Stel u wilt als bevoegd gezag een braakliggende kavel gebruiken voor de realisatie van een AZC voor de (tijdelijke) opvang van asielzoekers. Of een initiatiefnemer meldt zich met de wens een leegstaand kantoorgebouw te transformeren naar een appartementencomplex. Wat nu als deze projecten in strijd zijn met het ter plaatste geldende bestemmingsplan? In dat geval zijn er verschillende mogelijkheden om de projecten te realiseren.

Een wijziging van het bestemmingsplan is een eerste optie, maar deze weg kost veel tijd en daarmee ook geld. Een andere optie is de uitgebreide omgevingsvergunning strijdig gebruik, maar deze optie neemt ook de nodige tijd in beslag. Een eenvoudigere en snellere optie is de minder uitgebreide omgevingsvergunning strijdig gebruik: de kruimelregeling. De kruimelregeling kent 11 onderdelen om afwijken van het bestemmingsplan toe te staan en biedt voor de praktijk vaak uitkomst. De reikwijdte van de regeling is met een wijziging van het Bor eind 2014 echter beperkt. De beperking lijkt echter pas eind 2016 te zijn ontdekt. Daarna is er vorig jaar een hele stroom aan jurisprudentie van verscheidene rechtbanken op gang gekomen en recent heeft ook de Raad van State duidelijkheid geboden. Reden voor het ToetsTeam van Pels Rijcken om de bijdrage van deze keer te wijden aan de reikwijdte van de kruimelregeling.

De kruimelregeling, wat is dit ook alweer?

De realisatie van een bijbehorend bouwwerk (zoals een groot tuinhuis), een niet op de grond gelegen uitbreiding van een bestaand gebouw (bijvoorbeeld extra verdieping op een woning), het gebruik van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (denk aan de transformatie van een bestaand leegstaand kantoorpand) en het gebruiken van gronden of bouwwerken voor maximaal 10 jaar (zoals de realisatie van tiny houses op een braakliggend terrein als pilot): de 11 onderdelen van de kruimelregeling maken uiteenlopende projecten mogelijk.

De kruimelregeling is te vinden in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en is uitgewerkt in artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Projecten die onder de kruimelregeling vallen, worden gerealiseerd met de reguliere voorbereidingsprocedure. Dat betekent kortere doorlooptijden en in beginsel een kleinere onderzoeksplicht. Keerzijde van deze procedure is dat bij ingewikkeldere aanvragen dus sneller een besluit moet worden genomen, met het risico van een vergunning die van rechtswege is verleend als de beslistermijn niet gehaald wordt (of over het hoofd wordt gezien).

De beperkende rol van het Besluit m.e.r.

Crux bij de toepassing van de kruimelregeling was tot voor kort de toets of een project onder één van de 11 onderdelen paste en of het project in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening gerealiseerd kon worden. Daar is echter een extra toets bijgekomen. In het Bor is namelijk in lid 6 van artikel 5 geregeld dat onderdelen 9 en 11 van de kruimelregeling niet toegepast kunnen worden als het betreffende project valt onder één van de activiteiten uit kolom 1 van onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. In deze bijlage staan tal van activiteiten opgesomd. Doel van die bijlage is het reguleren van de m.e.r. De bijlage heeft echter met de wijziging van het Bor eind 2014 een extra effect gekregen: het beperken van de kruimelregeling.

In mei 2017 bood de Raad van State duidelijkheid over de beperking. Als een project een activiteit uit de bijlage bij het Besluit m.e.r. is, dan kan dat project niet met onderdeel 9 of 11 van de kruimelregeling gerealiseerd worden. Onderdelen 9 en 11 zijn juist de twee onderdelen die veel ruimte bieden, en daarom veel worden ingezet in de praktijk. Daarmee vormt het Besluit m.e.r. een belangrijke beperking voor de reikwijdte van de kruimelregeling.

Stedelijk ontwikkelingsproject: de lijn in de jurisprudentie

In de bijlage zijn tal van activiteiten opgenomen, maar er is één categorie in het bijzonder waarover een stroom aan jurisprudentie op gang is gekomen: het stedelijk ontwikkelingsproject (categorie D 11.2). Uit de jurisprudentie kunnen de volgende vuistregels worden gehaald:

• De drempelwaarden uit kolom 2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. spelen geen rol bij het bepalen of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject;
• Hetzelfde geldt voor de vraag of het project wel of geen nadelige gevolgen voor het milieu heeft, ook dat speelt geen rol;
• De aard & omvang van de voorziene ontwikkeling zijn van belang, waarbij aspecten als wel of geen nieuw ruimtebeslag, impact op de omgeving, de mate van wijziging van de functie en de schaalgrootte relevant zijn;
• Er lijkt betekenis te mogen worden toegekend aan het begrip ‘stedelijke ontwikkeling’ zoals dat bij de Ladder voor duurzame verstedelijking wordt toegepast;
• Recent is duidelijk geworden dat er ook betekenis mag worden toegekend aan de mate van afwijking van de voorziene ontwikkeling van de op basis van het ter plaatse geldende bestemmingsplan toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden.

Wat zijn de gevolgen voor de praktijk?

Als een project onder onderdeel 9 of 11 van de kruimelregeling valt én genoemd is in de bijlage bij het Besluit m.e.r., dient dat project niet met een kruimelontheffing maar met de uitgebreide omgevingsvergunning strijdig gebruik te worden gerealiseerd. Bij veel activiteiten in die bijlage zal het vrij snel duidelijk zijn of de beperking zich wel of niet voordoet. Over de activiteit stedelijk ontwikkelingsproject kan echter discussie worden gevoerd. Bij een aanvraag die dat begrip mogelijk raakt, dienen de omstandigheden van het geval beoordeeld te worden. De jurisprudentie biedt de nodige vuistregels, maar uiteindelijk dient deze afweging van geval tot geval te worden gemaakt.

Een verkeerde beslissing kan het bevoegd gezag duur komen te staan. Als een aanvraag ten onrechte wordt behandeld als een aanvraag om een uitgebreide omgevingsvergunning strijdig gebruik, en dus met de uitgebreide procedure wordt voorbereid, dan kan dat leiden tot een vergunning die van rechtswege is verleend. Immers, een kruimelontheffing wordt voorbereid met de reguliere procedure en bij het ongebruikt laten verstrijken van de – korte – beslistermijn is die vergunning van rechtswege verleend. Zodra een aanvraag binnenkomt, dient dus (direct) de juiste afweging te worden gemaakt!

ToetsTeam Pels Rijcken

Laura van der Meulen

Bron: AbRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:348