TOETS0212omgevingswetBundElingEnvErEEnvOudigingdEOmgEvingSwETkOmTEraanOp9maartstuurdeministermelanieSchultzvanHaegen(i&m)eenuitgebreidebriefaandevoorzittervandeTweedekamer.Onderwerpwasdeinhetregeerakkoordaangekondigdestelselwijzigingvanhetomgevingsrecht.dekabinetsnotitie,zoalsdebriefookwelwordtgenoemd,gaatinopdebundelingenvereenvoudigingvandewet-enregelgevingophetgebiedvandefysiekeleefomgeving.dewijzigingenmoetenvolgensdehuidigeplanningin2014leidentotdeinwerkingtredingvandezogenoemdeOmgevingswet.watzijndehoofdlijnen,hetdoelendeontwerpprincipesvandenieuweOmgevingswet?welkerechtsfigurenwordenvoorzien?Enwatkanofgaaterveranderenvoordemilieueffectrapportage?willem-JanlangenbachenwillieFikkengerlindeniensTOETS0212DE AUTEUrsWillem-Jan Langenbach (06 24352138, w.langenbach@devriesjuristen.nl) is commercieel directeur bij De Vries Juristen te Woerden. WillieFikken (06 52629288, w.fikken@williefikken.nl) is zelfstandig adviseurop het raakvlak van milieu, ruimtelijke ordening en infrastructuur,met milieueffectrapportage als specialisatie.opstellen van een omgevingsvisie is verplicht voor het Rijk en de provin-cies. Zij stellen elk ??n eigen omgevingsvisie vast. Voor gemeenten geldt deverplichting niet. Wel wordt aanbevolen zo'n visie op te stellen wanneerveel ontwikkelingen verwacht worden. De omgevingsvisie vervangt vijf sec-torale plannen: de huidige structuurvisie op grond van de Wet ruimtelijkeordening, het waterplan, het milieubeleidsplan, het verkeers- en vervoers-plan en de ruimtelijke aspecten van de natuurvisie uit de in voorbereidingzijnde Wet natuurbescherming.2. Het programmaEen programma wordt gericht opgesteld en ingezet voor onderdelen vande fysieke leefomgeving waar actieve overheidsinzet vereist is. Daarbij kanhet gaan om situaties waarin normen niet worden gehaald (een bestaandvoorbeeld in dit verband is het Nationaal SamenwerkingsprogrammaLuchtkwaliteit) of waarin het nodig wordt gevonden een gebiedsgerichteuitwerking van beleid op te stellen (een voorbeeld daarvan is het thanslopende Rijksregioprogramma Amsterdam-Almere-Markermeer). Program-ma's zijn vormvrij en binden alleen het bestuursorgaan dat ze vaststelt.Soms zullen programma's verplicht zijn op grond van Europese richtlijnen.3. Algemene regels activiteiten in leefomgevingIn de afgelopen jaren zijn grote stappen gezet in het vervangen van vergun-ningen door algemene regels. Maar er is meer mogelijk. De Omgevingswetvoorziet in meer algemene regels en minder vergunningen. Met oog op degewenste flexibiliteit wordt in de algemene regels zo veel mogelijk metdoelvoorschriften gewerkt. Dat biedt de initiatiefnemer de mogelijkheid tekiezen tussen (gelijkwaardige) alternatieven om uiteindelijk hetzelfde doelte bereiken.de afgelopen decennia (en zelfs eeuwen, de Mijnwet dateertvan 1815) hebben vele wetten, AMvB's en ministeri?le rege-lingen voor de leefomgeving het licht gezien. Al deze regelswaren op het moment van totstandkoming van belang,maar anno 2012 is er sprake van een onoverzichtelijk geheel.Een geheel dat eigenlijk niet geschikt is om huidige en toekomstige maat-schappelijke opgaven in de leefomgeving effectief aan te pakken. Er is be-hoefte aan samenhang, flexibiliteit en maatwerk.De afgelopen jaren zijn diverse verbeteringen aangebracht in het omge-vingsrecht. Een belangrijke ontwikkeling is bijvoorbeeld de nieuwe Wetruimtelijke ordening, die in 2008 in werking is getreden. Deze wet heeftgeleid tot snellere besluitvorming, minder `bestuurlijke drukte' en betereverhaalsmogelijkheden van kosten bij bouwplannen. Van recenter datum,en hiermee zijn we verre van uitputtend, zijn de Waterwet (2009), een wetwaarin acht verschillende waterwetten zijn samengevoegd, en de Wet alge-mene bepalingen omgevingsrecht (2010). Met deze laatste wet is een grootaantal vergunningen gebundeld en gestroomlijnd. Een wet die in dit rijtjeniet mag ontbreken is de Crisis- en herstelwet van 2010. Deze wet biedtflexibiliteit en ruimte voor maatwerk, iets wat de minister ook voor ogenheeft met de nieuwe Omgevingswet.Doel"De hoofddoelstelling van de Omgevingswet is een veilige en gezondeleefomgeving te bewerkstelligen en deze op een duurzame en doelmatigewijze te kunnen behouden, beheren, gebruiken en ontwikkelen", aldusde Kabinetsnotitie.De kern van de wet wordt gevormd door zes rechtsfiguren die dienen alsopvolger van tientallen figuren die op dit moment te vinden zijn in dediverse wetten. De Omgevingswet zal daardoor voorzien in een integraalkader voor locatiegebonden activiteiten van overheden, bedrijven en parti-culieren in de leefomgeving. Bedoeling is dat deze rechtsfiguren eenheidaanbrengen in de wijze en structuur van normstelling, planontwikkelingen besluitvorming. Daarnaast hoopt de minister met de wet tot een gro-tere doelmatigheid van het voor ontwikkelingen noodzakelijke onder-zoek te komen en tot een grotere flexibiliteit. De genoemde zes rechts-figuren zijn:1. De omgevingsvisieDe omgevingsvisie is een strategisch plan waarin een bestuursorgaan lan-getermijnkeuzes voor de fysieke leefomgeving in samenhang vastlegt. HetOnTwErpprincipEs OmgEvingswET? Gelijkwaardige bescherming: kwaliteit behouden waar deze goed is enverbeterenwaardezetekortschiet.? Ontwikkelingsgerichtenintegraal:dewetsteltdegebruikercentraalenbevordertintegraleoplossingen.? EenbetereaansluitingopEuropesewet-enregelgeving,onderanderevoorwatbetreftdoelen,terminologie(inrichtingversusinstallatie)eninstru-mentarium.? Uitgaanvanbestaandeverantwoordelijkheidsverdelingtussengemeenten,provincies,waterschappenenRijk.Eventueletoekomstigeverschuivingenindeverantwoordelijkhedenkunnenbinnendewetwordenopgevangen.? Vertrouwenalsvertrekpunt:deOmgevingswetregeltderuimtedienodigisvooroverhedenenmarktpartijenomhunverantwoordelijkhedentenemenenwaartemaken.Eenstelselvantoezichtenhandhavingdientalsachter-vangvoorhetgevalhetvertrouwenwordtgeschaad.TOETS0212omgevingswet4. De omgevingsverordeningDe omgevingsverordening is bedoeld als integrale samenhangende ver-ordening met regels die betrekking hebben op de leefomgeving. Elke ge-meente, elk waterschap en elke provincie maakt ??n gebiedsdekkende ver-ordening die kan worden gebruikt voor gebiedsontwikkeling en voor beheer.Op gemeentelijk niveau vervangt de omgevingsverordening de bestem-mingsplannen en eventuele beheersverordeningen.5. De omgevingsvergunningMet de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zijn al 26 vergun-ningstelsels gebundeld. De Omgevingswet voorziet in een verdere uitbouwvan de Wabo door de nog resterende zelfstandige vergunningstelsels toe tevoegen. Uiteindelijk gaat het om ??n procedure en ??n vergunning waarinalle omgevingsaspecten worden geregeld.6. Het projectbesluitHet projectbesluit is bedoeld voor complexe initiatieven met algemeen(publiek) belang. Daarbij kan het gaan om initiatieven van de overheid,zoals de aanleg van nieuwe infrastructuur, maar ook om private projectenmet een publiek belang, zoals de herstructurering van bestaand stedelijkgebied of projecten gericht op energie- en grondstoffenwinning. Hetprojectbesluit vervangt een aantal sectorale besluiten, zoals het inpassings-plan en het Trac?besluit. Ook hier is het voornemen te komen tot eenuniforme regeling met een overzichtelijke procedure. Het projectbesluitkan de omgevingsvergunning vervangen als bij het vaststellen van hetbesluit getoetst is aan de toetsingskaders van die vergunning.MilieueffectrapportageOp drie plaatsen rept de Kabinetsnotitie over milieueffectrapportage. Opde plek waar het nog gaat over de kern van de nieuwe wet stelt de ministerde integratie van de m.e.r.-procedure in de procedure van het project-besluit in het vooruitzicht. Verderop in de notitie wordt dit onder de noemerdoelmatig onderzoek globaal uitgewerkt. In bijlage 3 van de notitie volgteen meer inhoudelijke invulling. De bestaande regels voor de m.e.r. uithoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer worden zo veel mogelijk integraal inde nieuwe wet opgenomen. Toch zal er ook voor de m.e.r. een en andergaan veranderen. Bij de inbouw van de m.e.r.-regelgeving in de Omgevings-wet hanteert de minister de volgende uitgangspunten:? De m.e.r.-procedure moet zo veel mogelijk worden ge?ntegreerd in demoederprocedures. Dat wil zeggen, in de procedurele stappen van deplannen en besluiten waarvoor een m.e.r.-plicht geldt. Hiermee wordtvooral bereikt dat de relevante milieu-informatie van meet af aan betrok-ken wordt bij de afwegingen en medebepalend is voor de inhoud van hetplan of project.Verkeershinder tijdens de bouw van de spoortunnel in Delft.gerlindeniensTOETS0212? Het bevoegd gezag is primair de verantwoordelijke instantie voor dejuiste uitvoering van het m.e.r.-onderzoek, voor de reikwijdte en het de-tailniveau van het milieuonderzoek, maar zeker ook voor de keuze vande alternatieven die in kaart moeten worden gebracht.? De m.e.r.- regels die straks in de Omgevingswet worden opgenomen moe-ten zo goed mogelijk voldoen aan de EU-regelgeving1. Blijkbaar wil hetkabinet hiermee geen risico's meer lopen.Het in kaart brengen van alternatieven is een belangrijk onderdeel van dehuidige m.e.r. In de plan-m.e.r.-richtlijn is het onderzoeken van redelijkealternatieven nu verplicht. Dit blijft in de nieuwe wet zo. Voor de project-m.e.r. is dit straks niet in alle gevallen meer nodig. In de Omgevingswet zalhet bevoegd gezag hiervoor namelijk een eigen afwegingsruimte krijgen:alleen die alternatieven hoeven te worden onderzocht die bijdragen aan debesluitvorming. Het alternatievenonderzoek kan achterwege blijven als demeerwaarde ontbreekt. Het bevoegd gezag kan er ook voor kiezen een beperktaantal alternatieven in kaart te laten brengen.De wijze waarop de bepaling van de plan-m.e.r.-plicht nu plaatsvindt moetnaar het oordeel van de minister anders. De criteria voor de bepaling vande m.e.r.-plicht voor plannen worden opgenomen in de wet. Dus straks isniet meer bepalend of een plan voorkomt op een lijst met mogelijk m.e.r.-plichtige plannen (zoals nu op de C- en D-lijst van het Besluit m.e.r.), maarof voldaan wordt aan de criteria uit artikel 3 van de plan-m.e.r.-richtlijn2.Overigens kunnen drie van de nieuwe planfiguren die voorzien zijn in deOmgevingswet ? namelijk de omgevingsvisie, het programma en de omge-vingsverordening ? in bepaalde gevallen onder de plan-m.e.r.-verplichtingkomen te vallen. Voor projecten blijft wel een lijst met activiteiten maat-gevend voor de vraag of er sprake is van een m.e.r.- plicht.Een belangrijke doelstelling van de Omgevingswet is het verminderen vande onderzoekslasten. Ook de m.e.r.-procedures zijn daarvoor tegen het lichtgehouden. Het voorstel is de zogenoemde stapeling van milieueffectrap-porten te stoppen door de invoering van een plan-m.e.r.-beoordeling. Aande hand hiervan kan worden bepaald of een nieuw plan of programma datalleen kleine wijzigingen ondergaat ten opzichte van eerdere plannen ofprogramma's en waarvoor eerder een plan-m.e.r. is uitgevoerd, opnieuwonderwerp wordt van een m.e.r.-studie. Is er slechts sprake van een kleinewijziging, dan hoeft er niet opnieuw een plan-m.e.r. uitgevoerd te worden.Voorts zal in de Omgevingswet een eenvoudiger systeem van m.e.r.-beoor-deling voor projecten worden opgenomen. De m.e.r.-beoordeling en devormvrije m.e.r.-beoordeling worden samengevoegd tot een lichtere vormvan m.e.r.-beoordeling. In de brief van de minister wordt ook aandachtbesteed aan de positie van de Commissie voor de m.e.r. Vanwege de belang-rijke rol die deze Commissie vervult bij de kwaliteitsborging van de milieu-effectrapporten wordt de rol van de Commissie herbevestigd in de Omge-vingswet, althans voor wat betreft plannen. De verplichte raadpleging van1 M.e.r.-richtlijn 2011/92/EU en plan-m.e.r.-richtlijn 2011/42/EG.2 Is er sprake van een wettelijk of bestuursrechtelijk voorgeschreven plan of programma en vormt het plan of programma het kader voorde toekenning van toekomstige vergunningen voor m.e.r.-(beoordelings)plichtige projecten of is er sprake van een passende beoordeling?rEAcTiEs UiT hET vElDInmiddelszijndiversereactiesopdeKabinetsnotitieverschenen.Tweedaarvanwillenwijkortvoorhetvoetlichtbrengen.vereniging nederlandse gemeenten (vng), brief van 12 april 2012DeVNGisgematigdpositiefinhaarreactieenvindtheteengoedezaakdathetbevoegdgezagmeermogelijkhedenkrijgtomhetmilieueffectrapportbetertelatenaansluitenbijdetotalevereistebeslisinformatie.OokhetvoorstelvandeministeromdestapelingvanmilieueffectrapportenteverminderenisdoordeVNGpositiefontvangen.Devoorstellenomdem.e.r.-proceduresmeertein-tegrerenindemoederproceduresvindtdeVNGnogwatmager.Deuitwerkinglijktbeperkttothetprojectbesluit.Ookbijandereinstrumentenzoalsomge-vingsverordening is een sterkere koppeling van de m.e.r.-procedure en demoederproceduremogelijk.Commissie voor de m.e.r., brief van 11 april 2012DeCommissievraagtzichomtebeginnenafofnieuwewetgevingnodigisomdedoelstellingvaneenveiligeengezondeleefomgevingtebereiken.DehuidigeWaboendestructuurvisieopgrondvandeWetruimtelijkeordeningbiedenmogelijkhedenomindebehoeftetevoorzien,aldusdeCommissie.Mochttochbeslotenwordentoteenstelselwijziging,danvindtdeCommissiekwaliteitbelangrijkerdansnelheid.DeCommissiekanzich,innavolgingvandeRaadvanState(dieinmiddelsgeadviseerdheeftoverdenieuwewet),voorstel-lendateentweesporenbeleidwordtgevoerd:??nspoorgerichtopmaatrege-lendie(vrij)snelkunnenwordengerealiseerdeneentweedespoordatoplangeretermijnuitmondtindeOmgevingswet.Inhetkadervanheteerstespoorzougewerktkunnenwordenaaneennieuweregelingvoordem.e.r.-beoordeling.Doordezetekoppelenaandemoederproceduresisopkorteter-mijnaanzienlijkewinstteboeken,metnameindegemeentelijkepraktijk.NadezeinleidendebespiegelingenkomtdeCommissiemeteengrootaantalsuggestiesvoorhettweedespoor.Erwordenertweegememoreerd:?De Commissie wijst op het voordeel van (vrijwillige) advisering overreikwijdteendetailniveauvanmilieueffectrapporten.Hiermeewordtvoor-komendatonnodigonderzoekwordtuitgevoerd.?OokpleitdeCommissievoordewettelijkeverankeringvanhetElverding-gedachtegoed(o.a.startbesluit,vroegtijdigeparticipatie,bredeverkenning,voorkeursbeslissing, oplevertoets), niet alleen voor projectbesluiten, maarookvoorandererechtsfiguren.TOETS021210de Commissie blijft bestaan. Voor de project-m.e.r. komt er een facultatieftoetsingsadvies. Dit betekent dat het bevoegd gezag zelf de afweging kanmaken of ze gebruik maakt van de deskundigheid van de Commissie.KanttekeningenDe intentie van de wetgever is goed, laat dat duidelijk zijn. Ook de keuzesdie tot nu toe gemaakt zijn, zien er op het eerste gezicht goed uit. Toch zijner ook wel enkele kanttekeningen bij de voornemens te plaatsen:1. Belangrijke pijlers van de nieuwe wet zijn maatwerk, flexibiliteit, vraag-gerichtheid en snelheid. Dit als reactie op de sectorale, stroperigebesluitvormingsprocessen van nu. De genoemde pijlers staan haaks opbelangrijke pijlers van openbaar bestuur, namelijk rechtsgelijkheid enrechtszekerheid. Vraag is hoe je voorkomt dat met de nieuwe Omgevings-wet het kind met het badwater wordt weggespoeld.2. De Omgevingswet moet leiden tot een reductie van de plankosten metminimaal 10 procent, zo valt te lezen in de Kabinetsnotitie. Wij vinden diteen bijzonder lage ambitie. Wanneer straks sprake is van goed functione-rende rechtsfiguren, dan moeten de plankosten met een veel hoger percen-tage ten opzichte van nu omlaag kunnen. Een en ander roept wel de vraagop hoeveel inspanning er nodig is voor de implementatie van de wet.3. Waarom is er een apart projectbesluit nodig voor activiteiten met eenalgemeen belang? Is het Elverding-gedachtegoed (sneller en beter, bredeafweging in de beginfase van planvorming enzovoorts.) niet altijd enoveral bruikbaar en hoef je dus eigenlijk geen onderscheid te maken tus-sen grotere en kleinere of particuliere en algemene belangen?4. En ten slotte, zijn de voorstellen voor de integratie van de m.e.r.-proce-dure ook daadwerkelijk nieuw? Ook nu worden kennisgeving van plan-en m.e.r.-procedure al gecombineerd, ook nu worden reikwijdte endetailniveau al afgestemd op de aard van het project of plan, ook nuworden alleen redelijke alternatieven onderzocht, ook nu wordt zomogelijk al gebruik gemaakt van bestaande milieueffectrapporten.Tot slotDe planning is erop gericht eind van dit jaar een wetsvoorstel aan de Raadvan State voor te leggen. De behandeling van het wetsvoorstel in de TweedeKamer staat gepland voor de tweede helft van 2013. De behandeling in deEerste Kamer en de inwerkingtreding van de wet zijn voorzien in 2014.Inmiddels zijn de nodige vraagtekens gezet bij de haalbaarheid van dezeplanning. Terecht of onterecht, de toekomst zal het leren. In hoeverre deval van het kabinet in april en de nieuwe verkiezingen het wetgevings-proces be?nvloeden is moeilijk aan te geven. Zeker is wel dat er in dit jaaren in 2013 volgende stappen gezet zullen worden. Zodra zich belangrijkeontwikkelingen voordoen rond de nieuwe Omgevingswet, wordt daarvanmelding gemaakt in Toets.omgevingswetgerlindeniensSpoorzone Delft is een complex project met een algemeen belang.