Vanaf 2021 zal de nieuwe Omgevingswet in werking treden. Deze wet integreert verschillende 'ruimtelijke' wetten in één wet met als doel een gezonde en veilige leefomgeving. Rijk, provincie en gemeenten moeten hun ruimtelijk beleid uitwerken in omgevingsvisies en omgevingsplannen. Vaak is daarbij het opstellen van een MER-rapport verplicht. Dit wordt door overheden veelal gezien als een extra te nemen procedurele hobbel. Dit is ten onrechte omdat het MER een positieve bijdrage kan leveren. Op zoek naar deze positieve bijdrage.

De Omgevingswet zal overheden een nieuw kader bieden voor ruimtelijke besluiten. Naast de vervanging van verschillende ‘ruimtelijke’ wetten zal de Omgevingswet ook ruimte bieden aan innovaties en maatschappelijke initiatieven. Onder de nieuwe wet moeten overheden, Rijk, provincie en gemeenten, hun ruimtelijk beleid uitwerken in omgevingsvisies en omgevingsplannen. Het lijkt extra werk te kosten om een MER-rapport op te stellen. Maar het MER kan juist ook helpen bij het verwezenlijken van de doelen van de Omgevingswet. Overheden kunnen het toepassen bij het vertalen van ambities en maatschappelijke opgaven naar beleid. Blijft nog de vraag hoe het kan helpen met verdelen van de onderzoekslast.

In 2016 gaf het toenmalig ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) de Commissie de opdracht pilots uit te voeren. Doel was beter inzicht te krijgen in de aanpak en werkwijze met het MER-rapport onder de Omgevingswet. Een aantal pilots is inmiddels afgerond en de resultaten laten zien welke meerwaarde de inzet van een MER heeft bij omgevingsplannen en omgevingsvisies. Dit artikel gaat in op de ervaringen met de pilots Binckhorst Den Haag, Haven-Stad Amsterdam, Buitengebied Boekel, Omgevingsvisie Noord-Brabant en Omgevingsvisie Katwijk. En geeft antwoord op de vraag hoe het MER meerwaarde heeft bij de uitwerking van het beleid onder de Omgevingswet.

De Omgevingswet maakt de invulling van het ruimtelijk beleid van Rijk, provincies en gemeenten aanzienlijk anders. De belangrijkste veranderingen ten opzichte van de huidige wet zijn het schrappen van de actualisatieplicht om de 10 jaar, het kunnen opstellen van globale en flexibele plannen, integraal werken, doorschuiven van onderzoekslast en monitoring en evaluatie. Deze wijzigingen hebben behoorlijke impact op het opstellen van het MER-rapport. Hoewel het wettelijk kader voor de m.e.r.-procedure niet ingrijpend wijzigt, veranderd de werkwijze wel.

De m.e.r.-wetgeving is Europees geregeld en lidstaten zijn verplicht deze te vertalen in nationale wetgeving. De hoofdlijnen blijven dus ongewijzigd en de kern blijft beschrijven van alternatieven en onderzoeken van milieueffecten. Ook advies van de Commissie blijft verplicht. De m.e.r.-procedure is flexibel inzetbaar en maakt het geschikt voor de totstandkoming en besluitvorming over omgevingsplannen en -visies. Met de pilots heeft de Commissie hiermee geëxperimenteerd.

De thema’s die de Omgevingswet zal omvatten liggen verder uiteen. De verschillende sectorale wetten worden geïntegreerd in één wet. Dit betekent dat in de omgevingsvisies en -plannen het beleid van uiteenlopende thema’s zoals verkeer, landschap, milieu, water en natuur moet bundelen. Maar ook nieuwe thema’s zoals klimaatadaptatie, energietransitie, circulaire economie en gezonde leefomgeving moeten integraal worden beschreven. Een grote klus voor provincies en gemeente.

Het MER kan ingezet worden om ambities en doelen te concretiseren. Zo heeft de provincie Noord-Brabant bij het opstellen van de Omgevingsvisie focus aangebracht door vijf urgente thema’s te benoemen. Het betreft de opgaven energietransitie, klimaatproof, slimme netwerksteden en concurrerende en duurzame economie. Dit bleek nog niet volledig. En op basis van de uitkomsten van het MER is nog een vijfde opgave, ‘basis op orde’ toegevoegd. Deze opgave bevat de ambities en doelen op het gebied van natuur, landschap en leefomgeving. Noord-Brabant heeft een integraal beoordelingskader ontwikkelt, de Vlag van Brabant, om hiermee de opgave te kunnen beoordelen. Het is gebaseerd op de uitgangspunten van people, planet, profit (Telos methode universiteit van Tilburg).

De Vlag van Brabant is handig, want het zal meteen ook de basis vormen voor het monitoringsprogramma en de evaluatie van het beleid en de beoordeling van de programma’s. Deze programma’s zet de provincie in om de doelen en ambities verder te concretiseren. De voortgang van het beleid zal periodiek worden getoetst en zo moet duidelijk worden of het beleid moet worden bijgestuurd. Deze nieuwe aanpak is nog in ontwikkeling, de provincie werkt op dit moment aan het monitoringsprogramma. Zowel de korte als lange termijn doelen zullen erin gepast worden, want Noord-Brabant heeft de opgave in de visie beoordeeld voor de lange termijn van 2050 en de korte termijn van 2030. Op advies van de Commissie werd het referentiejaar 2030 toegevoegd, juist om meer inzicht te krijgen in effecten die ook op de korte termijn zullen optreden. Zo wordt inzichtelijk hoe en wanneer de provincie het beste haar beleid kan inzetten voor zowel de korte als lange termijn doelen.

Ook de gemeente Katwijk heeft een pilot gedraaid en ervaring opgedaan met het opstellen van een omgevingsvisie en een MER-rapport. We nemen hier de ambitie op het gebied van duurzame energie als voorbeeld. Katwijk wil namelijk in 2050 energieneutraal zijn. Onderzocht is hoe groot de opgave voor verduurzaming van het energieverbruik voor de verschillende sectoren is. Daarbij is gekeken naar 2030, wanneer Katwijk voor 50% energieneutraal wil zijn en naar 2050, wanneer ze 100% energieneutraal willen zijn. Daarmee wordt inzichtelijk hoeveel energie er moet worden bespaard en hoeveel energie duurzaam moet worden opgewekt.

De vraag rees of het een haalbare doelstelling is. Het onderzoek hoe de energie-doelstelling zich verhoudt tot doelstellingen voor woningbouw, leefomgeving, mobiliteit, landschap, natuur en recreatie volgde. Deze exercitie geeft naast inzicht in de haalbaarheid van de energiedoelstellingen ook de kansen en risico´s weer. Het blijkt lastig te zijn de doelen voor energietransitie te halen. De gemeente heeft binnen haar grondgebied beperkte ruimte voor het opwekken van duurzame energie. De opgaven voor energietransitie conflicteren met de opgaven voor landschap en leefomgeving. Maar er liggen ook kansen voor bijvoorbeeld woningbouw. Nieuwe woningen in Valkenburg, een nieuwe woonwijk met 5.000 woningen, kunnen namelijk energiezuinig en duurzaam worden gebouwd. Deze inzichten kunnen goed worden meegenomen in de gebiedsgerichte programma’s die de gemeente na vaststelling van de visie gaat uitwerken. In de gebiedsgerichte programma’s werkt de gemeente de ambities uit de visie verder uit voor verschillende deelgebieden van de gemeente.

De wijk Hoornes geeft een andere voorbeeld van deze gebiedsgerichte aanpak. Deze typische jaren ’60 en ’70 wijk heeft veel gestapelde woningen en met name in de sociale-huursector. Het is hier moeilijker de ambities voor klimaatadaptatie en energietransitie te realiseren dan in een nieuw te bouwen wijk zoals Valkenburg. Bestaande woningen energiezuinig maken is relatief kostbaar ten opzichte van nieuwbouw. En klimaatadaptatie vraagt ruimte, die niet overal aanwezig is in het bestaand stedelijk gebied. Deze uitkomsten zijn gepresenteerd in het MER-rapport. Daarbij zijn eenvoudige en duidelijke figuren en tabellen gebruikt. Voordeel is dat snel inzichtelijk wordt waar bijsturing van beleid nodig is om ambities en doelen te realiseren. Dit helpt Katwijk bij de verdere uitwerking van beleid waarmee de energietransitie wordt vormgegeven.

Nog een pilot, nu in de gemeente Amsterdam, die de haven- en industriegebieden binnen de Ring A10 wil omvormen tot een gemengd stedelijk gebied. Het MER-rapport beschrijft verschillende alternatieven waarmee de gemeente haar ambities mobiliteit, gezondheid en duurzaamheid kan realiseren. De alternatieven die het beste scoren zijn opgenomen en uitgewerkt in de ontwikkelstrategie voor Haven-Stad. Dit zijn nog geen concrete stedenbouwkundige plannen, maar slechts randvoorwaarden en spelregels waaraan toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen moeten worden getoetst. De gemeente wil daarmee ontwikkelaars vrijheid en ruimte bieden om met plannen te komen voor de gebiedsontwikkeling die nog tientallen jaren zal duren. Tegelijkertijd wil zij haar ambities en doelen behalen en daar ook op kunnen sturen. Daarom is er naast het spelregelkader ook een monitoringsplan opgesteld, waarmee de ontwikkeling kan worden gevolgd en indien nodig worden bijgestuurd.

Neem bijvoorbeeld de ambitie mobiliteit, uitgewerkt in het MER-rapport. Om de hoog stedelijke ambities mogelijk te maken moet worden ingezet op openbaar vervoer en de fiets, als alternatieven voor de auto. Maatregelen die ervoor moeten zorgen dat Haven-Stad goed bereikbaar wordt zijn bijvoorbeeld de aanleg van snelle fietsverbindingen en aansluiting op het Amsterdamse metronetwerk. Daarnaast wordt voorgesteld om een strenge parkeernorm van 0,2 auto per woning te hanteren. Uit het MER blijkt dat deze aanvullende maatregel nodig is om te voorkomen dat niet iedereen met de auto naar Haven-Stad gaat reizen en zo het wegennet vastloopt.

Het blijkt uit het rapport dat de maatregelen voor verkeer ook voor andere ambities en doelstellingen positief scoren. Bovendien blijkt het terugdringen van de auto ook positief vanuit het oogpunt van volksgezondheid en duurzaamheid gezien.

In het MER-rapport Haven-Stad is ook onderzocht hoe een gezonde leefomgeving is te realiseren in een gebied waar de milieubelasting van de industrie juist hoog is. Op korte termijn is deze ambities lastig te realiseren. De bestaande bedrijven en havenactiviteiten blijven voorlopig in het gebied actief. Om toch een zo goed mogelijk woon- en leefklimaat te creëren zijn er spelregels gekoppeld aan de bouw van woningen. Denk daarbij aan het toepassen van dove gevels, stille zijdes en slaapkamers aan de geluidluwe zijde van woningen. Daar waar deze maatregelen niet mogelijk zijn, zullen toekomstige bewoners expliciet moeten worden geïnformeerd over de geluidsbelasting in hun nieuwe woonomgeving.

De gemeente Den Haag wil het bedrijventerrein De Binckhorst ontwikkelen tot een veelzijdige stadswijk. En om dit planologisch mogelijk te maken heeft Den Haag een flexibel omgevingsplan opgesteld. Voordat het besluit over het omgevingsplan is genomen heeft de gemeente de milieugevolgen onderzocht in een Omgevingseffectrapport (OER). De gemeente heeft het MER-rapport omgedoopt tot een OER met een reden; om aan te geven dat àlle aspecten van de fysieke leefomgeving worden onderzocht en meegenomen in het omgevingsplan. Het OER gaf veel belangrijke nieuwe inzichten, onder andere dat het nu nog niet haalbaar is het aantal van 5.000 woningen in De Binckhorst te realiseren. De milieuhinder van bestaande bedrijven en door de toename van het verkeer is nog te hoog. Met name de effecten van geluid, luchtverontreiniging, externe veiligheid en geur knelden met de stedelijke ontwikkeling. Daarom is in het OER onderzoek gedaan naar oplossingen voor deze knelpunten. Zo kwamen verschillende alternatieven in beeld. Bekeken is of het aantal woningen in het plan kon worden verminderd, of dat maatregelen konden worden ingezet om de hinder terug te dringen. Denk daarbij aan geluidsschermen en bronmaatregelen bij bedrijven. De keuze viel echter op borging van de milieukwaliteit via zogenaamde ‘planregels’. Dat betekent dat de plankaart met globale functies kan worden vastgesteld ondanks de potentiële (wettelijke) overschrijdingen van milieugrenswaarden. De planregels stellen als voorwaarde dat woningbouwontwikkeling pas kan plaatsvinden als voldaan wordt aan de milieunormen in het gebied. In deze planregels is ook vastgelegd dat de milieuhinder in het gebied via monitoring in de gaten wordt gehouden. Op het moment dat de leefomgevingskwaliteit aan de (wettelijke) eisen voldoet, wordt dit gesignaleerd en zijn ontwikkelingen toegestaan.

Deze aanpak heeft een aantal voordelen. Zo hoeven de ambities niet tussentijds te worden bijgesteld. Bovendien hoeft het plan in een latere fase niet opnieuw in procedure te worden gebracht om de ontwikkeling planologisch-juridisch te faciliteren. Daarbij is het wel een vereiste dat een monitoringssysteem aanwezig is dat de kwaliteit van milieu en leefomgeving volgt. De effectbeschrijving uit het OER vormen een basis voor het opzetten van een dergelijk systeem. De informatie uit het OER levert de nul-meting voor de monitoring, namelijk de huidige situatie van het milieu. Daarnaast kan het beoordelingskader met criteria aan de hand waarvan de effecten op het milieu zijn beschreven ook al worden ingezet bij de monitoring. En, tot slot, geeft het OER een doorkijk in de haalbaarheid en effectiviteit van maatregelen die kunnen worden ingezet wanneer bijsturing noodzakelijk is. Ook handig, want het geeft wel enig inzicht op de haalbaarheid van de gebiedsontwikkeling.

De gemeente Boekel wil de kwaliteit van haar buitengebied versterken door meer verschillende, ook niet-agrarische, functies een plek te geven. Om dit mogelijk te maken hebben ze een nieuw omgevingsplan opgesteld en de ambities ‘vitaal buitengebied’ en ´gezondheid´ uitgewerkt. De effecten op de leefomgeving zijn onderzocht in een MER-rapport. Met het doel van de gemeente om de leefbaarheid van het platteland te verbeteren dienden daarmee bestaande knelpunten te worden aangepakt. Deze waren er rond luchtkwaliteit, zoönosen en geur. Met maatregelen hiertegen, soms strenger dan bestaande regels voor luchtkwaliteit en ammoniakemissies, werd invulling gegeven aan het Omgevingsplan.

Het Omgevingsplan biedt ook ruimte voor nieuwe inzichten, zoals die bijvoorbeeld voortkomen uit onderzoek naar veehouderijen en gezondheid. Deze kunnen in de toekomst worden gebruikt als motivering van de te nemen maatregelen. Zo kan de gemeente een omgevingsvergunning weigeren op basis van nieuwe inzichten rond gezondheid. Ook dit is vastgelegd in het Omgevingsplan. Het betekent dat wanneer een initiatief zou leiden tot (mogelijk) ernstige nadelige gevolgen voor de gezondheid het project kan worden geweigerd of maatregelen kunnen worden geëist.

De voorbeelden van de uitgevoerde pilots onderbouwen de toegevoegde waarde van het opstellen van een MER-rapport bij omgevingsvisies en -plannen. De meerwaarde verschilt per pilot en uiteraard zijn er ook nog verbeterpunten en vragen over de nieuwe werkwijze. Resultaat is een aantal nieuwe ervaringen waar ook andere gemeenten en provincies hun voordeel mee kunnen doen. Hierna worden de belangrijkste lessen nog een keer samengevat.

Monitoring en evaluatie zijn onlosmakelijk verbonden met de nieuwe werkwijze van de Omgevingswet, doordat omgevingsvisies en -plannen globaal en flexibel zijn en zo de uitwerking doorschuift naar de uitvoeringsfase. Gedetailleerd onderzoek naar effecten op de leefomgeving kan daarom ook pas plaatsvinden als concreet is gemaakt welke activiteiten er gaan plaatsvinden. Het is daarom zaak ‘vinger aan de pols’ te houden en ontwikkelingen en effecten op de leefomgeving te volgen en monitoren. De informatie uit het MER kan worden gebruikt bij het opstellen van een monitoringsplan. De beschrijving van de milieusituatie bij de start van een plan kan worden gebruikt als 0-meting voor de monitoring. De criteria waarmee de milieueffecten in het MER zijn onderzocht kunnen ook later worden gebruikt om de effecten in beeld te brengen. Zo kunnen ontwikkelingen worden gevolgd en indien nodig worden bijgestuurd met maatregelen. Deze maatregelen achter de hand kunnen in het MER ook al worden onderzocht op hun uitvoerbaarheid en effectiviteit.

Het MER kan helpen om ambities en doelstellingen concreter uit te werken. Het in beeld brengen van kansen en risico’s ondersteunt daarbij het maken van keuzes. Daarmee kan ook antwoord worden gegeven op de vraag of en hoe ambities en doelen uitvoerbaar zijn. Voorbeeld hiervan is de ambities energietransitie. De uitwerking ervan biedt bijvoorbeeld kansen voor verduurzaming van mobiliteit en woningbouw. Maar laat ook risico´s zien voor natuur, landschap en leefomgeving, vanwege negatieve effecten die bijvoorbeeld kunnen optreden bij de bouw van windparken. Dit vraagt om duidelijke keuzes. Het inzichtelijk maken van deze keuzes en de effecten ervan in omgevingsvisies en -plannen helpt bij de latere besluitvorming over programma’s en projecten, omdat de randvoorwaarden en het toetsingskader scherp zijn geformuleerd.

Alternatieven blijven de kern van MER vormen. In de omgevingsplannen en -visies gaat het om de vraag hoe ambities en doelen kunnen worden bereikt en welke keuzemogelijkheden er hierbij zijn. Gebeurt dit via harde normen? Of wordt de markt gestimuleerd met flexibele plannen en ruimte voor innovatie? Hoe worden ambities en doelen gerealiseerd en wat zijn de effecten op de leefomgeving? Door dit te onderzoeken in alternatieven en de effecten ervan in beeld te brengen helpt het MER om zorgvuldige keuzen te maken en ondersteung het de besluitvorming.

Het Motto van de nieuwe wet is eenvoudig beter. Dat roept de vraag op of de m.e.r.-procedure hier een bijdrage aan kan leveren. En of het opstellen van een MER-rapport het leven van de plannenmakers en bestuurders eenvoudiger maakt. Met de pilots m.e.r. en Omgevingswet en de nieuwe werkwijze die deze hebben opgeleverd, kunnen deze vragen positief worden beantwoord. Inzet van m.e.r. kan een bijdrage leveren aan betere plannen, omdat afwegingen integraal zullen plaatsvinden en daarbij alle belangen worden meegenomen. Of op zijn minst zal het risico dat een belang wordt vergeten kleiner worden. Daarnaast zal de koppeling van de verschillende fasen van planvorming, van visie naar plan en programma naar uitvoering en koppeling van monitoring en evaluatie leiden tot een beter inzicht in de effecten en mogelijkheden en wenselijkheid van bijsturing van beleid. Het vraagt ook om nadenken over haalbare ambities en doelen bij aanvang van de visie- en planvorming. De visies en plannen worden daarmee uiteraard beter. Maar of ze ook eenvoudiger worden dat is nog niet bewezen. De Omgevingswet vraagt om een cultuuromslag naar anders werken. Van sectoraal naar integraal en van nee, tenzij naar ja, mits, dit is nog niet eenvoudig. Het integraal afwegen van belangen in de ruimtelijke ordening blijft complex. Vervolgexperimenten zullen nodig zijn om hier ervaring en vertrouwen mee te krijgen. Daarom zullen we de komende jaren tot aan de invoering van de Omgevingswet ook nog blijven experimenteren en ontwikkelen, zodat m.e.r. een meest positieve bijdrage kan leveren aan de zorgvuldige besluitvorming over houdbare omgevingsplannen en visies.

Meer informatie over deze en de andere pilots is te vinden op de website van de Commissie m.e.r. (www.commissiemer.nl).