TOETS0315OPLOSSINGS-RUIMTEOPLOSSINGSRUIMTEVOOR VERSTERKINGVAN DE AFSLUITDIJKDe Commissie voor de m.e.r. beloonde het plan/project-MER voor de verbetering van de Afsluitdijk inaugustus 2015 met een positief toetsingsadvies. Een mooi resultaat, temeer daar het MER is gebaseerdop een nieuw concept in de wereld van MER en ruimtelijke planvorming: oplossingsruimte. In dit artikelwordt ingegaan op dit concept, de voorziene uitvoering en hoe die in de praktijk is verlopen.Welmoed Soepboer en Joey WillemsenEEN NIEUW CONCEPT IN DE PLANSTUDIEFASEWitteveen+Bos6TOETS03157DE AUTEURSWelmoed Soepboer (06-19283104, welmoed.soepboer@witteveenbos.com) en Joey Willemsen (06-20534435, joey.willemsen@witteveenbos.com) werken bij de groep planstudies en m.e.r. bij Witteveen+Bos. Soep-boer was deelprojectleider milieueffectrapportage bij het project Af-sluitdijk. Willemsen trad op als algemeen project-assistent.Oplossingsruimte als voorkeursvariantIn twee stappen is in het MER gekomen tot de oplossingsruimte die is vastge-legd in het rijksinpassingsplan en de aangevraagde vergunningen (figuur 2).- verbeelding vanoplossingsruimte methaalbare varianten- varianten beoordelenvanuit milieu- enomgeving- varianten of fysiekeruimte laten afvallen- inzichtelijk makenaandachtspunten vooraanscherping in stap 2- aandachtspunten enmogelijke oplossingennagaan en controleren- mate van mitigatie encompensatie vaststellen- oplossingsruimtebeoordelen vanuitmilieu- en omgeving- definitief vaststellen vande oplossingsruimteStap1Stap2Figuur 2. Stappen bij het bepalen van oplossingsruimteStap 1Om te komen tot een goed afgebakende oplossingsruimte, is bij het projectAfsluitdijk in een eerste stap gebruikgemaakt van varianten die het speel-veld aangeven voor de toekomstige opdrachtnemer. Anders gezegd; de somvan de varianten verbeelden de eerste oplossingsruimte. In een aantal ge-vallen gaf de vergelijkende beoordeling van de varianten aanleiding om deoplossingsruimte in te perken.Dit was het geval bij de versterking van het schutcomplex in Kornwerder-zand. Hier waren in eerste instantie drie varianten beschouwd: het aanpas-sen van de huidige sluizen, het aanleggen van een nieuwe keersluis directachter de huidige sluizen, en een nieuwe keersluis ten noorden van debruggen. Op basis van de vergelijkende beoordeling is besloten om in Korn-werderzand een nieuwe keersluis aan te leggen ten noorden van de brug-gen. Redenen hiervoor zijn onder andere het behoud van het dorpsgezicht,de aansluiting bij regionale ambities en de geringe financi?le verschillentussen de varianten.Inperking vond ook plaats door bijvoorbeeld fysieke grenzen aan te brengen.Bij de versterking van de dijk vielen geen varianten af, maar wel gebieden; zomin mogelijk het Natura 2000-gebied de Waddenzee in, niet ten zuiden vanhet asfalt van de A7. Voor het aanbrengen van pompen in het spuicomplexvan Den Oever werden nieuwe torens uitgesloten die niet aansluiten op dehuidige fundering. In het MER zijn deze keuzen nader onderbouwd.oplossingsruimteruimtelijkekwaliteitgebruiksfunctiescultuurhistorienatuurwaterFiguur 3. Aanscherping oplossingsruimte vanuit verschillende thema'sSinds 1932 beschermt de Afsluitdijk een groot deel van Nederlandtegen overstromingen door de zee. Om ook de komende eeuwdeze rol te kunnen blijven vervullen, is de Afsluitdijk inmiddelsaan renovatie toe. Ook de huidige spui- en schutsluizen wordenversterkt om de hoogwaterveiligheid te waarborgen. Naast dezeopgave voor waterveiligheid is er nog een tweede reden waarom maatrege-len noodzakelijk zijn: het vergroten van de afvoer van water vanuit het IJs-selmeer naar de Waddenzee. In de huidige situatie vindt deze afvoer ondervrij verval plaats via de spuisluizen in Den Oever en Kornwerderzand. Doorde verwachte stijgende zeespiegel en toenemende afvoer vanuit het achter-land, bieden de spuisluizen in de toekomst onvoldoende afvoercapaciteit.De inbouw van pompen op het spuicomplex van Den Oever ondervangt dit.Rijkswaterstaat stelt een rijksinpassingsplan op en volgde een plan/project-m.e.r.-procedure voor beide doelen. Het ontwerp-rijksinpassingsplan en hetMER lagen tot juli 2015 ter inzage.Vrijheid voor de aannemerRijkswaterstaat gaat de versterking van de Afsluitdijk in de markt zettenvia een zogenoemd Design, Build, Finance & Maintain-contract (DBFM). Ditbetekent dat de toekomstige opdrachtnemer verantwoordelijk is voor ont-werp, bouw, financiering en het totale onderhoud voor een periode van 25jaar. Hiermee krijgt de opdrachtnemer de ruimte voor creativiteit en demogelijkheid eigen kosteneffici?nte oplossingen te ontwikkelen binnen dekaders van de oplossingsruimte. Dit zoals verwoord in het DBFM-contract.Rijkswaterstaat speelde daarom bij de uitvraag voor de planstudie al methet begrip oplossingsruimte. Het doel van de planstudie was om een sys-teem te ontwikkelen dat maximale oplossingsruimte biedt aan de realisa-tie, maar dat ook voldoende rechtszekerheid biedt. In het plan/project-MERis het begrip oplossingsruimte uiteindelijk gezamenlijk, door Rijkswater-staat en de opstellers van het MER, geconcretiseerd als:? de maximale ruimte waarbinnen de maatregelen moeten passen(fysieke grenzen);? de eisen waaraan deze maatregelen moeten voldoen;? de voorwaarden of beperkingen die gelden voor de aanlegwerkzaamheden.Voorwaarden aanlegfaseFysieke ruimteEisen gebruiksfaseOplossings-ruimteFiguur 1. Verbeelding oplossingsruimteOPLOSSINGS-RUIMTEgesloopt of niet meer beleefbaar zouden zijn. In stap 2 is een werkwijzeuitgedacht en besproken met belanghebbenden, waarbij de maximale hoe-veelheid kazematten beleefbaar blijft en de grondlichamen waar mogelijkworden hersteld.Aangescherpte oplossingsruimteDe aangescherpte oplossingsruimte ontstaat door alle aandachtspuntensystematisch af te gaan en beredeneerd besluiten te nemen. Randvoorwaar-de voor een mogelijke aanscherping is dat er voldoende vrijheid voor deTOETS03158Stap 2Uit stap 1 zijn de risico's en aandachtspunten wat betreft ontwerp, milieu-aspecten alsook draagvlak en meekoppelkansen gebleken. Deze zijn in hetMER bij de betreffende onderdelen (dijklichaam, spui- en schutcomplexen)telkens benoemd. Daarbij is ingegaan op de haalbaarheid om negatieve ef-fecten te vermijden. Op basis van deze aandachtspunten is in stap 2 de op-lossingsruimte (waar mogelijk) aangescherpt en geoptimaliseerd. Zo washet in stap 1 bijvoorbeeld bij vrijwel alle onderdelen mogelijk dat de aan-wezige kazematten en andere militair-historische waarden zouden wordenVOORBEELD: OPLOSSINGSRUIMTE DIJKVERSTERKINGVoor de dijkversterking van het standaarddijkvak waren oorspronke-lijk vijf varianten opgesteld. In tegenstelling tot de meeste andere on-derdelen van het project (spui- en schutcomplexen), is voor de dijkver-sterking in stap 1 geen oplossingsrichting gekozen. In de eerste stapzijn de negatieve effecten gereduceerd door het ruimtebeslag in deWaddenzee zo veel mogelijk te beperken en het fietspad aan IJssel-meerzijde uit te sluiten. Maatregelen in de Waddenzee gaan ten kostevan het Natura 2000-gebied, waardoor in stap 1 een globale begrenzingis opgenomen die in stap 2 nader is uitgewerkt. De verplaatsing vanhet fietspad naar de IJsselmeerzijde was kostenverhogend en boodgeen meerwaarde ten opzichte van vergelijkbare varianten, waardoorde zuidkant van de oplossingsruimte voor het dijklichaam is begrensdop de zuidzijde van de A7.De oplossingsruimte is in stap 2 aangescherpt op basis van overgeble-ven aandachtspunten en eisen ten aanzien van technische haalbaar-heid. Voor de definitieve oplossingsruimte betekende dit onder an-dere:? Een vastgelegde grens nabij de oorspronkelijke teen van de dijk inde Waddenzee. Dit vanwege het ontbreken van aantoonbare techni-sche haalbaarheid dichterbij de waterlijn, maar niet verder de Wad-denzee in vanwege het ruimtebeslag in het Natura 2000-gebied;? Beeldkwaliteitseisen vanuit het zeedijkprofiel (eisen over vorm enbekledingstype);? Bekledingseisen vanuit natuur, zoals het uitstrooien van zand enschelpen voor plevieren en het uitsluiten van asfalt op het boventa-lud vanwege zeldzame planten;? Eisen voor behoud van rijksmonumenten en archeologie;? Aanlegvoorwaarden als fasering van de werkzaamheden vanuit na-tuur en gebruikers.Figuur 4. Visualisatie uitwerking stap 1 en 2 voor het onderdeel dijklichaamtoekomstige opdrachtnemer aanwezig blijft, zodanig dat de aanscherpingfinancieel en technisch mogelijk is en dat het geen ongewenste gevolgenheeft voor andere ontwerp- en/of milieuaspecten. De overgebleven, onver-mijdelijk op te treden nadelige effecten zijn, waar mogelijk, verzacht doorhet stellen van eisen vanuit mitigatie en compensatie.De laatste aanscherpingen en wijzigingen leiden tot een helder begrensdeoplossingsruimte als eindresultaat. Het MER beschrijft per onderdeel watde functionele eisen zijn waar het object aan moet voldoen, het gebiedwaarbinnen de maatregelen mogen plaatsvinden en de specifieke eisenvanuit omgeving en milieu. Daarnaast is integraal gekeken naar de voor-waarden voor de aanlegfase. Is de oplossingsruimte eenmaal definitief vast-gesteld, dan is duidelijk welke ruimte de te contracteren opdrachtnemerheeft om de maatregelen tot in detail uit te werken en uit te voeren.De daadwerkelijke borging van de oplossingsruimte vindt plaats in hetrijksinpassingsplan, de vergunningen en het contract met de toekomstigeopdrachtnemer. De eisen in het contract zijn in lijn met het rijksinpas-singsplan en de vergunningen, maar borgen ook de aspecten die niet juri-disch zijn vast te leggen in een ruimtelijk plan of vergunningen. Voorbeel-den zijn technische eisen en normen (bijvoorbeeld in verband met deMachinerichtlijn) of beeldkwaliteitseisen zonder ruimtelijk aspect (bijvoor-beeld materialisatie).Ontwerp in planstudiefase blijft belangrijkEen hoger abstractieniveau van het ontwerp kan leiden tot een slank ont-werpproces. Doordat er geen voorkeursvariant is maar een oplossingsruim-te, hoeft het ontwerp na de variantenstudie in stap 1 niet in detail te wor-den uitgewerkt. Toch zijn er verschillende redenen waarom bij hettoepassen van het concept oplossingsruimte, het technisch ontwerp in deplanstudiefase nog steeds aanzienlijk werk omvat. Dit ondanks dat het uit-eindelijke ontwerp door de toekomstige opdrachtnemer in de uitvoerings-fase wordt gemaakt.Het ontwerpteam dient enerzijds de technische en financi?le haalbaarheidvan de oplossingsruimte aan te tonen. Anderzijds dient het op onderdelende maximaal toelaatbare situatie inzichtelijk te maken. Juist op de onder-werpen waar veel onduidelijkheid over is en eventueel bijbehorende weer-stand bij de omgeving of bestuurders aanwezig is, moet inzichtelijk wor-den gemaakt wat een realistisch scenario is of wat in het ergste geval istoegestaan. Op deze onderdelen zijn aanvullende ontwerpwerkzaamhedennoodzakelijk, vari?rend van relatief eenvoudig verkennende ontwerpen(vingeroefeningen) tot gedetailleerde ontwerpen om de haalbaarheid aante tonen. Een voorbeeld waar veel ontwerpwerk aan ten grondslag ligt, ishet dijklichaam in afstemming met het beeldkwaliteitsplan.Neem de omgeving mee in het procesDoordat er in het geval van oplossingsruimte tot aan de aanbestedingsfasegeen concreet ontwerp kan worden voorgelegd, is het voor vrijwel iedereendie bij het project is betrokken even wennen. Dat was zelfs zo bij de deskun-digen vanuit de verschillende thema's bij het MER, maar ook bij de omge-ving. Het blijft daarom ook in dit geval van belang in een vroegtijdig sta-dium de omgeving en bevoegde bestuursorganen in het proces te betrekkenen te informeren, bij voorkeur met visualisaties van de mogelijke oplossin-gen. Zo wordt duidelijk hoe kan worden omgegaan met de oplossingsruim-te. Voor een enkele vergunning is gebleken dat de oplossingsruimte nogonvoldoende concreet is. Deze moeten dan door de toekomstige opdracht-nemer worden aangevraagd. Wel moet het binnen de oplossingsruimtemogelijk zijn dat deze vergunning kan worden verkregen.Maximaal toelaatbare grenzen; een uitvoerbareoplossingBij het beoordelen van de effecten in stap 2 moet bij elk criterium in iedergeval worden gekeken naar de worst case van de oplossingsruimte. Deze kanper thema of zelf per criterium verschillend zijn. Neem bijvoorbeeld eenTOETS03159RijksWateRstaat/joopvanHoudtRijksWateRstaatOPLOSSINGS-RUIMTEDe ergst denkbare situatie kan dus per milieuthema verschillen en zelfsper criterium binnen een thema. Als de oplossingsruimte op verschillendethema's wordt aangescherpt op basis van significant negatieve effecten,kan dit leiden tot een onuitvoerbare oplossing. Voor de technische en fi-nanci?le haalbaarheid zijn daarom binnen de oplossingsruimte ook refe-rentievarianten uitgewerkt. Daarmee wordt aangetoond dat het mogelijkis een oplossing te vinden die voldoet aan de voorgenomen eisen en pastbinnen de planning en het gereserveerde budget.Conclusie en leerervaringenHet toepassen van oplossingsruimte in de planuitwerkingsfase voor pro-ject Afsluitdijk heeft nieuwe inzichten geleverd, die hier zijn beschreven:1. DBFM. Het is mogelijk gebleken om oplossingsruimte toe te passen inde planuitwerkingsfase. Dit biedt duidelijk voordelen voor het DBFM-contract. De toekomstige opdrachtnemer krijgt de vrijheid binnen be-paalde kaders een eigen (kosteneffectief) ontwerp te maken, rekeninghoudend met het toekomstig beheer en onderhoud. Hierdoor is ermeer kans op een innovatief en mogelijk functioneler ontwerp.2. Ontwerp blijft van belang. Voor het werken met oplossingsruimte vol-staat op veel onderdelen in de planuitwerkingsfase een hoog abstractie-niveau. Voor een MER is niet per variant een volledig uitgewerkt tech-nisch ontwerp nodig. Wel is gedetailleerd ontwerp nodig bij dieonderdelen waarvoor een wens is deze aan te scherpen, bijvoorbeeldvanwege negatieve milieueffecten.3. Nieuw (voor iedereen). Het werken met oplossingsruimte vereist eenomslag in denken. Daarmee vraagt het om een pragmatische en inven-tieve werkwijze van de initiatiefnemer en opdrachtnemer, maar ookvan de betrokken partijen zoals de bevoegde bestuursorganen en deomgeving. Deze moeten vanaf het begin worden meegenomen in dezewerkwijze. Een grotere ruimte voor de opdrachtnemer betekent nietdat er minder rechtszekerheid bij de omgeving is.4. De beoordeelde ergst denkbare situatie kan verschillen per milieuthe-ma en zelfs per criterium binnen een thema. Wordt de oplossings-ruimte op basis van deze effecten op verschillende criteria aange-scherpt, dan moet wel worden aangetoond dat binnen deoplossingsruimte een oplossing kan worden gevonden die voldoet aande technische eisen, planning en budget. 10TOETS0315kazemat die in de kruin van het dijklichaam ligt. Vanuit cultuurhistorie ishet wellicht gewenst de dijk om een kazemat heen te versterken met eenbochtje. Vanuit de landschappelijke structuur van de dijk is juist de strakkelijn van de Afsluitdijk ??n van de belangrijkste kernwaarden.In eerste instantie waren beide mogelijk binnen de oplossingsruimte,waarbij de worst case voor landschap een kromming in de dijk was en voorcultuurhistorie een verborgen kazemat. Uiteindelijk is echter de oplos-singsruimte ten gunste van de landschappelijke lijn ingeperkt, waardoorde kazemat zelf niet meer beleefbaar zal zijn; de locatie van de kazematmet een markering blijft zichtbaar in het landschap.Bij dijkverbeteringen en het versterken van kunstwerken zorgt ook de aan-legfase voor effecten. Een nadeel van het gebruik van oplossingsruimte isdat elke mogelijke oplossing op verschillende manieren kan worden uitge-voerd. Voor de mogelijk te verwachten aanlegwijzen is per thema (en somsper criterium) achterhaald welke aanlegwijze tot de meest negatieve effec-ten leidt. Het verschil met de traditionele effectbepaling is dat er niet meerwordt geredeneerd vanuit een variant, maar dat er contouren (maximaaltoelaatbare grenzen) worden gesteld vanuit de verschillende thema's. Zozijn er dijkvakken ingesteld waarop gefaseerd moet worden gewerkt van-wege de aanwezigheid van beschermde soorten langs de dijk.