied moet nadrukkelijk gemotiveerd worden.
• De dubbele Laddertoets bij uitwerkingsplichten en wijzigingsbevoegdheden is niet langer verplicht: de toets kan worden doorgeschoven van de vaststelling van het moederplan naar de vaststelling van het uitwerkings- of wijzigingsplan.

Laatstgenoemde wijziging kan winst opleveren voor de praktijk. De uitvoerbaarheid van een moederplan mag nu globaler worden gemotiveerd. Daarmee kunnen de onderzoekslasten afnemen. Van belang is wel dat als wordt besloten om de Laddertoets door te schuiven, de inhoud van een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht nog niet tot de harde plancapaciteit wordt gerekend. Dit is pas het geval als wél aan de Ladder wordt getoetst. En dat levert het risico op dat op het moment dat de wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht wordt gebruikt, er geen ontwikkelingsruimte meer bestaat waardoor de toets aan de Ladder niet doorstaan kan worden. Tegelijkertijd maakt deze mogelijkheid flexibel bestemmen makkelijker. Als nog niet precies duidelijk is in welke richting een gebied wordt ontwikkeld dan kan de Laddertoets nog even uitgesteld worden tot het moment waarop dat wel duidelijk is. Dat voorkomt dat onnodige brede bestemmingen die tal van verschillende functies mogelijk maken volledig en per functie de toets aan de Ladder moeten doorstaan.

Niet alles verandert!

De begrippen 'stedelijke ontwikkeling' en 'bestaand stedelijk gebied' wijzigen niet. En dat is goed nieuws voor de praktijk. Met alle jurisprudentie die is gewezen over deze begrippen is voldoende duidelijk geworden wat er wel en niet onder valt. Wat ook niet verandert, is dat voor zowel ontwikkelingen binnen bestaand stedelijk gebied als daarbuiten de behoefte moet worden aangetoond. Dat gekozen is voor het woord 'beschrijving' betekent dus niet dat de toets anders is geworden dan de toets zoals we die nu kennen. Er is ook onder de nieuwe Ladder geen onderscheid in zwaarte van die toets. Wel geldt bij ontwikkelingen buiten bestaand stedelijk gebied als extra vereiste dat gemotiveerd moet worden waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien.

Op 1 juli is het zover

Er is geen overgangsrecht opgenomen, dat betekent dat iedereen vanaf 1 juli aan de slag moet met de nieuwe Ladder. Hoe dit gaat uitpakken in de praktijk en of de onderzoekslasten zullen afnemen is nog afwachten, maar hoe dan ook: it giet oan!

ToetsTeam Pels Rijcken
Laura van der Meulen