Wat is het projectbesluit?
Het projectbesluit is een ambtshalve door een (of meerdere) minister(s), gedeputeerde staten of het dagelijks bestuur van een waterschap te nemen besluit, om complexe projecten met een publiek belang in de fysieke leefomgeving toe te staan. Denk daarbij aan de aanleg of wijziging van een rijksweg of spoorweg, de realisatie van een windturbinepark of hoogspanningsverbinding, of de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk. Het projectbesluit heeft niet alleen betrekking op het uitvoeren van het project, maar ook op het in werking hebben of in stand houden daarvan.

Het projectbesluit zal het tracébesluit, het inpassingsplan en het projectplan vervangen. De wetgever heeft daarom elementen van deze huidige besluiten en de bijbehorende procedures op grond van de Tracéwet, de Wet ruimtelijke ordening en de Waterwet gecombineerd in het projectbesluit en de daarbij behorende projectprocedure. Door deze integratie krijgen de waterbeheerders te maken met een heel ander instrument: het projectbesluit is wezenlijk anders dan het huidige projectplan. We nemen de belangrijkste verschillen met u door.

Een breder toepassingsbereik
Een projectbesluit kan worden ingezet voor de verwezenlijking van projecten waarmee een nationaal, provinciaal, of waterstaatsbelang gemoeid is. Het dagelijks bestuur van een waterschap kan een projectbesluit vaststellen met het oog op de taken die haar in de Omgevingswet zijn toegewezen. Dat zijn (kort samengevat): het aan het waterschap toegewezen beheer van watersystemen (d.w.z.: het geheel van oppervlaktewaterlichamen, grondwaterlichamen, bergingsgebieden, waterkeringen en kunstwerken) en de zuivering van stedelijk afvalwater. De waterbeheerder kan het projectbesluit dus voor een bredere categorie projecten inzetten dan nu het geval is bij het projectplan van de Waterwet. Het projectplan kan immers uitsluitend gebruikt worden voor de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk.

Voor een aantal soorten projecten geldt een verplichting om een projectbesluit op te stellen. Voor zover voor de waterbeheerders relevant, gaat het daarbij om de aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen, zowel die in beheer bij het Rijk als die in beheer bij de waterschappen, en de vergroting of verdieping van vaarwegen.

Eén integraal besluit
Het huidige projectplan betreft alleen de toestemming voor een project op grond van de Waterwet. Voor een project zijn dikwijls echter meer toestemmingen nodig, zoals een vergunning op grond van de Waterwet, de Wet natuurbescherming, de Ontgrondingenwet of de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Hoewel het mogelijk is om de besluitvorming voor alle toestemmingen te coördineren, dienen alle toestemmingen wel afzonderlijk te worden verkregen. Voor het verlenen van deze toestemmingen zijn ook vaak verschillende bestuursorganen bevoegd. Met de komst van de Omgevingswet gaat dit veranderen. Het projectbesluit kan alle toestemmingen omvatten die nodig zijn voor het project. Het projectbesluit fungeert in dat geval ook als omgevingsvergunning. Een afzonderlijke omgevingsvergunning is dan niet meer nodig. Als gevolg van het integrale karakter van het projectbesluit is het mogelijk dat de minister of het waterschap (indirect) een besluit neemt over een toestemming waarvoor gewoonlijk een ander bestuurorgaan bevoegd is. De oorspronkelijke bestuursorganen worden in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen over de toetsing of daarmee in te stemmen (vergelijkbaar met de huidige verklaring van geen bedenkingen).

Van een verplichting om alle toestemmingen op te nemen in het projectbesluit is overigens geen sprake. Als het bevoegd gezag bijvoorbeeld van mening is dat een besluit van het orgaan dat normaliter met de besluitvorming is belast doelmatiger is, kan deze toestemming buiten het projectbesluit worden gelaten. Het bevoegd gezag voor een projectbesluit kan dan beslissen dat de toestemmingen ter uitvoering van dat projectbesluit gecoördineerd worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.5 Awb.

Directe wijziging omgevingsplan
Een grootschalig hoogwaterveiligheidsproject, waarbij bijvoorbeeld een dijk wordt verlegd of een waterbergingsgebied wordt gerealiseerd, zal dikwijls niet passen binnen de regels van het geldende bestemmingsplan. Het huidige projectplan biedt hiervoor geen oplossing. Het bestemmingsplan moet dan worden gewijzigd of er is een omgevingsvergunning strijdig gebruik vereist. Met de invoering van de Omgevingswet zal dit veranderen. Het projectbesluit wijzigt namelijk direct de regels van het geldende omgevingsplan. Een afzonderlijk besluit is daarvoor niet meer nodig.

Als het projectbesluit een wijziging van het omgevingsplan inhoudt, dient te worden voldaan aan de eisen die aan de inhoud van een omgevingsplan worden gesteld. In het projectbesluit dient dan een paragraaf te worden opgenomen waarin wordt aangegeven op welke wijze het betrokken omgevingsplan (planregels en verbeelding) wordt aangepast. Dit deel van het projectbesluit wordt opgenomen in de geconsolideerde (doorlopende) versie van het omgevingsplan, dat digitaal beschikbaar wordt gesteld. Het projectbesluit wordt hiermee onderdeel van het beoordelingskader voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor bijvoorbeeld een bouwactiviteit.

Door de doorwerking van het projectbesluit in het omgevingsplan zijn waterbeheerders bevoegd om een omgevingsplan te wijzigen. Rijkswaterstaat kon dit in feite al eerder, door middel van een rijksinpassingsplan. Voor waterschappen is dit echter een nieuwe bevoegdheid. Er is geen sprake van een advies- en instemmingsbevoegdheid voor de gemeenteraad die het oorspronkelijke bevoegd gezag is voor het vaststellen van het omgevingsplan voor het betrokken gebied. Wel geldt dat een door het waterschap opgesteld projectbesluit in alle gevallen goedkeuring behoeft van gedeputeerde staten van de provincie waar het projectbesluit wordt uitgevoerd.

Een wettelijke verkenningsfase
Zoals gezegd is de waterbeheerder niet in alle gevallen verplicht om een projectbesluit vast te stellen. Maar áls de waterbeheerder (al dan niet vrijwillig) een projectbesluit vaststelt, dan is hij verplicht daartoe de projectprocedure te volgen. Een nieuw en belangrijk onderdeel van de projectprocedure is de verkenningsfase, die gemodelleerd is naar de Tracéwetprocedure. In deze verkenningsfase staat participatie centraal: een ieder wordt in de gelegenheid gesteld om oplossingen aan te dragen voor de opgave waarvoor de verkenning wordt uitgevoerd. De aangedragen oplossingen worden getoetst aan vooraf vastgestelde uitgangspunten, om te beoordelen of ze als ‘redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven’ nader onderzocht moeten worden. Dit is vanzelfsprekend een belangrijk trechteringsmoment, vergelijkbaar met de trechtering zoals die nu ook al plaatsheeft voorafgaand aan de milieueffectrapportage. De jurisprudentie op dit punt (waarin gefocust wordt op de vraag of een oplossing past binnen de doelstelling van het project) zal naar ons idee ook van belang kunnen zijn voor de door het bevoegd gezag te formuleren uitgangspunten.

Waterbeheerders kunnen kiezen of de verkenning eindigt in een voorkeursbeslissing of dat direct wordt overgegaan tot het ter inzage leggen van een ontwerp-projectbesluit. Deze keuze heeft belangrijke procedurele implicaties. Een keuze voor een voorkeursbeslissing leidt namelijk tot een extra stap in het proces. De voorkeursbeslissing wordt voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb en is plan-m.e.r.-plichtig indien de beslissing kaderstellend is voor een m.e.r.?(beoordelings)plichtig projectbesluit. Als het gaat om een project ‘ter beperking van overstromingen’ is daarvan in ieder geval sprake. Of waterbeheerders zullen kiezen voor deze extra stap zal afhangen van het project. Zo kan een voorkeursbeslissing nuttig zijn om een complexe waterveiligheidsopgave met meerdere, uiteenlopende oplossingen (denk aan systeemmaatregelen naast dijkversterkingsmaatregelen) te trechteren. Bij eenvoudigere opgaven ligt het echter minder voor de hand.

Conclusie
Het projectbesluit heeft qua toepassingsbereik, integraliteit en procedure aanzienlijk meer mogelijkheden dan het huidige projectplan. Voor belanghebbenden lijkt dit een flinke verbetering ten opzichte van de versnipperde besluitvorming die dikwijls plaatsvindt op basis van het huidige systeem. Wij zijn benieuwd of en in hoeverre de waterbeheerders van ons land deze nieuwe mogelijkheden aangrijpen bij de uitvoering van hun belangrijke taak!

ToetsTeam Pels Rijcken
Aart Jan van der Ven

Een uitgebreidere bespreking van het projectbesluit en de daarbij behorende projectprocedure vindt u in onze blogreeks op het blogomgevingsrecht.nl.